權(quán)力、關(guān)系與工業(yè)污染治理困境

羅亞娟

(湖州師范學(xué)院 社會(huì)發(fā)展與管理學(xué)院，浙江 湖州 313000)

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權(quán)力、關(guān)系與工業(yè)污染治理困境

羅亞娟

(湖州師范學(xué)院 社會(huì)發(fā)展與管理學(xué)院，浙江 湖州 313000)

地方環(huán)境治理效果在很大程度上取決于地方相關(guān)權(quán)力主體的環(huán)境治理行動(dòng)。地方相關(guān)權(quán)力主體的行動(dòng)邏輯不僅受到體制、制度、政策框架的影響，還深嵌于社會(huì)文化之中受到文化因素的影響。基于田野調(diào)查及文獻(xiàn)分析發(fā)現(xiàn)，“關(guān)系”作為具有中國(guó)本土社會(huì)文化屬性的社會(huì)交往形式，對(duì)地方工業(yè)污染治理具有較大影響。當(dāng)前地方環(huán)境行政權(quán)配置格局總體上具有環(huán)境威權(quán)特質(zhì)，缺少有效的監(jiān)督及制衡機(jī)制，為污染企業(yè)通過(guò)與地方相關(guān)權(quán)力主體建立朋友、兄弟等親近的私人關(guān)系獲得權(quán)力庇護(hù)提供了空間。地方相關(guān)權(quán)力主體與污染企業(yè)之間的私人關(guān)系同時(shí)具有工具性、倫理性的特征，正是關(guān)系的倫理性特征賦予相關(guān)權(quán)力主體庇護(hù)污染企業(yè)的行為以社會(huì)合理性，導(dǎo)致工業(yè)污染治理難上加難。

權(quán)力；關(guān)系；工具性；倫理性；環(huán)境治理

一、問(wèn)題的提出

近數(shù)十年中，中國(guó)環(huán)境保護(hù)與治理力度不斷加大，但同時(shí)我們也可以看到環(huán)境污染問(wèn)題猶如頑疾,經(jīng)久難治。在國(guó)家政策層面，環(huán)境保護(hù)工作早在1978年便被納入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化的重要組成部分，在1983年被正式確定為一項(xiàng)基本國(guó)策。近年來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)更是被納入國(guó)家建設(shè)方略的頂層設(shè)計(jì)之中。在環(huán)境治理實(shí)踐方面，從中央到地方政府持續(xù)不斷地開(kāi)展治理行動(dòng)。但另一方面，空氣、水、土壤環(huán)境污染問(wèn)題并未得到理想的控制。究其緣由，地方環(huán)境治理效率低下無(wú)疑是最為直接的癥結(jié)所在。那么，地方環(huán)境治理效率低下的成因何在？

針對(duì)這一問(wèn)題，學(xué)界形成了豐富的研究。從研究角度或者闡釋的切入點(diǎn)來(lái)看，多數(shù)研究從社會(huì)體制、制度、政策框架的角度作出解釋。比如，張玉林提出環(huán)境污染問(wèn)題不斷加劇與兩個(gè)獨(dú)特的體制性因素(自上而下的壓力型體制以及“政經(jīng)一體化”增長(zhǎng)推進(jìn)機(jī)制)有著重要關(guān)系，在權(quán)力授權(quán)主要來(lái)自上級(jí)和政績(jī)考核指標(biāo)以經(jīng)濟(jì)總量和增長(zhǎng)速度為核心的前提下，各級(jí)地方官員從自身利益考慮，傾向于重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)輕環(huán)境保護(hù)。[1]冉冉的研究發(fā)現(xiàn)，雖然將環(huán)境治理績(jī)效納入地方干部政績(jī)考核指標(biāo),被看做一種有效促進(jìn)地方環(huán)境治理效率的制度性政治激勵(lì)方式，但在實(shí)踐中因?yàn)橹笜?biāo)設(shè)置、測(cè)量和監(jiān)督等方面存在制度缺陷，地方官員將操縱統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)作為地方環(huán)境治理的捷徑，地方環(huán)境治理并未因此有實(shí)質(zhì)性的改善。[2]同時(shí)，中國(guó)環(huán)境政策框架在語(yǔ)言表述、責(zé)任分工上的模糊性以及在目標(biāo)設(shè)定、官僚部門利益和具體政策工具上的沖突性，導(dǎo)致政策執(zhí)行者選擇“象征性執(zhí)行”模式，從而使得環(huán)境政策在地方環(huán)境治理中不能有效執(zhí)行。[3]

