法治視野下“兩個(gè)責(zé)任”預(yù)防腐敗路徑探析

張雨

（中南大學(xué)法學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙，410083）

法治視野下“兩個(gè)責(zé)任”預(yù)防腐敗路徑探析

張雨

（中南大學(xué)法學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙，410083）

黨風(fēng)廉政建設(shè)中的“兩個(gè)責(zé)任”預(yù)防腐敗功能的實(shí)現(xiàn)與法治密不可分，其具有政黨內(nèi)部自律性與外部權(quán)威性；適用類似法律責(zé)任的“過錯(cuò)推定”“牽連責(zé)任”追責(zé)原則；以“紀(jì)律處分”和“組織處理”為主要追責(zé)方式。“兩個(gè)責(zé)任”要實(shí)現(xiàn)預(yù)防腐敗功能不僅需要職權(quán)規(guī)范化、程序正當(dāng)化、權(quán)責(zé)一致化等法治思維與法治邏輯指引，也需要具體制度的支撐。

兩個(gè)責(zé)任；預(yù)防腐?。环ㄖ?/p>

政黨法治既是國家法治建設(shè)的重要組成部分，又是政黨發(fā)揮其功能與作用的手段與結(jié)果。落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任（以下簡(jiǎn)稱“兩個(gè)責(zé)任”）。“兩個(gè)責(zé)任”是我國政黨法治轉(zhuǎn)型過程的產(chǎn)物，建立在“黨要管黨，從嚴(yán)治黨，黨管干部”的基礎(chǔ)之上。預(yù)防腐敗是“兩個(gè)責(zé)任”制度所欲實(shí)現(xiàn)之政治意圖與基本目標(biāo)。正當(dāng)?shù)囊鈭D與目標(biāo)需要借助必要的手段與方式，方能實(shí)現(xiàn)良好的效果。法治無疑是最佳手段。因而，在法治意義上探尋“兩個(gè)責(zé)任”制度能否實(shí)現(xiàn)預(yù)防腐敗之功能以及如何實(shí)現(xiàn)預(yù)防腐敗之功能具有十分重要的意義。

一、法治視野下的“兩個(gè)責(zé)任”及其特征

漢語中的“責(zé)任”一詞至少有兩層含義：一為本職范圍內(nèi)應(yīng)作之事；二為因失職而應(yīng)承擔(dān)之不利后果。前者類似于一般意義上的“職責(zé)與任務(wù)”，后者則頗似法學(xué)意義上的“制裁與處罰”，即法律后果。然而，從字面意義來看，黨委的主體責(zé)任與紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任既有“職責(zé)與任務(wù)”之內(nèi)涵，亦有“制裁與處罰”之涵義。①可見，將“兩個(gè)責(zé)任”界定為法律責(zé)任并不準(zhǔn)確。這是因?yàn)椤皟蓚€(gè)責(zé)任”是一種具有全局性、宏觀性特點(diǎn)的政治性話語表達(dá)，是“職責(zé)”與“懲罰”的綜合體，在本質(zhì)上屬于政治責(zé)任。②其既強(qiáng)調(diào)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部制定黨風(fēng)廉政建設(shè)政策并推動(dòng)其予以實(shí)施的職責(zé)，又強(qiáng)調(diào)其因履責(zé)不到位而應(yīng)遭受之制裁與懲罰。前者構(gòu)成積極意義上的政治責(zé)任，而后者則構(gòu)成消極意義上的政治責(zé)任。盡管與“民事責(zé)任”“刑事責(zé)任”等法律責(zé)任不同，“兩個(gè)責(zé)任”制度的設(shè)計(jì)仍包含有法治思維與法治邏輯的意蘊(yùn)。根據(jù)當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)與其他規(guī)范性文件③的規(guī)定，“兩個(gè)責(zé)任”在責(zé)任性質(zhì)、歸責(zé)原則、強(qiáng)制程度以及責(zé)任承擔(dān)方式等方面有如下特點(diǎn)。

