基層社區(qū)治理與社會工作的專業(yè)回應

何雪松

(華東理工大學 社會與公共管理學院，上海 200237)

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基層社區(qū)治理與社會工作的專業(yè)回應

何雪松

(華東理工大學 社會與公共管理學院，上海 200237)

國家治理的一個核心議題是如何優(yōu)化基層社區(qū)治理，這涉及到方方面面的具體需求、利益與訴求，如果不能有效回應，國家治理架構(gòu)就失去了根基。因此，今天面臨的議題是如何面對基層社會治理的挑戰(zhàn)與困境，實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。

一、基層社區(qū)治理需要面對的挑戰(zhàn)與困境

基層社區(qū)治理是加強城市基層社會建設(shè),推動社會治理創(chuàng)新的重要切入點。不過需要注意的是，基層社區(qū)治理必須直面三個變化：第一，社會的流動化。以上海為例，外省市常住人口占到了三分之一以上，整個社會的流動性進一步增強，這使得基于人口居住空間和工作地點長期固定化的治理模式受到嚴重的挑戰(zhàn)，人們的行動超出了單一社區(qū)，而進入流動性的社會，基層社區(qū)對此顯然準備不足；第二，社會的多元化。人口的構(gòu)成更加復雜，因階級、階層與群體而分化，這意味著需求的多樣化、服務(wù)的多元化。也就是說，群體不再是一個同質(zhì)的群體了，今天的社區(qū)工作要面向的是新的社會、新的群眾；第三，社會的信息化。信息的高度壟斷被打破了，人們有了更多的機會表達自己，自主的意識增強了，對政府和基層社區(qū)有了新的要求，而行政化的管理方式難以高效回應居民的訴求。社會的信息化也為社會治理的創(chuàng)新提供新的可能。

這三個變化及其疊加都具體表現(xiàn)在社區(qū)治理的各個環(huán)節(jié)，從而引發(fā)諸多的不適應與不協(xié)調(diào)，導致基層社區(qū)治理面臨以下四個主要困境。

第一，居民的需求與科層制的要求之間的矛盾。這個矛盾實際上是民生取向與政治任務(wù)之間的張力。政府各個部門習慣于直接向基層發(fā)文件、下任務(wù)、要材料、搞評比，居委會要承擔100多項職能，很多職能實際上與居民的需求沒有任何關(guān)聯(lián)。社區(qū)工作人員的時間主要消耗在數(shù)據(jù)、表格、報告等事項上以符合上級部門的標準化要求。這就可以理解，居民的參與積極性不高，因為基層的很多工作與其利益、興趣和情感關(guān)聯(lián)度不高，這意味著基層社區(qū)治理的創(chuàng)新應建立在居民的所思所想上，要堅持以人為本、需求導向。

第二，主體多元與合作治理之間的矛盾。居民區(qū)的服務(wù)、管理和自治的主體包括居民區(qū)黨支部、居委會、物業(yè)管理公司、業(yè)主委員會和社區(qū)干事，等等。其中，居民區(qū)黨支部書記、居委會和社區(qū)干事之間作為一個整體如何進行分工與合作是一個核心議題。現(xiàn)實情況是，居民區(qū)黨支部書記和社區(qū)干事忙于行政事務(wù)，并不自覺地包辦社區(qū)的一切事務(wù)，而效果往往是吃力不討好。而另一方面，應該由業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司承擔的功能則沒有得到很好的發(fā)揮。這樣的態(tài)勢無疑使得社區(qū)工作固結(jié)在一個低水平的陷阱之中，難以有實質(zhì)性的突破。另外，基層存在著大量的自組織、半公共的團體,他們在社會結(jié)構(gòu)中已經(jīng)逐漸發(fā)展出自我的利益且在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮了一定的作用，但對他們的定位尚不明確。

第三，行政區(qū)劃與服務(wù)區(qū)域之間的矛盾。政府各部門獨自提供所屬領(lǐng)域的服務(wù)，并主要以各區(qū)縣及街道行政區(qū)劃限定服務(wù)區(qū)域，部門之間的溝通銜接較少，各自為戰(zhàn)的后果是“服務(wù)重疊”或“服務(wù)盲區(qū)”。這種服務(wù)供給可能無法有效地回應社區(qū)內(nèi)的需求分層和社區(qū)間的需求分化,也無法使得居民以更方便的形式就近接受服務(wù)和使用服務(wù)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，某街道的社區(qū)生活服務(wù)中心建在街道的最東邊，而居民的出行習慣是向西，因此使用率不高，而相鄰街道的居民很方便，但沒有資格使用。這表明服務(wù)的配置是基于行政的方便自上而下推動，而非源于社區(qū)、居民的服務(wù)需求與方便程度。