社會(huì)體制、制度、政策性因素是影響地方環(huán)境治理的重要因素，從這些方面對(duì)地方環(huán)境治理問(wèn)題做出闡釋尤為重要，但僅僅從這些方面做出闡釋并不能全面、深入地理解地方環(huán)境治理問(wèn)題。就目前來(lái)看，中國(guó)的地方環(huán)境治理工作主要依托于地方相關(guān)權(quán)力主體，而地方相關(guān)權(quán)力主體的行動(dòng)邏輯不僅僅受到體制、制度、政策框架的影響，還深嵌于社會(huì)文化之中受到文化因素的影響。因此，從本土社會(huì)文化特征的角度對(duì)地方政府及其相關(guān)職能部門在環(huán)境治理問(wèn)題上的行動(dòng)邏輯進(jìn)行考察也非常重要。當(dāng)前學(xué)界亦有研究從本土社會(huì)文化特征的角度做出解釋，但總體不多。此類研究中具有代表性的比如陳阿江提出的實(shí)踐規(guī)范與文本規(guī)范相分離的研究范式，他指出在當(dāng)前中國(guó)法律條文相當(dāng)完善的情況下，環(huán)境狀況每況愈下的原因是雖然在文本上有法可依，但事實(shí)上卻按照實(shí)踐規(guī)則而非法律行事，這與中國(guó)人根據(jù)情景做事的傳統(tǒng)有關(guān)。[4]郎友興、葛維萍基于問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)人情是影響地方環(huán)境治理的因素之一，在其調(diào)查中有高達(dá)65.4%的被調(diào)查者(地方環(huán)境執(zhí)法人員)承認(rèn)其執(zhí)法行動(dòng)受到人情因素的影響。[5]

現(xiàn)有從社會(huì)文化角度剖析地方環(huán)境治理問(wèn)題的研究仍有未盡之處。筆者認(rèn)同陳阿江提出的環(huán)境治理實(shí)踐中,實(shí)踐規(guī)范與文本規(guī)范相分離與中國(guó)人有根據(jù)情景做事傳統(tǒng)有關(guān)的觀點(diǎn)，客觀來(lái)講，當(dāng)前法律尚未成為包括地方政府及相關(guān)職能部門行政人員在內(nèi)的污染問(wèn)題利益相關(guān)主體們?nèi)粘Ｐ袨樗裱幕疽?guī)范。但在此基礎(chǔ)上，我們需要追問(wèn)的是:中國(guó)人根據(jù)情景做事的具體邏輯是什么?在什么情景之中有什么樣的實(shí)踐規(guī)范?這種規(guī)范與我們特定的社會(huì)文化屬性之間存有什么關(guān)系？基于筆者在江蘇鹽城地區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，筆者亦同意人情對(duì)地方環(huán)境治理具有影響的觀點(diǎn)，但在此基礎(chǔ)上我們?nèi)孕枳穯?wèn):為什么這種基于私人關(guān)系的人情可對(duì)地方環(huán)境治理產(chǎn)生影響?具體的影響機(jī)制是怎樣的？

不按文本規(guī)范辦事、基于私人關(guān)系狀況辦事的現(xiàn)象廣泛存在于地方環(huán)境治理中，這說(shuō)明隱藏著一套穩(wěn)定的運(yùn)作機(jī)制，使得人們的行為與正式的文本規(guī)范相偏離。這一機(jī)制必然與中國(guó)本土的社會(huì)文化特質(zhì)緊密相關(guān)。為此，本研究基于田野調(diào)查及文獻(xiàn)分析，從本土社會(huì)文化特征的角度，以“關(guān)系”這一具有本土獨(dú)特文化屬性的社會(huì)交往形式對(duì)地方工業(yè)污染治理的影響機(jī)制為切點(diǎn)，對(duì)地方環(huán)境治理困境作進(jìn)一步的解析。這一研究問(wèn)題包括以下2個(gè)子問(wèn)題：①地方環(huán)境治理中的權(quán)力配置特征是怎樣的?為“關(guān)系”發(fā)生作用提供了什么樣的空間?②相關(guān)權(quán)力主體與污染企業(yè)主之間的“關(guān)系”特點(diǎn)，及其對(duì)工業(yè)污染治理的作用機(jī)制。

二、地方環(huán)境行政權(quán)力配置特征與“關(guān)系”的作用空間

當(dāng)前中國(guó)地方環(huán)境治理更多地依賴于地方黨委、政府及其職能部門。地方黨委、政府及其職能部門之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)或者說(shuō)具體的權(quán)力配置格局在很大程度上決定著“關(guān)系”的作用空間。

(一) 地方環(huán)境行政權(quán)力配置的特征

就目前來(lái)看，中國(guó)地方環(huán)境行政權(quán)力配置格局在一定程度上表現(xiàn)出環(huán)境威權(quán)特質(zhì)：地方黨政“一把手”*地方黨政“一把手”，若在省一級(jí)，為省委書記和省長(zhǎng)；若在市一級(jí)，為市委書記和市長(zhǎng)；若在縣一級(jí)，為縣委書記和縣長(zhǎng)。相應(yīng)地，以此類推。是權(quán)力體系的核心，地方環(huán)保部門總體而言“責(zé)大權(quán)輕”[6]，相對(duì)地方黨政“一把手”而言，處于依附地位；在地方環(huán)保局內(nèi)部，主要領(lǐng)導(dǎo)位于權(quán)力的中心位置，其他工作人員處于依附地位。