第一，“兩個(gè)責(zé)任”是一種以法治為基礎(chǔ)的政治責(zé)任，具有政黨內(nèi)部自律性與外部權(quán)威性。首先，“兩個(gè)責(zé)任”本質(zhì)為政治責(zé)任，但蘊(yùn)含法治邏輯。政黨既具有組織和形成政府的功能，又具有利益整合與社會(huì)整合的功能。它必須將自身的利益和具體的意識(shí)形態(tài)融入到對(duì)公共福祉的特定詮釋之中。④中國共產(chǎn)黨屬于典型的大眾型政黨［1，2］，代表最廣大人民的根本利益，且始終代表人民掌握著國家權(quán)力。這決定了它在承擔(dān)宏觀政治任務(wù)的同時(shí)必須受制于人民。法治中的“權(quán)力制衡”邏輯在其中得以體現(xiàn)。黨不是法律之外或者法律之上的存在。為了確保其自身政治利益需求與公共福祉相一致，中國共產(chǎn)黨必須通過較一般社會(huì)團(tuán)體章程更為嚴(yán)密的黨內(nèi)規(guī)范性文件體系為自己設(shè)定義務(wù)，并承擔(dān)較普通公民更為沉重和嚴(yán)格地遵守法律的義務(wù)。若違反該義務(wù)，則應(yīng)承擔(dān)責(zé)任?！皺?quán)責(zé)一致”的法治思維也得以體現(xiàn)。其次，“兩個(gè)責(zé)任”制度構(gòu)建也蘊(yùn)含有法治思維。與法律責(zé)任不同，政治責(zé)任建立在廣泛而包容的政治權(quán)力基礎(chǔ)之上，具有模糊性與不確定性。但政治目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)需要借助“具有確定性與可適用性”的規(guī)范，如制定黨內(nèi)法規(guī)及其他規(guī)范性文件以明確黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的職權(quán)，并規(guī)范主體責(zé)任與監(jiān)督責(zé)任的追究程序等。這一轉(zhuǎn)變必須借助法治思維中的“法的安定性”“程序的正當(dāng)性”以及“責(zé)任的可預(yù)見性”來制約并監(jiān)督政治權(quán)力的運(yùn)行。再次，“兩個(gè)責(zé)任”制度蘊(yùn)含有“因過錯(cuò)而制裁”“因不作為而受罰”的法治思維。與法律責(zé)任歸責(zé)原則類似，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部被追責(zé)的原因在于其在履職過程中存在過錯(cuò)或者不作為。但不同的是，這種“過錯(cuò)責(zé)任”的追究的后果明顯要嚴(yán)于法律責(zé)任。一旦被追究責(zé)任，擔(dān)責(zé)主體不僅面臨權(quán)力限制或者薪金福利減少的風(fēng)險(xiǎn)，其政治生涯也將不可避免地受到影響，更甚者可能會(huì)導(dǎo)致其政治生命的終結(jié)。即使情節(jié)輕微，也足以影響他們的個(gè)人聲譽(yù)與政治前程。除此以外，若情節(jié)嚴(yán)重且觸犯法律，還會(huì)被追究法律責(zé)任。最后，與“法律強(qiáng)制力”類似，“兩個(gè)責(zé)任”具有政黨內(nèi)部自律性與外部權(quán)威性?！包h管干部”的原則決定了各級(jí)公權(quán)力的承擔(dān)者具有三重身份：既是黨員，又是干部和公民。［3］“兩個(gè)責(zé)任”從內(nèi)部自律的角度規(guī)范黨組織及其成員的行為，起到了黨內(nèi)預(yù)防與黨內(nèi)懲罰并重的作用。中國共產(chǎn)黨是我國黨員數(shù)量最多的政黨，依據(jù)“黨管干部”的原則，我國大部分國家機(jī)構(gòu)與部門的領(lǐng)導(dǎo)班子及其組成成員都具有黨員的身份?！皟蓚€(gè)責(zé)任”的自律性經(jīng)由該部分人而形成了外部的權(quán)威性，進(jìn)而達(dá)到整合社會(huì)秩序的目的。

第二，“兩個(gè)責(zé)任”制度適用類似于法律責(zé)任追究中的“過錯(cuò)推定”“牽連責(zé)任”的歸責(zé)原則。法律責(zé)任之首要關(guān)涉因素在于“因果關(guān)系”的判斷，即判斷一個(gè)行為是否構(gòu)成導(dǎo)致另一個(gè)行為的原因，而影響判斷的因素就包括：主觀過錯(cuò)、不利后果以及兩者之間的直接關(guān)聯(lián)性。此外，主體之間的委托、擔(dān)保、保證協(xié)議也可能促使主體承擔(dān)責(zé)任。與此類似，只要黨員領(lǐng)導(dǎo)干部客觀上存在不履責(zé)、履責(zé)不當(dāng)或者履責(zé)不到位等行為，就有可能會(huì)被推定為存在“過錯(cuò)”并被追責(zé)，而不論是否產(chǎn)生了嚴(yán)重的后果。同時(shí)，這種過錯(cuò)不僅包含主觀故意，還包括過失、推諉、疏忽大意、放任等形式。例如，湖北省黃石團(tuán)市委為了應(yīng)付黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任檢查，從網(wǎng)上直接下載相關(guān)文件、制度并編造文件和資料，而沒有專題研究部署黨風(fēng)廉政建設(shè)工作，其市委書記禹愛民被追究主體責(zé)任。［4］在該案中，禹愛民被追責(zé)的理由就屬于不履責(zé)以及履責(zé)不到位的情形?？梢?，兩個(gè)責(zé)任追究的原因并非一定要出現(xiàn)重大的違紀(jì)違法現(xiàn)象。再如，2010年11月10日頒布的《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》第十九條規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的情形⑤，第（一）（四）（五）款既強(qiáng)調(diào)違反或者未能正確履行其職責(zé)的行為因素，又強(qiáng)調(diào)結(jié)果因素；第（二）（三）（六）款側(cè)重約束的則是不作為行為與過錯(cuò)行為。這也從側(cè)面反映出與法律責(zé)任相比，“兩個(gè)責(zé)任”的追究原則更為嚴(yán)格。其不僅僅是對(duì)責(zé)任主體政治行為是否符合法律程序即形式正義的評(píng)價(jià)，更是對(duì)其政治性決策及其后果是否合理正當(dāng)即實(shí)質(zhì)正義的考察，強(qiáng)調(diào)它們的區(qū)別可以防止領(lǐng)導(dǎo)干部借口符合法律規(guī)定而推卸政治責(zé)任。［5］其次，領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員的違紀(jì)違法行為也可能導(dǎo)致追究上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，即“牽連責(zé)任”。民法上的“連帶責(zé)任”建立在委托、擔(dān)保、保證等契約的基礎(chǔ)之上。邏輯上與此類似，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部治理教導(dǎo)下級(jí)的法律基礎(chǔ)在于兩者之間的“以信任為基礎(chǔ)的委托協(xié)議”與“廉潔履責(zé)保證協(xié)議”：即上級(jí)基于對(duì)下級(jí)的信任而委派其代為履行其管轄之下的部分職權(quán)，并對(duì)其下屬的履責(zé)行為提供保證。因此，上級(jí)也應(yīng)為因其“信任”而造成的不利后果承擔(dān)責(zé)任。例如，海南省東方市政府黨組成員、副市長(zhǎng)李良海因其下屬腐敗而被追究主體責(zé)任并給予黨內(nèi)警告處分。黃石市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)金山街道辦事處紀(jì)工委書記黃幸福因其下轄的多名村支部書記、村干部發(fā)生違法違紀(jì)案件而被追究監(jiān)督責(zé)任，受到留黨察看一年以及行政撤職處分。［5］表面上看來，李良海、黃幸福個(gè)人都沒有與其下屬“同流合污”，但紀(jì)委同樣追究其責(zé)任。其中隱含著這樣一種邏輯關(guān)系：即下屬的貪腐行為觸發(fā)了上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的保證責(zé)任。但值得注意的是，這種“保證責(zé)任”的追究結(jié)果并不是由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)代替其下級(jí)承擔(dān)責(zé)任，而只是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)會(huì)受到下屬責(zé)任的牽連，而承擔(dān)“主體責(zé)任”與“監(jiān)督責(zé)任”。其制度設(shè)計(jì)的目的更多的是為了迫使上級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部積極履行其黨風(fēng)廉政建設(shè)的職責(zé)，而并非單純?yōu)榱俗坟?zé)。