第四，專業(yè)與經(jīng)驗之間的矛盾。盡管各地基層社會建設(shè)和社區(qū)治理過程中涌現(xiàn)出了若干明星式的基層干部，但要認真思考這樣的明星是孤立的個案還是可以復制的案例。這些明星至少有四個特點：一是有長期扎根的工作經(jīng)驗；二是有很強的責任心；三是有較強的協(xié)調(diào)與資源整合能力；四是有“關(guān)注效應”或“明星效應”。其中“關(guān)注效應”或“明星效應”是不可復制的，因為無論是上級還是社會的關(guān)注聚焦都是有限的，只有少數(shù)人可以做“明星”。但長期扎根、責任心和能力是可以從制度上予以促進的。目前在崗的社區(qū)工作者在專業(yè)化和職業(yè)化方面存在以下幾個問題：其一，資深社區(qū)工作者有豐富的經(jīng)驗，但這樣的經(jīng)驗沒有以制度化的方式傳遞給年輕一代；其二，新入行的年輕人因缺少社會閱歷和工作經(jīng)驗，面對社區(qū)的特殊服務(wù)對象，工作壓力很大，影響士氣；其三，部分社區(qū)工作者能力較弱，責任心有待提高；其四，社區(qū)工作者的政治、經(jīng)濟和社會地位不高，社區(qū)工作者的發(fā)展空間有限，職業(yè)前景不明朗，沒有長期扎根社區(qū)的制度保障。

二、以專業(yè)社會工作重構(gòu)基層治理框架

為此，應該考慮以專業(yè)社會工作重新建構(gòu)基層治理架構(gòu)，從體制與機制上形成以居民的需求為目標的社區(qū)服務(wù)體系，從而形成基層社區(qū)治理的良性運作并建構(gòu)回應性社區(qū)?？梢試L試從五個方面創(chuàng)新體制機制，推動基層治理體系的優(yōu)化。

(一) 確立分類管理與差異服務(wù)的機制

現(xiàn)有的行政架構(gòu)很容易將社區(qū)治理標準化，但實際上社區(qū)形式是多樣的，粗略地可以分為傳統(tǒng)型、現(xiàn)代型和混合型。不同社區(qū)居民的需求、服務(wù)與管理方式、工作重點和難度均存在較大差異，因此需要考慮基于社區(qū)的特點形成分類管理和差異服務(wù)的機制。這是因為，用統(tǒng)一的標準去要求不同的社區(qū)會引起工作上的困難，實際效果也并不好。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，高檔商品房小區(qū)要在充分發(fā)揮業(yè)主委員會、物業(yè)管理公司的積極性基礎(chǔ)上，以動員居民自治和鄰里互助為主，并引導居民或居民組織參與公益服務(wù)；傳統(tǒng)型社區(qū)則要基于條線工作以更加積極和專業(yè)的方式進入居民家庭，并整合各方資源回應很多家庭的生存性需要，但同時要協(xié)助居民開展自助互助，逐步全面建立業(yè)主委員會且協(xié)調(diào)物業(yè)管理公司與居民之間建立合作伙伴關(guān)系?；旌闲蜕鐓^(qū)則要根據(jù)具體情況，對不同的居民群體需求進行不同的回應，但需要重點關(guān)注不同群體之間的交往與融合。

無論是“分類管理”還是“差異服務(wù)”都需要專業(yè)的確認，社工的專業(yè)優(yōu)勢在于以科學的方法了解社區(qū)的狀況，辨識社區(qū)的需要，制定社區(qū)發(fā)展的計劃，動員社區(qū)資源，推動社區(qū)的發(fā)展，這樣就可以逐步實現(xiàn)服務(wù)型治理的目標。*王思斌：《社會治理結(jié)構(gòu)的進化與社會工作的服務(wù)型治理》，載《北京大學學報》2014年第6期。

(二) 建設(shè)培育社會組織的政社合作機制

基層社區(qū)既需要政府的領(lǐng)導和組織，更需要社會的參與和支持。政府和社會需要在合理分工的基礎(chǔ)之上建立一個合作機制、一種伙伴關(guān)系。*徐永祥：《政社分工與合作：社區(qū)建設(shè)體制改革與創(chuàng)新研究》，載《東南學術(shù)》2006年第6期。社會組織的力量在一定程度上要回應政府沒有時間、沒有能力解決的問題，特別是要協(xié)助政府廣泛了解居民的需要并以第三方的身份動員居民。目前廣州、深圳等地以政府購買服務(wù)的形式建立家庭綜合服務(wù)中心和社區(qū)服務(wù)中心，以此為突破口建構(gòu)基層政社合作的治理平臺，專業(yè)社工在其中發(fā)揮了重要引領(lǐng)作用。