地方黨政“一把手”在地方環(huán)境行政權(quán)力體系中占據(jù)核心地位主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，地方環(huán)境治理工作是否開(kāi)展、如何開(kāi)展、在多大的程度上開(kāi)展，在很大程度上由地方黨政“一把手”決定。地方環(huán)境治理工作的重要性如何，往往并不取決于地方環(huán)境污染問(wèn)題的嚴(yán)重性，而是取決于這項(xiàng)工作對(duì)于黨政“一把手”來(lái)說(shuō)其重要性如何。黨政“一把手”的判斷依據(jù)則是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)其政績(jī)考核的指標(biāo)體系。

其二，地方黨委“一把手”或者說(shuō)地方黨委書記在人事任免上具有很大的決定權(quán)，使得環(huán)境環(huán)保部門與黨政“一把手”之間形成一種依附關(guān)系。地方環(huán)保部門的領(lǐng)導(dǎo)干部能否得到提拔，在很大程度上取決于地方黨政“一把手”。這便造成一種現(xiàn)象，若地方黨委“一把手”重視環(huán)境治理，環(huán)保部門便會(huì)非常重視環(huán)保工作；而當(dāng)?shù)胤近h委“一把手”不重視環(huán)保工作，甚至傾向去犧牲環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟(jì)時(shí)，環(huán)保部門便會(huì)選擇“睜一只眼閉一只眼”，因?yàn)槎嘧龇炊鴷?huì)引起地方黨委“一把手”的不滿。

其三，地方政府“一把手”是該轄區(qū)內(nèi)環(huán)境保護(hù)的“第一責(zé)任人”[7]，除了分配、規(guī)定下級(jí)政府的環(huán)境目標(biāo)和任務(wù)之外，其相關(guān)權(quán)力體現(xiàn)在2個(gè)方面。其一，污染企業(yè)關(guān)停權(quán)。無(wú)論是1989年頒布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，還是新修訂的于2015年1月1日開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，都規(guī)定責(zé)令污染企業(yè)停產(chǎn)、關(guān)閉需要報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，即地方政府的行政首長(zhǎng)掌握管轄范圍內(nèi)污染企業(yè)的關(guān)停權(quán)。其二，審批、安排地方環(huán)保財(cái)政開(kāi)支預(yù)算。地方政府“一把手”一般分管地方財(cái)政。類似于地方環(huán)保局這樣的規(guī)模較大單位的財(cái)政開(kāi)支預(yù)算往往數(shù)額較多，地方財(cái)政局一般會(huì)報(bào)經(jīng)地方政府“一把手”審批。同時(shí)，地方環(huán)境治理這樣的專項(xiàng)資金也需要報(bào)經(jīng)地方政府“一把手”審批。

環(huán)保局是地方環(huán)境保護(hù)行政主管部門，地方政府的職能機(jī)構(gòu)，按照相關(guān)法律法規(guī)，地方環(huán)保局擁有的執(zhí)法權(quán)包括：審批權(quán)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件進(jìn)行審批；排污許可權(quán)，即對(duì)不超過(guò)國(guó)家及地方規(guī)定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)及總量指標(biāo)的企業(yè)發(fā)放排污許可證；驗(yàn)收權(quán)，主要包括驗(yàn)收企業(yè)的污染防治設(shè)施，以及對(duì)被處以限期治理的企業(yè)完成狀況的驗(yàn)收；監(jiān)督權(quán)及檢查權(quán)，對(duì)管轄區(qū)域內(nèi)的排污企業(yè)的污染處理設(shè)備運(yùn)行狀況等開(kāi)展常規(guī)性、突擊式的監(jiān)督及檢查；處罰權(quán)，對(duì)違反環(huán)評(píng)、“三同時(shí)”、排污申報(bào)登記等制度，違反規(guī)定排放污染物，以及造成污染事故的企業(yè)，依法給予警告、罰款、吊銷許可證、停產(chǎn)等行政處罰;等等。

雖然按照相關(guān)法律法規(guī)地方環(huán)保局具有如此多而重要的職權(quán)，但在實(shí)踐中其職權(quán)的發(fā)揮受到一定的限制。其一，基于前文可知，地方環(huán)保局在人事任免和財(cái)政兩方面都受制于地方黨政“一把手”，所以對(duì)于其職責(zé)范圍內(nèi)的事情，地方環(huán)保局難以做到盡善盡美，其中需要著重做哪些、可以做到什么程度，往往受到地方黨政“一把手”的限制。其二，在這一權(quán)力格局之下，地方環(huán)保局甚至在一些職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)上沒(méi)有決定權(quán)，需聽(tīng)從地方黨政“一把手”。比如，在建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)文件審批、污染監(jiān)管及處罰方面，地方黨政“一把手”常常進(jìn)行干預(yù)。

江蘇省鹽城市C區(qū)環(huán)保局一位工作人員在接受筆者訪談時(shí)如此講述：“環(huán)保局甚至不能決定企業(yè)能不能辦在這里，很多企業(yè)的立項(xiàng)上馬，甚至沒(méi)有經(jīng)過(guò)環(huán)保局的同意。比如一些大企業(yè)，社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益都好，區(qū)委區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為你環(huán)保局有什么理由不批呢？結(jié)果這個(gè)企業(yè)投產(chǎn)后沒(méi)有盡到環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，發(fā)生污染事件，最終環(huán)境監(jiān)管部門就會(huì)被問(wèn)責(zé)，一些環(huán)境監(jiān)管人員還會(huì)因此被判刑?！?2011年10月，C區(qū)環(huán)保局季先生訪談錄)