第三，“兩個(gè)責(zé)任”以“紀(jì)律處分”和“組織處理”為主要形式，既具有較強(qiáng)的“懲罰意圖”，又具有較好的“預(yù)防目的”。首先，“兩個(gè)責(zé)任”制度區(qū)分集體責(zé)任與個(gè)人責(zé)任，具有等級(jí)嚴(yán)明、權(quán)責(zé)相符的處罰體系。例如，針對(duì)集體對(duì)象的追究方式有書面檢查、通報(bào)批評(píng)以及調(diào)整處理；針對(duì)個(gè)人對(duì)象的追究方式有誡勉談話、調(diào)離崗位、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職與降職等組織處理方式。符合黨內(nèi)紀(jì)律處分的情形，則可以給予五種紀(jì)律處分：警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍。若違紀(jì)行為嚴(yán)重到了觸犯國家法律的程度，則可以追究法律責(zé)任。其次，“兩個(gè)責(zé)任”體現(xiàn)的是黨對(duì)其組織機(jī)關(guān)及其成員某些行為的否定性評(píng)價(jià)。不同于刑事法律責(zé)任，政治責(zé)任側(cè)重于對(duì)權(quán)力運(yùn)行的自我懷疑與自我反?。?］，其目的不只是為了懲罰，還在于震懾與預(yù)防。例如，《黨的紀(jì)律處分條例》明確規(guī)定“懲前毖后、治病救人”是責(zé)任追究的一項(xiàng)基本原則。王岐山同志也指出：在紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”中，黨內(nèi)的批評(píng)和自我批評(píng)是常態(tài)；黨紀(jì)輕處分和組織處理是最主要的執(zhí)紀(jì)方式；從重處分嚴(yán)重違紀(jì)行為、調(diào)整職務(wù)為少數(shù)；追究法律責(zé)任的嚴(yán)重違紀(jì)行為則是極極少數(shù)。［7］再次，“兩個(gè)責(zé)任”是一種有限責(zé)任。在內(nèi)容方面，責(zé)任追究受到政治權(quán)力的界限、政治權(quán)力主體的權(quán)力掌握程度等因素的影響。［8］但在時(shí)效上，“兩個(gè)責(zé)任”實(shí)行終身責(zé)任追究，不因崗位變動(dòng)、職務(wù)調(diào)動(dòng)或者退休等因素而免責(zé)。政治責(zé)任的追究不受期間、時(shí)效的限制，其理由在于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部“黨員”身份的終身性。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部相對(duì)于一般公民而言，更有可能逃避法律責(zé)任，原因就在于其掌握著公共權(quán)力。因而，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部只有受到嚴(yán)于普通公民的政治責(zé)任追究，才能避免權(quán)力的濫用，降低腐敗產(chǎn)生的機(jī)率。

二、“兩個(gè)責(zé)任”制度預(yù)防腐敗之一般實(shí)現(xiàn)路徑

盡管學(xué)界對(duì)“腐敗”一詞具有多重定義，但都不否認(rèn)腐敗的本質(zhì)是濫用公權(quán)力以謀取私利。政治責(zé)任建立在廣泛而具包容性的政治權(quán)力基礎(chǔ)之上，具有模糊性與不確定性。“模糊性與不確定性”意味著“自由而無限制”。權(quán)力“自由不受限制”則意味著“腐敗”?？梢?，要預(yù)防腐敗之首要任務(wù)就在于約束并監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行。實(shí)踐證明，法治是約束并監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的最佳手段。公共權(quán)力、腐敗動(dòng)機(jī)、腐敗機(jī)會(huì)是腐敗產(chǎn)生的必要條件。［9］（10）公共權(quán)力的享有是腐敗行為產(chǎn)生的物質(zhì)條件，腐敗動(dòng)機(jī)的產(chǎn)生構(gòu)成腐敗行為的心理?xiàng)l件，而腐敗機(jī)會(huì)的獲得則是直接促使腐敗動(dòng)機(jī)轉(zhuǎn)化為實(shí)際行為的關(guān)鍵要素。因而，要預(yù)防腐敗，就要壓縮腐敗的權(quán)力空間、遏制腐敗動(dòng)機(jī)的產(chǎn)生，并減少腐敗機(jī)會(huì)的出現(xiàn)。