一般而言，政社合作平臺可以從以下方面入手：一是引入，即直接引入有成熟服務(wù)經(jīng)驗的機構(gòu)進入社區(qū)提供服務(wù)；二是培育，將本社區(qū)已有的服務(wù)項目或群眾自組織培養(yǎng)成為專業(yè)服務(wù)機構(gòu)；三是聯(lián)合，與服務(wù)機構(gòu)聯(lián)合開展服務(wù)項目，各自貢獻自己的資源和專長；四是協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不同社會機構(gòu)的資源以解決本社區(qū)面臨的某一特定問題。實際上，絕大多數(shù)社會工作專業(yè)服務(wù)都要在社區(qū)落地，因此政社合作平臺需要強化社會工作的專業(yè)介入。

(三) 形成覆蓋面廣的社區(qū)聯(lián)結(jié)機制

整個社區(qū)如果沒有有效的聯(lián)結(jié)機制，不但難以形成互助的社區(qū)氛圍，相反可能因為信息不充分、相互不理解而引起不必要的矛盾和沖突。如果街道或居委會的信息不能及時到達居民，也會引起很多的不滿和對立情緒。因此，需要一整套的社區(qū)聯(lián)結(jié)機制，讓信息透明、共享，從而讓居民對整個社區(qū)建設(shè)過程有參與感、有貢獻感，這樣社區(qū)工作才有更好的民意基礎(chǔ)。目前很多基層傳遞信息的渠道極為有效，還是依靠傳統(tǒng)的黑板報，這個形式已經(jīng)落后，關(guān)注的人很少。要多使用現(xiàn)代的傳媒手段，比如辦社區(qū)小報、社區(qū)網(wǎng)絡(luò)論壇、微信公眾號、App等，這樣形式比較新穎，感興趣的居民會更多。社區(qū)工作者就可以廣泛收集各方信息，及時向居民傳送，也可以及時了解居民的想法和意見，甚至也可以經(jīng)由這個渠道，讓社區(qū)居民就社區(qū)面對的問題進行討論，達成一些共識。

為了實現(xiàn)社區(qū)聯(lián)結(jié)，需要建立具體的機制。政府應該明確居委會、社區(qū)社會組織、社區(qū)服務(wù)中心與社區(qū)社工在民情民意向上傳遞的角色，不應該簡單地壓任務(wù)、要求問題解決在基層。這就要求：一是建立民意收集機制，密切與居民的聯(lián)系。當前在社區(qū)工作中，可以通過社區(qū)各類協(xié)會、群團組織，通過座談走訪、聽證會、公示等形式，及時傾聽和收集群眾意見，準確掌握群眾需求，并向上傳遞；二是要建立民意反饋機制。要對群眾提出的意見和要求，形成及時解決、及時反饋的機制，不能解決的要及時告知、闡明原因，增強信息透明度。今后要更加注意網(wǎng)絡(luò)和微博在交流和溝通之中的重要作用。

(四) 建構(gòu)突破行政區(qū)劃的服務(wù)供給模式

社會工作介入基層治理要倡導打破現(xiàn)有的以行政區(qū)域化的服務(wù)供給模式，按照服務(wù)需求重新分配服務(wù)資源，依照不同服務(wù)需求的聚集區(qū)域的分布合理配置服務(wù)資源，進而面向服務(wù)需求人群提供有效的和便利的服務(wù)。

要結(jié)合大數(shù)據(jù)、地理信息系統(tǒng)重新規(guī)劃服務(wù)資源。這樣可以避免“一刀切”式的服務(wù)供給，達到“按需而定”的服務(wù)目標；打破僵硬的條塊困境，擺脫現(xiàn)有的行政束縛，將服務(wù)資源整合后再配置，以最優(yōu)化配置服務(wù)資源。從長期而言，需要提升政府各個部門直接服務(wù)群眾的能力，不能只是在辦公室聽匯報、整表格、看材料、發(fā)文件，這樣可以減少基層社區(qū)不必要的行政負擔，從而投放更多的精力于社區(qū)服務(wù)。實際上，利用現(xiàn)有的信息化手段與大數(shù)據(jù)平臺可以幫助政府部門做到這一點。