江蘇省鹽城市X縣環(huán)保局副局長(zhǎng)在接受筆者訪談時(shí)表示：“如果縣委書記和縣長(zhǎng)認(rèn)識(shí)不高，那我們的執(zhí)法阻力是很大的。這一點(diǎn)是肯定的。比如說(shuō)，某個(gè)企業(yè)我們要求停產(chǎn)，縣里主要領(lǐng)導(dǎo)哪怕是不否定只是不表態(tài)的態(tài)度，那就停不了。停不了的時(shí)候，我們心里就有數(shù)了。一旦我們掌握領(lǐng)導(dǎo)人的這種思想，我們行動(dòng)上就要注意了?！?2011年10月，鹽城市X縣環(huán)保局副局長(zhǎng)翟先生訪談錄)

地方環(huán)保部門“責(zé)大權(quán)輕”的現(xiàn)象，對(duì)地方環(huán)保局的環(huán)境執(zhí)法具有較大限制。也正因此，有研究將地方環(huán)保部門比擬成“稻草人”。[8-9]

在地方環(huán)保局的內(nèi)部，在權(quán)力配置上同樣是以環(huán)保局內(nèi)主要領(lǐng)導(dǎo)為核心，其他工作人員處于相對(duì)依附地位的狀態(tài)。具體的環(huán)境執(zhí)法工作依賴于環(huán)境執(zhí)法人員完成，普通環(huán)境執(zhí)法人員因?yàn)槁毼坏恼{(diào)整、晉升在很大程度上取決于主要領(lǐng)導(dǎo)，其執(zhí)法行為往往受到主要領(lǐng)導(dǎo)意愿的影響，難以完全獨(dú)立。

此外，地方環(huán)保局的環(huán)境執(zhí)法人員亦有一定的自由空間。比如，在開(kāi)展一些具體現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法時(shí)，雖然按規(guī)定在現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法(比如檢查記錄企業(yè)污染處理設(shè)施的運(yùn)行狀況、污染物排放情況等)時(shí)至少有2名環(huán)境執(zhí)法人員共同參與以互相監(jiān)督，但是在實(shí)踐中常常出現(xiàn)僅1名環(huán)境執(zhí)法人員單獨(dú)開(kāi)展環(huán)境執(zhí)法的情形，在此情景下環(huán)境執(zhí)法人員具有一定的利用職權(quán)偽造檢查記錄的空間。

(二) “關(guān)系”的作用空間

組織內(nèi)部的權(quán)力配置模式?jīng)Q定了其內(nèi)部各主體之間的相互監(jiān)督及制衡機(jī)制，也決定了“關(guān)系”的作用空間。一個(gè)組織內(nèi)部相互監(jiān)督、制衡的機(jī)制越完善，“關(guān)系”能夠作用的空間便越??；同時(shí)，當(dāng)一個(gè)組織內(nèi)部并未形成有效的相互監(jiān)督與制衡機(jī)制，“關(guān)系”便可以獲得相對(duì)較大的作用空間。

地方環(huán)境行政權(quán)力配置具有一定的威權(quán)特質(zhì)，權(quán)力相對(duì)集中，意味著其組織內(nèi)部缺乏有效的相互監(jiān)督及制衡機(jī)制。這賦予了處于地方環(huán)境行政權(quán)力體系核心地位的地方主政官員超越、違反環(huán)境治理政策的空間；在地方環(huán)保局內(nèi)部，賦予環(huán)保局主要領(lǐng)導(dǎo)一定的超越、違反環(huán)境治理政策的空間。相應(yīng)地，也賦予“關(guān)系”較大的作用空間。

事實(shí)上，大量污染企業(yè)主正是從地方主政官員、地方環(huán)保局主要領(lǐng)導(dǎo)等權(quán)力主體入手，通過(guò)與這些權(quán)力主體建立親近的私人關(guān)系，獲得排污空間，在排污后免遭各種環(huán)境行政處罰。筆者在鹽城市幾個(gè)不同縣域的調(diào)查中都發(fā)現(xiàn)有此類現(xiàn)象發(fā)生。

“這些化工企業(yè)的老板，每個(gè)人本事真的都挺大的，一找關(guān)系就能找到市里領(lǐng)導(dǎo)?，F(xiàn)在市里面領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上也都比較重視化工企業(yè)整治這一塊。但是中國(guó)就是人脈關(guān)系這樣一個(gè)環(huán)境，有很多東西很難說(shuō)，上不了臺(tái)面的事情?！?2011年10月，鹽城市F縣化治辦王科長(zhǎng)訪談錄)