(一) 壓縮權(quán)力的腐敗空間

掌握權(quán)力是腐敗行為得以產(chǎn)生的必要條件，但不是充分條件。權(quán)力本身并不具有任何腐敗的屬性，但權(quán)力配置不合理、權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范以及監(jiān)督程序的缺失卻是最易導(dǎo)致腐敗的原因。因而，要壓縮權(quán)力的腐敗空間，關(guān)鍵在于約束權(quán)力執(zhí)行者的行為。在代議制民主體制下，執(zhí)政黨是連接公民與政治之間最重要的紐帶，是將各種公共資源、利益訴求整合為一個(gè)統(tǒng)一的、包羅萬象的公共政策最為可行的平臺(tái)；執(zhí)政黨不僅對(duì)其黨內(nèi)事務(wù)享有決策權(quán)與管理權(quán)，還會(huì)對(duì)由其形成和支持的政府公權(quán)力行使產(chǎn)生直接影響。［10］這些權(quán)力在實(shí)際運(yùn)行中又派生出執(zhí)法權(quán)、審批權(quán)、許可權(quán)等具體的權(quán)力類型。由此可見，執(zhí)政黨掌握了國家最為核心的權(quán)力資源。要防止權(quán)力被濫用，就需要從規(guī)范執(zhí)政黨的權(quán)力行為開始。

從我國大量的反腐敗實(shí)踐中可以發(fā)現(xiàn)，代表人民行使國家權(quán)力的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是腐敗行為的主要實(shí)施主體。⑥究其原因在于權(quán)力過度集中而又缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。具體來說，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部職權(quán)范圍不明確、腐敗案件頻發(fā)但責(zé)任追究不夠是最為重要的兩個(gè)原因。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部職權(quán)范圍的不明確表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一為不同領(lǐng)導(dǎo)班子集體之間的職權(quán)界限不明；二為每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子成員具體職權(quán)界限的不明。職權(quán)的不明確不僅為不法分子濫用權(quán)力創(chuàng)造了條件，也為某些領(lǐng)導(dǎo)干部規(guī)避責(zé)任提供了機(jī)會(huì)。由此可見，壓縮權(quán)力的腐敗空間，從根本上來說就是要明確黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的職權(quán)范圍，并落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制。

(二) 防范、遏制腐敗動(dòng)機(jī)

腐敗動(dòng)機(jī)是產(chǎn)生腐敗的主觀心理?xiàng)l件，往往具有不確定性與可變性。這不僅是因?yàn)槿酥睦碇饔^而內(nèi)在，還因?yàn)楦瘮?dòng)機(jī)是由各種環(huán)境因素、組織因素與個(gè)人因素互動(dòng)作用的結(jié)果。［11］以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的反腐理論存在一個(gè)假設(shè)前提：即在實(shí)施腐敗行為之前，個(gè)體會(huì)對(duì)腐敗成本與收益進(jìn)行理性判斷與選擇。因而，防范并遏制腐敗動(dòng)機(jī)轉(zhuǎn)化為腐敗行為，可以通過增加腐敗的成本來實(shí)現(xiàn)。其中，腐敗行為暴露之后引起的法律責(zé)任與政治責(zé)任被視為最大的成本。政治責(zé)任的承擔(dān)意味著職權(quán)的變更、崗位的調(diào)動(dòng)以及政治前程的喪失，而法律責(zé)任則可能意味著牢獄之災(zāi)。然而，在實(shí)踐中，政治責(zé)任追究程序的不完善使得政治責(zé)任的追究流于形式。這無疑從某種程度上降低了某些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施腐敗行為的風(fēng)險(xiǎn)成本。

通過觀察近年來的重大貪腐案件可以發(fā)現(xiàn)，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部貪腐現(xiàn)象開始逐漸走向集群化。國外有研究⑦指出腐?。ㄓ绕涫羌w腐?。┩菑?qiáng)勢(shì)環(huán)境下的產(chǎn)物，個(gè)人身處其中的群體和組織環(huán)境的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了個(gè)體差異的影響。盡管腐敗動(dòng)機(jī)的產(chǎn)生受到知識(shí)背景、道德認(rèn)知程度等個(gè)體因素的影響，但在集體腐敗現(xiàn)象中群體與組織中的“一把手”是形成該特定環(huán)境的關(guān)鍵因素。黨委領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人是決策的“一把手”，紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人是監(jiān)督的“一把手”。在私利的誘惑之下，當(dāng)事人腐敗動(dòng)機(jī)的產(chǎn)生直接受到其上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)尤其是部門“一把手”對(duì)待腐敗的“態(tài)度”的影響。這種態(tài)度主要表現(xiàn)為縱容、默許、明示三種形式?！翱v容”對(duì)腐敗行為的發(fā)生既不支持，也不否定，其實(shí)質(zhì)是一種不作為?！澳S”則是通過隱晦的方式表明其對(duì)腐敗行為的支持。明示則是明確地表明支持腐敗，或通過言語或通過書面文件等可視的載體。“縱容”和“默許”具有一定的隱蔽性，不容易被人發(fā)現(xiàn)，因而在實(shí)踐中往往也能逃避責(zé)任的追究。因而，要防范腐敗動(dòng)機(jī)的產(chǎn)生、遏制腐敗動(dòng)機(jī)的強(qiáng)化，需要從“一把手”抓起。

(三) 減少腐敗機(jī)會(huì)