(五) 推動社區(qū)工作者的社工化專業(yè)發(fā)展

社區(qū)工作的發(fā)展趨勢應是“傳統(tǒng)群眾工作+現(xiàn)代社會工作”。這是結(jié)合了傳統(tǒng)的基層工作經(jīng)驗與現(xiàn)代社會治理的需要而確立的核心理念。也就是說，要明確一個基本趨勢，那就是社區(qū)工作專業(yè)化方向是社會工作。盡管社工界對此有較大的爭議，但個人認為，社區(qū)工作的社工化可能是中國社會工作發(fā)展的一個重要特征，盡管這個過程會比較漫長。為此，需要建立職業(yè)發(fā)展機制，以社會工作為專業(yè)化職業(yè)化導向，創(chuàng)新人才培養(yǎng)、激勵與使用機制，鼓勵社會工作專業(yè)畢業(yè)生扎根社區(qū)。

社區(qū)社會工作者的選拔要重視價值觀。人才的選拔不能僅僅重視學歷，更要重視候選人員的價值觀和奉獻精神。從調(diào)研中了解到，對社區(qū)工作不用心、不上心的人是難以長期扎根基層的，因此價值觀是考察社區(qū)工作人員的重要面向。

加強社區(qū)工作人員的專業(yè)化培訓。考慮到目前社區(qū)工作人員的專業(yè)背景多樣，很多人并不熟悉社區(qū)工作，也沒有掌握社會工作的專業(yè)知識，因此需要建立社區(qū)工作者的能力模型，進行系統(tǒng)的、分類的以社區(qū)社會工作為核心的專業(yè)培訓，這樣就可以逐步提升社區(qū)工作者的能力。

建立社區(qū)社會工作者的激勵機制。要以鼓勵社會工作者長期扎根社區(qū)，建議以三年、五年和十年作為獎勵社區(qū)社會工作者的時間節(jié)點，即如果一個社區(qū)社會工作者工作滿三年就可以獲得一定的獎勵，工作五年或十年可以獲得更高的獎勵，這樣就可以慢慢吸引社區(qū)社會工作者長期奉獻于社區(qū)建設(shè)，從而更有可能成長為社區(qū)治理的專業(yè)骨干。

可以預見的是，社會工作可以不同的形式參與基層社區(qū)治理創(chuàng)新，其勢必成為其中的重要專業(yè)力量，因此專業(yè)共同體應更多地從理論、實踐、教學與研究層面推進這一進程，并探索扎根社區(qū)的社會工作發(fā)展模式。

(責任編輯彭何芬)

“社會治理和社會工作發(fā)展”研究專題

2016-04-15

何雪松，男，華東理工大學社會與公共管理學院院長，教授，上海高校智庫華東理工大學社會工作與社會政策研究院研究員，主要從事社會工作理論研究。

主持人：徐永祥(華東理工大學二級教授、博士生導師，上海高校智庫“社會工作與社會政策研究院”院長，國務(wù)院政府特殊津貼專家，國際社會工作教育聯(lián)盟常務(wù)理事，中國社會工作教育協(xié)會副會長)

自上個世紀九十年代以來，伴隨著我國城市社區(qū)建設(shè)的興起，社會工作一直扮演著社會建設(shè)或社會建構(gòu)的功能。從本世紀開始，社會工作的專業(yè)觸角不斷地向司法、醫(yī)療、學校、扶貧、災害等領(lǐng)域擴張。盡管如此，社區(qū)仍然是社會工作最大的服務(wù)領(lǐng)域，而面向社區(qū)提供社會服務(wù)的社會組織則是社會工作最主要的組織形式。從這個角度說，社會工作及其所依附的社會組織扮演著基層社會治理愈益重要的參與主體和社會治理創(chuàng)新的推動者。眾所周知，社會治理強調(diào)的是一種多元參與、共享共治的社會管理與社會服務(wù)的新體制、新格局，核心則是政社分開與政社合作。問題在于，我國社會工作學界如何去適應和回應社會治理創(chuàng)新的實踐需求？如何看待社會治理攜手社會工作的意義？社會工作理論界和實務(wù)界應堅持怎樣的治理理念去形塑國家治理和基層治理的新結(jié)構(gòu)、新體系？《浙江工商大學學報》組織的這組專題對以上問題進行了富有意義的探討，熱切期待更多的理論研究者和實務(wù)工作者來關(guān)注這一主題！