“當(dāng)然，有些上市公司，企業(yè)規(guī)模發(fā)展到一定程度之后，他們(的關(guān)系)通達(dá)的不僅僅是當(dāng)?shù)氐囊恍┱块T，有可能是市里、省里甚至是中央的政府部門，都能打通這方面的關(guān)系?，F(xiàn)實(shí)中這樣的事情太多了，這也是文化現(xiàn)象，事實(shí)就是這樣?！?2011年10月，鹽城市X縣經(jīng)信委經(jīng)濟(jì)運(yùn)行科嚴(yán)先生訪談錄)

除此之外，如前所述，僅1名執(zhí)法人員單獨(dú)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的情形較為常見(jiàn)，在其執(zhí)法行為缺少他人監(jiān)督的情況下，“關(guān)系”亦獲得了一定的作用空間。例如，在位于鹽城市C區(qū)的立義化工廠案例中，企業(yè)主與該區(qū)環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)一位環(huán)境執(zhí)法人員建立了較為親近的私人關(guān)系，該執(zhí)法人員多次在現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的過(guò)程當(dāng)中包庇該廠的污染問(wèn)題，不按實(shí)際情況填寫現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察記錄。因?yàn)檫@類現(xiàn)象一般較為隱秘，直到該企業(yè)排污引發(fā)一次特大水污染事件這一現(xiàn)象才浮現(xiàn)出來(lái)。[10]類似的情況在筆者開(kāi)展調(diào)查東井村中也曾發(fā)生。[11]

三、“關(guān)系”雙重特征及其對(duì)工業(yè)污染治理的作用機(jī)制

那么，為什么污染企業(yè)主可以通過(guò)與地方官員之間的私人關(guān)系獲得排污空間、避免環(huán)境行政處罰？對(duì)這一問(wèn)題的解釋，我們很容易將其簡(jiǎn)單理解為純粹的權(quán)錢交易現(xiàn)象或權(quán)力尋租現(xiàn)象，或者將這一現(xiàn)象等同于在西方社會(huì)中存在的非正式關(guān)系影響正式組織體系、個(gè)體通過(guò)人際關(guān)系網(wǎng)從正式組織中獲取資源的現(xiàn)象。事實(shí)是否如此？污染企業(yè)主與地方官員之間的“關(guān)系”，以及我們?nèi)粘Ｕf(shuō)的“找關(guān)系”、“攀關(guān)系”、“托關(guān)系”中的“關(guān)系”的社會(huì)意涵是什么？與西方社會(huì)中的社會(huì)關(guān)系相比是否有其獨(dú)特之處？厘清這一系列問(wèn)題，我們需要在本土文化的基礎(chǔ)上考察本土社會(huì)關(guān)系的特征。

(一) 倫理性與工具性：相關(guān)權(quán)力主體與污染企業(yè)主間的“關(guān)系”特征

不同社會(huì)文化體系中的社會(huì)關(guān)系具有不同特征，其差異性源自不同社會(huì)文化體系對(duì)關(guān)系倫理或者關(guān)系規(guī)范的限定。從文化角度分析中國(guó)社會(huì)關(guān)系特征的研究中，較為經(jīng)典的是梁漱溟提出的“倫理本位”觀點(diǎn)以及費(fèi)孝通提出的“差序格局”觀點(diǎn)。

梁漱溟將傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)稱為“倫理本位”的社會(huì)。他認(rèn)為在傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)中，人與人之間關(guān)系的親疏、深淺不同，其情誼便有差別，關(guān)系所對(duì)應(yīng)的義務(wù)便不同。[12]72比如，在給予他人經(jīng)濟(jì)幫助時(shí)，給予多大的幫助根據(jù)關(guān)系的親疏厚薄而定，關(guān)系越親近，給予的幫助就越多，關(guān)系越疏遠(yuǎn)，給予的幫助就越少。[12]74費(fèi)孝通提出，中國(guó)社會(huì)中社會(huì)關(guān)系的基本結(jié)構(gòu)是差序性的。他將中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)中的社會(huì)關(guān)系格局概括為“差序格局”。在差序格局之下，個(gè)人與他人形成的社會(huì)關(guān)系像“水的波紋一般，一圈圈推出去，愈推愈遠(yuǎn)，也愈推愈薄”。[13]即是說(shuō)個(gè)人與他人之間的關(guān)系有親疏遠(yuǎn)近之分，是有差等的，與西方社會(huì)關(guān)系的“團(tuán)體格局”特征相區(qū)別。