腐敗機(jī)會(huì)主要存在于權(quán)力的具體行使過程之中，其并非靜態(tài)存在，而是處于不斷發(fā)展的過程之中。腐敗機(jī)會(huì)的多寡又取決于與權(quán)力分配和執(zhí)行有關(guān)的法律、法規(guī)和工作制度的完善程度。歸根究底，腐敗機(jī)會(huì)的產(chǎn)生是由制度本身及其運(yùn)行過程中的缺陷而引起的。［9］（45）具體來說，制度缺陷有靜態(tài)與動(dòng)態(tài)兩種表現(xiàn)形式：在靜態(tài)形式下，制度建構(gòu)的缺陷表現(xiàn)為法律法規(guī)與工作制度的不完善，如存在法律空白和法律漏洞、缺少程序規(guī)定等。在動(dòng)態(tài)形式下，制度缺陷則表現(xiàn)為制度執(zhí)行缺陷與制度銜接缺陷：制度執(zhí)行缺陷指的是同一制度體系內(nèi)部運(yùn)行過程中出現(xiàn)的問題，如制度執(zhí)行不嚴(yán)格而使制度流于形式、有規(guī)不循；制度銜接缺陷則指的是相關(guān)制度在彼此缺乏協(xié)調(diào)與聯(lián)動(dòng)時(shí)，就會(huì)在某些方面出現(xiàn)沖突或者重疊，如同一人擔(dān)任多個(gè)關(guān)聯(lián)部門的領(lǐng)導(dǎo)而享有高度集中的決策權(quán)。制度缺陷不僅為腐敗創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，也在客觀上促使腐敗動(dòng)機(jī)轉(zhuǎn)變?yōu)楦瘮⌒袨椤?/p>

在實(shí)踐中，因制度缺陷而出現(xiàn)的腐敗機(jī)會(huì)仍時(shí)有存在。例如，在原安徽省委副書記王昭耀貪腐案件中，王利用其“一把手”選人用人的特權(quán)，為他人安排職務(wù)謀取私利。王之所以能夠如此肆無忌憚，就是因?yàn)楣珓?wù)員任用制度存在漏洞。制度的漏洞實(shí)質(zhì)上為王某濫用職權(quán)謀取私利提供了便利。腐敗機(jī)會(huì)并不只是決策者和領(lǐng)導(dǎo)者的特權(quán)，一些職務(wù)不高、權(quán)力有限的中下層黨員干部因上級(jí)的監(jiān)管不力，也能衍生出大量的腐敗機(jī)會(huì)。例如，在金融財(cái)務(wù)領(lǐng)域貪腐案件中，財(cái)務(wù)管理人員因其直接掌管著印鑒、公章而獲得了腐敗的機(jī)會(huì)。但在這些案件中，除了財(cái)務(wù)管理制度的缺陷之外，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督不力也是促成腐敗機(jī)會(huì)的因素。由此可見，要減少腐敗機(jī)會(huì)的產(chǎn)生，既需要健全管理制度，也需要加強(qiáng)監(jiān)督。

三、“兩個(gè)責(zé)任”預(yù)防腐敗之法治實(shí)現(xiàn)路徑

政治責(zé)任的實(shí)現(xiàn)路徑中必然包含有法治邏輯與法治思維。以法治方式落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”至少需要從兩個(gè)方面出發(fā)：一為確立制度運(yùn)行過程中所應(yīng)遵循的基本法治邏輯與法治思維；二為確保制度的實(shí)際運(yùn)行符合法治的基本原則。

(一) 制度運(yùn)行中所遵循的法治邏輯與法治思維

第一，職權(quán)規(guī)范化。“法治”的基本內(nèi)涵在于“一切權(quán)力之行使，不問其為權(quán)力的或者非權(quán)力的作用，均應(yīng)受法律的約束”。［12］在“兩個(gè)責(zé)任”制度下，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力行使界限不僅要求以本制度內(nèi)的黨內(nèi)規(guī)范性文件予以明確，還要求黨員領(lǐng)導(dǎo)干部所有的權(quán)力行使行為均必須有根有據(jù)。也意味著：職權(quán)必須依規(guī)范取得，必須依規(guī)范行使，違反要追責(zé)。于“預(yù)防腐敗”而言，職權(quán)規(guī)范化最為重要的作用在于從根源上壓縮權(quán)力濫用的空間。因?yàn)槠洳粌H要求“權(quán)力的取得必須獲得授權(quán)，權(quán)力的行使必須遵守黨內(nèi)法規(guī)”，還要求“沒有行使好權(quán)力要受到懲罰”。一方面，“職權(quán)規(guī)范化”使權(quán)力的配置受制于黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。腐敗最容易在權(quán)力配置過程中滋生，這是因?yàn)闄?quán)力所控制與支配的公共資源具有稀缺性。執(zhí)政黨利益整合功能的成功執(zhí)行對(duì)政府長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)公共政策的連續(xù)性和政策穩(wěn)定具有重要的指示作用，而公共政策的變化又往往是導(dǎo)致資源稀缺性變化的最直接原因和最重要的推手。某些公共政策的變化能夠直接提高某些資源的稀缺性，從而使掌握這些資源的部門和人員擁有極大的運(yùn)作空間。例如，我國戶籍政策的變化使得城市戶口與農(nóng)村戶口的價(jià)值差異發(fā)生變化，北京的私家車牌照管理制度使得車牌成為稀缺資源，環(huán)境部門的排污管理標(biāo)準(zhǔn)的變化使得排污額度炙手可熱。如果執(zhí)政黨不能在權(quán)力配置環(huán)節(jié)做到有規(guī)可依，就可能為某些公職人員謀取私利創(chuàng)造機(jī)會(huì)。另一方面，“職權(quán)規(guī)范化”使得權(quán)力運(yùn)行的結(jié)果具有可預(yù)見性與穩(wěn)定性，便于監(jiān)督與管理，從而減少腐敗的實(shí)施機(jī)會(huì)。因而，執(zhí)政黨的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部手中所掌握的公共權(quán)力必須控制在合理、必要、適度的范圍之內(nèi)，其行使公共權(quán)力的方式、分配權(quán)力資源的過程也必須規(guī)范化、透明化。