社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出差序性的特征，其實(shí)質(zhì)是因?yàn)槿藗冊(cè)谔幚砀患谧约荷砩系牟钚蛐缘纳鐣?huì)關(guān)系時(shí)，對(duì)待處于不同差序地位的人，其處理規(guī)范不同。即是說(shuō)，社會(huì)關(guān)系的處理規(guī)范以社會(huì)關(guān)系的差序結(jié)構(gòu)為依據(jù)，也是具有差序性的。關(guān)系的親疏遠(yuǎn)近是處理關(guān)系的準(zhǔn)則。也正是基于差序性的社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)及關(guān)系倫理傳統(tǒng)，當(dāng)下中國(guó)人在處理很多事情上依然是以對(duì)方與自己的關(guān)系狀況為前提。如果是在公共領(lǐng)域的正式社會(huì)組織中，遇到熟人來(lái)辦事便會(huì)面臨著徇私亦或公事公辦選擇難題，因?yàn)榻M織中有公共原則需要遵守，而對(duì)熟人“公事公辦”則違背了關(guān)系倫理，會(huì)傷了兩人之間的關(guān)系。如梁漱溟所言，“蓋就西洋之執(zhí)法與中國(guó)人之徇情……親疏厚薄，其間自有差別，尚難盡舍人情而專用法”[12]60。國(guó)外學(xué)者馬克斯·韋伯、帕森斯在中西方社會(huì)關(guān)系差異上的觀點(diǎn)與梁漱溟、費(fèi)孝通的觀點(diǎn)有相通之處。比如，韋伯認(rèn)為中國(guó)社會(huì)倫理基于儒家思想形成，社會(huì)關(guān)系具有“特殊主義”的特點(diǎn)，而西方社會(huì)倫理建立在清教倫理的基礎(chǔ)上，提倡建立無(wú)差別的以“普遍主義”為特征的社會(huì)關(guān)系。[14]

基于以上分析，我們可以理解“找關(guān)系”、“攀關(guān)系”、“托關(guān)系”的現(xiàn)象為什么在中國(guó)社會(huì)中廣泛存在。正是因?yàn)槲覀冊(cè)谔幚砀鞣N事務(wù)時(shí)，并不是遵循普遍規(guī)則，而是傾向于根據(jù)對(duì)方與我們之間關(guān)系的親疏程度不同對(duì)待，所以才會(huì)出現(xiàn)辦事“托關(guān)系”、“找關(guān)系”，如果先前與對(duì)方不熟悉則要去“攀關(guān)系”的現(xiàn)象。

也正因此，污染企業(yè)主作為在這樣的社會(huì)文化環(huán)境里成長(zhǎng)的“社會(huì)人”，熟知其所處社會(huì)中人們處理關(guān)系的倫理原則，才會(huì)選擇攀附對(duì)企業(yè)生存有影響力的權(quán)力主體(包括地方主政官員、環(huán)保局主要領(lǐng)導(dǎo)以及具體環(huán)境執(zhí)法人員等)，與這些權(quán)力主體建立起朋友、兄弟關(guān)系，期望在自己經(jīng)營(yíng)的企業(yè)出現(xiàn)排污等違反法律法規(guī)或環(huán)境政策的問(wèn)題時(shí)，這些權(quán)力主體根據(jù)朋友、兄弟關(guān)系所對(duì)應(yīng)的倫理規(guī)范而不是相關(guān)法律法規(guī)及政策規(guī)定對(duì)待自己。事實(shí)上，在現(xiàn)實(shí)層面，相關(guān)權(quán)力主體超越文本規(guī)范按照關(guān)系倫理處理污染問(wèn)題的現(xiàn)象大量存在。

基于此，我們可以發(fā)現(xiàn)，污染企業(yè)主與地方相關(guān)權(quán)力主體之間建立起的私人關(guān)系不是簡(jiǎn)單的權(quán)錢交易、權(quán)力尋租，而是兼具工具性及倫理性特征的。污染企業(yè)主與地方相關(guān)權(quán)力主體建立親近關(guān)系的目的是尋求“保護(hù)傘”，這是其關(guān)系具有工具性的一面。但同時(shí)，污染企業(yè)主選擇攀關(guān)系是建立在對(duì)關(guān)系倫理的判斷基礎(chǔ)上，并且其攀附的相關(guān)權(quán)力主體往往也不單純是基于污染企業(yè)主給予的利益而是同時(shí)基于利益及雙方關(guān)系倫理(作為朋友、兄弟應(yīng)該做的)來(lái)處理污染企業(yè)的排污等問(wèn)題，這是其關(guān)系所具有的倫理性的一面。

(二) “關(guān)系”的倫理性、人情與地方相關(guān)權(quán)力主體對(duì)污染企業(yè)主的庇護(hù)

污染企業(yè)主若要獲得長(zhǎng)久的生存空間，便需要與相關(guān)權(quán)力主體之間維持長(zhǎng)久、穩(wěn)固的關(guān)系，這其中，持續(xù)性的人情往來(lái)起著非常重要的作用。人情往來(lái)是關(guān)系倫理的一項(xiàng)內(nèi)容。污染企業(yè)主與相關(guān)權(quán)力主體之間建立朋友、兄弟關(guān)系后，人情往來(lái)亦是其關(guān)系倫理中較為重要的一部分。比如，在逢年過(guò)節(jié)、彼此的家庭有成員慶生、生病、辦紅白喜事等親戚朋友關(guān)系應(yīng)當(dāng)有人情往來(lái)的時(shí)候，污染企業(yè)及與其建立朋友、兄弟關(guān)系相關(guān)權(quán)力主體之間往往會(huì)有人情往來(lái)。因?yàn)樵谖廴酒髽I(yè)主與相關(guān)權(quán)力主體的關(guān)系格局中，污染企業(yè)需要攀附相關(guān)權(quán)力主體，所以污染企業(yè)主往往會(huì)趁這些機(jī)會(huì)給相關(guān)權(quán)力主體送較為厚重的份子錢或者較為貴重的物品，讓對(duì)方感覺(jué)到自己的誠(chéng)意的同時(shí)，也達(dá)到了讓對(duì)方欠人情的目的。因?yàn)槿饲橥鶃?lái)上講求還報(bào)原則，在相關(guān)權(quán)力主體欠污染企業(yè)人情的情況下，在遇到該污染企業(yè)排污時(shí)則更可能通過(guò)自己職權(quán)庇護(hù)該污染企業(yè)來(lái)“還人情”。

污染企業(yè)主與相關(guān)權(quán)力主體之間的人情往來(lái)并不簡(jiǎn)單是一般意義上的行賄受賄、利益交換。如翟學(xué)偉所言，因?yàn)橛辛巳饲橐馕叮娼粨Q便變得委婉。[15]因?yàn)檫@種在人情往來(lái)之中所交換的利益不僅僅是出于功利性的需要，還是以雙方的關(guān)系倫理為基礎(chǔ)的。正是這一關(guān)系倫理為處于特定關(guān)系中的相關(guān)權(quán)力主體及污染企業(yè)主之間的利益交換賦予了社會(huì)合理性，阻礙相關(guān)權(quán)力主體按照法律法規(guī)及政策要求治理污染問(wèn)題。在江蘇鹽城地區(qū)的田野調(diào)查中，筆者發(fā)現(xiàn)一些企業(yè)污染嚴(yán)重，本該納入整治范圍卻不在整治名單之中；一些在地方環(huán)境整治的關(guān)停名單之中的企業(yè)，僅僅是在紙面上關(guān)停了，實(shí)際上依然在生產(chǎn)和排污，其緣由在一定程度上與污染企業(yè)主與地方相關(guān)權(quán)力主體之間的私人關(guān)系有關(guān)。

污染企業(yè)主與相關(guān)權(quán)力主體之間的關(guān)系網(wǎng)及人情往來(lái)常常處于隱秘狀態(tài)，網(wǎng)外之人難以窺探，也因此我們很難在具體的案例中確切并清晰地展現(xiàn)、剖析污染企業(yè)主與相關(guān)權(quán)力主體之間關(guān)系的倫理性、工具性的具體表現(xiàn)，以及他們之間具體的人情往來(lái)。在對(duì)鹽城市立義化工廠案例的研究中，筆者多次田野調(diào)查所獲得的關(guān)于企業(yè)主與地方相關(guān)權(quán)力主體之間關(guān)系及人情的信息也較為有限，僅了解到當(dāng)?shù)貐^(qū)環(huán)保局副局長(zhǎng)、區(qū)公安局局長(zhǎng)、市飲用水源保護(hù)區(qū)環(huán)境監(jiān)察副支隊(duì)長(zhǎng)、鎮(zhèn)政府分管環(huán)保的鎮(zhèn)長(zhǎng)等地方權(quán)力主體與該企業(yè)主之間可能交情至深并有人情往來(lái)。[10]這類關(guān)系往往隱藏在我們難以窺探的“黑箱”之中，對(duì)其關(guān)系的工具性、倫理性狀態(tài)以及較為確切具體的人情往來(lái)信息難以獲取。但在對(duì)類似現(xiàn)象的研究中，我們并不能因此忽視其關(guān)系及人情的倫理性特征，對(duì)其關(guān)系僅作工具性特征的判斷。

四、結(jié)論與討論

中國(guó)地方環(huán)境治理是否能夠獲得理想的效果，直接依賴于地方相關(guān)權(quán)力主體的環(huán)境治理行為。“關(guān)系”作為具有中國(guó)社會(huì)文化屬性的社會(huì)交往形式，在地方環(huán)境治理領(lǐng)域具有較大影響?！瓣P(guān)系”的作用空間大小在很大程度上取決于環(huán)境行政權(quán)力配置格局。當(dāng)前地方環(huán)境行政權(quán)配置格局總體上具有環(huán)境威權(quán)特質(zhì)，缺少有效的互相監(jiān)督、制衡機(jī)制，給“關(guān)系”提供了作用空間，為污染企業(yè)主通過(guò)與地方主政官員、環(huán)保局主要領(lǐng)導(dǎo)以及環(huán)境執(zhí)法人員之間形成親近私人關(guān)系從而影響地方環(huán)境治理提供了空間。

考察“關(guān)系”對(duì)工業(yè)污染治理的作用機(jī)制，我們需要走出權(quán)錢交易、權(quán)力尋租、行賄受賄等簡(jiǎn)化論的思路，將切入點(diǎn)置于“關(guān)系”的社會(huì)意涵之上，基于中國(guó)社會(huì)關(guān)系的文化特質(zhì)理解關(guān)系的特征。污染企業(yè)主與相關(guān)權(quán)力主體之間的私人關(guān)系具有工具性及倫理性雙重特征，相關(guān)權(quán)力主體庇護(hù)污染企業(yè)主的排污行為等并不僅僅是出于利益需要，還出于特定關(guān)系倫理的要求。相關(guān)權(quán)力主體對(duì)污染企業(yè)的庇護(hù)往往通過(guò)人情往來(lái)實(shí)現(xiàn)，這一人情往來(lái)同樣以特定的關(guān)系倫理為基礎(chǔ)。正是關(guān)系的倫理性賦予了相關(guān)權(quán)力主體庇護(hù)污染企業(yè)的行為以社會(huì)合理性。也正是關(guān)系的倫理性，使得規(guī)避地方官員庇護(hù)污染企業(yè)以促進(jìn)地方環(huán)境治理難上加難。