第二，正當(dāng)程序?！奥殭?quán)規(guī)范化”只能保障應(yīng)然的政治目標(biāo)具有正當(dāng)性與合理性，而不能保證權(quán)力的運(yùn)行結(jié)果也具正當(dāng)性與合理性。作為政治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑的正當(dāng)程序也是預(yù)防腐敗功能得以實(shí)現(xiàn)的必要保障。與程序?qū)α⒌氖恰爸饔^恣意”，而伴隨“主觀恣意”而來的是“自由無限制的行為空間”。可以說，正是作為權(quán)力運(yùn)作主體的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的“主觀恣意”為腐敗創(chuàng)造了大量的機(jī)會(huì)。設(shè)定程序的作用就是要抑制決策者的主觀恣意。它通常以兩種途徑來實(shí)現(xiàn)：一是通過程序進(jìn)行縱向的權(quán)力分配，二是通過程序進(jìn)行橫向的權(quán)利分配。［13］但程序的設(shè)定并不等于程序正當(dāng)，后者還涉及程序的價(jià)值傾向問題，正當(dāng)性是合法性、合理性以及合情性的統(tǒng)一。［14］對(duì)于“預(yù)防腐敗”目標(biāo)而言，正當(dāng)程序就是要通過一系列的規(guī)范操作迫使黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在行使公共權(quán)力時(shí)按規(guī)范辦事，以減少其濫用權(quán)力、暗箱操作的機(jī)會(huì)。程序起始于法律糾紛，而糾紛的本質(zhì)就是關(guān)于問題處理意見的矛盾，就是關(guān)于追究有關(guān)主體法律責(zé)任的矛盾。［15］然而，追究黨委主體責(zé)任與紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任，其最終目的并不是要解決糾紛矛盾，而是要實(shí)現(xiàn)最終之價(jià)值——社會(huì)正義。政治責(zé)任的追究要遵循“程序正當(dāng)”原則，是因?yàn)檎文繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)不可能完全任意而毫無章法，而必須借助具備合法性、合理性以及合情性特點(diǎn)的中間步驟與環(huán)節(jié)。

第三，權(quán)責(zé)一致。“權(quán)責(zé)一致”是法律責(zé)任追究的基本邏輯，其蘊(yùn)含有“適度歸責(zé)”以及“責(zé)任之不可逃避性”兩方面的內(nèi)容。［16］在法律責(zé)任追究過程中，強(qiáng)調(diào)“權(quán)責(zé)一致”之目的在于防止國家權(quán)力機(jī)關(guān)過度侵害擔(dān)責(zé)者的合法權(quán)益，傾向于“適度歸責(zé)”。然而，“兩個(gè)責(zé)任”制度是要運(yùn)用“權(quán)責(zé)一致”的法治邏輯將政治責(zé)任轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的有針對(duì)性的制裁與懲罰。可見，其更傾向于強(qiáng)調(diào)“責(zé)任之不可逃避性”，實(shí)質(zhì)就是強(qiáng)調(diào)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部享有多大范圍的權(quán)力，就必須在該范圍內(nèi)承擔(dān)同等程度的責(zé)任。這是因?yàn)榕c法律責(zé)任不同，政治責(zé)任在一定范圍內(nèi)具有約束力，但卻并不是不可逃避的。原因就在于：政治責(zé)任的基礎(chǔ)是執(zhí)政黨的政策，其穩(wěn)定性與可預(yù)見性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于法律。政策的不斷更新不僅給某些領(lǐng)導(dǎo)干部逃避政治責(zé)任創(chuàng)造了條件，也為腐敗行為的實(shí)施提供了機(jī)會(huì)。但為了實(shí)現(xiàn)特定的政治目標(biāo)，執(zhí)政黨必須不斷調(diào)整其政策。因而，要實(shí)現(xiàn)預(yù)防腐敗之功能，“兩個(gè)責(zé)任”制度不僅要能夠?qū)⒇?zé)任落實(shí)到具體的人，還要迫使擔(dān)責(zé)者主動(dòng)擔(dān)責(zé)。除此之外，政治責(zé)任的“牽連性”特點(diǎn)在某種程度上也可以減少或預(yù)防腐敗行為的發(fā)生，但這種“牽連性”并不是任意的，而是建立在職權(quán)基礎(chǔ)之上。