對(duì)“關(guān)系”作用于工業(yè)污染治理的社會(huì)機(jī)制，還需要做進(jìn)一步的考察。一方面，對(duì)污染企業(yè)與相關(guān)權(quán)力主體之間的私人關(guān)系需要做更為細(xì)致的類型化分析，從而更為全面地探討“關(guān)系”對(duì)工業(yè)污染的影響機(jī)制。雖然本研究中討論的兼具工具性和倫理性特征的污染企業(yè)與相關(guān)權(quán)力主體的私人關(guān)系廣泛存在，但在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型期的背景之下，社會(huì)文化、社會(huì)規(guī)范體系本身處于變化之中，現(xiàn)實(shí)污染企業(yè)與相關(guān)權(quán)力主體之間的私人關(guān)系并不必然都同時(shí)具有工具性及倫理性的特征。對(duì)污染企業(yè)主與相關(guān)權(quán)力主體之間的私人關(guān)系作更為細(xì)致的類型化分析，需要建立在對(duì)污染企業(yè)主及相關(guān)權(quán)力主體的行動(dòng)結(jié)構(gòu)作細(xì)致分析的基礎(chǔ)之上。當(dāng)前學(xué)界對(duì)于污染企業(yè)主及相關(guān)權(quán)力主體的行動(dòng)的分析，如同對(duì)污染問(wèn)題中受害農(nóng)民的分析一樣，更多地側(cè)重于討論其行動(dòng)策略選擇及情景條件[16]，缺少對(duì)行動(dòng)結(jié)構(gòu)中起著重要作用的規(guī)范取向的分析，也正因此，對(duì)污染企業(yè)主與相關(guān)權(quán)力主體的私人關(guān)系的認(rèn)識(shí)尚不夠細(xì)致、準(zhǔn)確。

另一方面，需要在相關(guān)法律、地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及地方環(huán)境政策變化的情境之下考察污染企業(yè)與相關(guān)權(quán)力主體之間的私人關(guān)系以及“關(guān)系”對(duì)工業(yè)污染治理的作用機(jī)制的穩(wěn)定性與可變性狀況。新修訂的于2015年1月1日開(kāi)始施行的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中，針對(duì)地方官員包庇環(huán)境違法行為的問(wèn)題增加新的內(nèi)容，直接拿“保護(hù)傘”開(kāi)刀——其中第六十八條規(guī)定，如果地方各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門出現(xiàn)對(duì)不符合行政許可條件準(zhǔn)予行政許可、對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行包庇等行為，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記過(guò)、記大過(guò)或者降級(jí)處分，對(duì)造成嚴(yán)重后果的給予撤職或者開(kāi)除處分，其主要負(fù)責(zé)人引咎辭職。新法的施行能夠在多大程度上促使地方官員與污染企業(yè)主之間的私人關(guān)系發(fā)生松動(dòng)？此外，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡的地域之間，地方環(huán)境政策及其執(zhí)行的嚴(yán)厲程度存在差異，“關(guān)系”對(duì)地方環(huán)境治理的影響是否同樣存有差異？例如，江蘇蘇北地區(qū)在歷史性焦慮與三重追趕壓力之下引入大量被經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)淘汰的具有高污染風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)[17]；而近年來(lái)浙江省全面推進(jìn)“五水共治”，對(duì)污染企業(yè)整治的決心和力度前所未有，大量存在違法排污問(wèn)題的企業(yè)浮出水面并受到整治。兩地污染企業(yè)主與地方官員之間的私人關(guān)系形態(tài)是否因?yàn)橐陨仙鐣?huì)情境條件的不同具有差異？回答上述問(wèn)題，需要我們根據(jù)具體的經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)實(shí)開(kāi)展更為細(xì)致、深入的分析。

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2016 - 08 - 20

國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“長(zhǎng)三角地區(qū)污染產(chǎn)業(yè)‘北漂’‘西移’的社會(huì)機(jī)制及其社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)研究”(項(xiàng)目編號(hào)：14CSH070)。

羅亞娟(1984—)，湖州師范學(xué)院講師，社會(huì)學(xué)博士，江蘇高校哲社重點(diǎn)研究基地培育點(diǎn)長(zhǎng)三角環(huán)境與社會(huì)研究中心兼職研究人員，研究方向?yàn)榄h(huán)境社會(huì)學(xué)。

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1009-105X(2016)06-0058-06

中國(guó)礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版) 2016年第6期Journal of China University of Mining & Technology(Social Sciences)2016年11月