(二) 制度運(yùn)行符合法治基本原則

第一，落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)中的責(zé)任制，實(shí)質(zhì)就是以法治打造制度之籠，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。黨內(nèi)規(guī)范性文件明確并細(xì)化了黨委與紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)班子及其組成人員具體職權(quán)范圍，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉政職責(zé)。一方面，黨委與紀(jì)委的基本職權(quán)范圍由具有較高效力等級(jí)的黨章、中央黨內(nèi)法規(guī)⑧予以明確，并重點(diǎn)突出廉政責(zé)任。例如，十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)報(bào)告中規(guī)定，黨委的主體責(zé)任有五個(gè)方面的內(nèi)容。其中“廉政責(zé)任，嚴(yán)把選人用人關(guān)，選好用好干部”是黨委主體責(zé)任的重要組成部分?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》第四十四條規(guī)定，紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任之重點(diǎn)在于協(xié)助黨委加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作。可見，“預(yù)防并打擊腐敗”是黨委與紀(jì)委的應(yīng)盡之責(zé)。另一方面，地方各級(jí)黨委與紀(jì)委在遵循黨章與中央黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)上，依據(jù)地方治理特點(diǎn)將黨委的主體責(zé)任與紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任具體化、細(xì)則化、清單化。責(zé)任清單的具體做法就是分解并細(xì)化領(lǐng)導(dǎo)班子及其每個(gè)成員的具體職權(quán)范圍。例如，四川省成都市將黨委的主體責(zé)任細(xì)化為50項(xiàng)，黨委領(lǐng)導(dǎo)班子、黨委主要負(fù)責(zé)人、黨委領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員三大類主體的職責(zé)范圍得到明晰。［17］江蘇省的“8569”責(zé)任清單［18］則明確黨委領(lǐng)導(dǎo)班子負(fù)有8項(xiàng)集體責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)班子成員負(fù)有5項(xiàng)個(gè)人責(zé)任、紀(jì)委負(fù)有6項(xiàng)監(jiān)督責(zé)任，并列舉9條保障措施。在上述所列權(quán)力清單中，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的“廉政職責(zé)”被重點(diǎn)突出。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部職權(quán)的明確，實(shí)質(zhì)是為其職權(quán)的行使劃分界限，使得權(quán)力被濫用的空間最小化。每個(gè)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部職權(quán)范圍的明確也有利于最終責(zé)任的落實(shí)，增加了腐敗的成本。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部如果不能較好地落實(shí)其廉政職責(zé)，就可能被追究政治責(zé)任乃至法律責(zé)任。因?yàn)樨?zé)任只有落到每個(gè)人的頭上，才能發(fā)揮其震懾、預(yù)防與懲治的功效。

第二，利用黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的“權(quán)威性影響力”建立抵御腐敗的心理防線，防止黨員領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生并強(qiáng)化腐敗動(dòng)機(jī)。廉政教育是構(gòu)筑反腐心理防線的傳統(tǒng)手段，具有一定的成效。但卻存在一定的局限性。因?yàn)榻逃齻?cè)重的是告誡不要做某事或者是應(yīng)當(dāng)做某事，很容易使人在心理上產(chǎn)生抵觸。腐敗動(dòng)機(jī)的產(chǎn)生除了要有“權(quán)力資源”這一先決條件之外，還需要一定的外部與內(nèi)部因素予以推動(dòng)。“一把手”的防腐意識(shí)是腐敗遇到的第一道防線，也是最重要的防線?！耙话咽帧闭莆樟税ㄈ耸氯蚊?、職務(wù)調(diào)動(dòng)等在內(nèi)的“權(quán)力分配權(quán)”?！皟蓚€(gè)責(zé)任”對(duì)腐敗之預(yù)防作用首先在于收緊黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力口袋，并在嚴(yán)格責(zé)任追究的氛圍下，迫使主要負(fù)責(zé)人在權(quán)力分配之初就樹立起反腐的意識(shí)。其次，“一把手”作為權(quán)威性人物具有非權(quán)力性的影響力，促使部門成員服從其明示或暗示的指令，甚至使其不再對(duì)這些命令使用自己的基本判斷力去進(jìn)行倫理考量。盡管這種“權(quán)威性服從”可能會(huì)導(dǎo)致影響力腐敗乃至集體腐敗的產(chǎn)生，但“一把手”的權(quán)威性影響力也可以成為預(yù)防腐敗的利器。只要享有“權(quán)威性影響力”的領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)揮正面的榜樣與模范作用，就可以擴(kuò)大預(yù)防腐敗的效力范圍。再次，樹立責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)可以強(qiáng)化黨員領(lǐng)導(dǎo)干部抵御腐敗的心理防線。“從‘好同志’到‘階下囚’并非自由落體運(yùn)動(dòng)，不少人都有過彷徨、糾結(jié)、后怕的心路歷程?！保?9］領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)就是要在腐敗動(dòng)機(jī)將要產(chǎn)生之緊要關(guān)頭給予關(guān)鍵的“大喝一聲”“猛擊一掌”，以防向腐敗轉(zhuǎn)變。

第三，嚴(yán)抓“一把手”責(zé)任，通過上下級(jí)之間壓力的傳導(dǎo)，防范并遏制腐敗動(dòng)機(jī)向腐敗行為轉(zhuǎn)化。下屬腐敗動(dòng)機(jī)的形成會(huì)受到上級(jí)監(jiān)督與決策的影響。因而，加重上級(jí)的反腐壓力與監(jiān)督壓力是防范并遏制腐敗動(dòng)機(jī)的較好手段?！皟蓚€(gè)責(zé)任”制度對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部（尤其是領(lǐng)導(dǎo)班子及其主要負(fù)責(zé)人）具有較強(qiáng)的震懾作用：一是適用嚴(yán)格的過錯(cuò)推定原則追究主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任，迫使主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)起反腐的職責(zé)。例如，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站2015年12月30日公布的湖南省紀(jì)委查處的11起黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任追究典型案例中，大部分黨委、紀(jì)委負(fù)責(zé)人都是由于其領(lǐng)導(dǎo)班子成員和下屬單位的違紀(jì)違法問題而受到責(zé)任追究，領(lǐng)導(dǎo)班子成員和下屬單位則是由于違規(guī)接受宴請(qǐng)、收受紅包、私設(shè)小金庫等腐敗行為而被處理。［20］在這些案例中主要負(fù)責(zé)人并未參與腐敗行為，但存在監(jiān)管失職的過錯(cuò)也被追究責(zé)任。二是將領(lǐng)導(dǎo)干部的“反腐責(zé)任”與職務(wù)升遷、政績(jī)考核等切身利益相關(guān)聯(lián)。例如，2015年7 月7日中央紀(jì)委監(jiān)察網(wǎng)站公布的湖北省地稅局黨組書記許建國、紀(jì)檢組長(zhǎng)許國勇因落實(shí)主體責(zé)任與監(jiān)督責(zé)任不力而被免職；武漢市洪山區(qū)委書記劉濤因履行主體責(zé)任不力在接受黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分之后被調(diào)離崗位。［4］不難發(fā)現(xiàn)，主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任履行不力而產(chǎn)生的不良后果會(huì)直接關(guān)系到領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)任免、政績(jī)考核等切身利益，最重要的是會(huì)給其政治生涯抹黑，甚至終止其政治生命。

第四，加強(qiáng)懲治力度，擴(kuò)大責(zé)任追究的范圍。懲治與震懾、預(yù)防作用總是密切聯(lián)系的，嚴(yán)格的懲罰制度必然會(huì)產(chǎn)生一定的震懾與預(yù)防作用?！皟蓚€(gè)責(zé)任”制度不僅追究黨組織集體的責(zé)任，還追究領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人及其他成員的責(zé)任。其中最為嚴(yán)厲的責(zé)任追究形式表現(xiàn)為：上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)需要為下級(jí)的腐敗行為承擔(dān)責(zé)任。從追責(zé)邏輯上來說，下級(jí)的腐敗行為是由于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部沒有把好監(jiān)督關(guān)而產(chǎn)生的。領(lǐng)導(dǎo)不僅有引領(lǐng)、統(tǒng)率之責(zé)，還有治理、教導(dǎo)重任。［21］領(lǐng)導(dǎo)治理教導(dǎo)下級(jí)的法律基礎(chǔ)在于兩者之間的“權(quán)力委托”協(xié)議：即上級(jí)基于對(duì)下級(jí)的信任而委派其代為履行其管轄之下的部分職權(quán)。領(lǐng)導(dǎo)之所以要對(duì)下級(jí)的腐敗行為負(fù)責(zé)是基于兩個(gè)方面的原因：一是廉潔保證；二是監(jiān)督失職。廉潔保證有一個(gè)前提假設(shè)：即領(lǐng)導(dǎo)在組成其下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子時(shí)，基于對(duì)班子成員廉潔品質(zhì)的信任而予以任用，一旦出現(xiàn)廉潔危機(jī)，領(lǐng)導(dǎo)就要因這種信任而造成的權(quán)力濫用現(xiàn)象而承擔(dān)責(zé)任，因?yàn)闆]有他的信任，腐敗分子就不可能獲得權(quán)力資源，進(jìn)而實(shí)施腐敗行為；監(jiān)督失職是指領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)其下屬的權(quán)力執(zhí)行行為有監(jiān)督的責(zé)任。下級(jí)會(huì)出現(xiàn)腐敗，直接原因就在于上級(jí)監(jiān)督責(zé)任沒有履行到位或存在不作為。在此邏輯基礎(chǔ)上，兩個(gè)責(zé)任制度的懲治作用可以直接由下級(jí)向上級(jí)傳送，責(zé)任的落實(shí)更為徹底。

第五，健全權(quán)力運(yùn)行制度，減少腐敗實(shí)施的機(jī)會(huì)。在現(xiàn)實(shí)中，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在黨風(fēng)廉政建設(shè)方面的不履責(zé)、履責(zé)不當(dāng)或者履責(zé)不到位行為為“濫用公權(quán)力謀取私利”的行為提供了機(jī)會(huì)。具體來說，濫用公權(quán)力獲取私利的方式主要有四種：一是濫用職權(quán)范圍內(nèi)的法定權(quán)力；二是在濫用其法定職權(quán)的同時(shí)，人為擴(kuò)張權(quán)力，從而進(jìn)一步增加自身的腐敗資本；三是通過越權(quán)等方式借用其他部門或者崗位的權(quán)力或資源；四是通過施加個(gè)人影響等方式，間接地左右權(quán)力的行使和資源的分配。［9］（13）在第一種情形下，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)質(zhì)是運(yùn)用自己所掌握的法定權(quán)力為自己謀取私利。之所以稱之為濫用，是因?yàn)闄?quán)力行使之目的的改變。要預(yù)防此類腐敗行為的出現(xiàn)，關(guān)鍵在于，一是要確立基本的議事規(guī)則，如重大決策經(jīng)由多數(shù)人參加的會(huì)議進(jìn)行決策、與決策事項(xiàng)有直接利益關(guān)系的人員回避等；二是要建立切實(shí)可行的監(jiān)督程序，防止某些領(lǐng)導(dǎo)干部“一個(gè)人說了算”。第二種濫用權(quán)力情形的出現(xiàn)主要是因?yàn)椴块T民主決策程序和內(nèi)外部監(jiān)督程序的缺失。部門利益規(guī)則化是推動(dòng)人為擴(kuò)權(quán)、制造稀缺性的直接動(dòng)因。部門的決策權(quán)相對(duì)集中于部門負(fù)責(zé)人一身，使得其人為擴(kuò)大其自身的法定職權(quán)，增加腐敗的資本成為可能。例如，某些政府審批部門自行擴(kuò)大審批的范圍，或者隨意增加審批的程序?！半p重領(lǐng)導(dǎo)”使得紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)，而權(quán)力運(yùn)行過程的不公開又使得外部監(jiān)督困難重重。針對(duì)此種“人為擴(kuò)權(quán)”情形，一方面要全面梳理權(quán)力內(nèi)容，明確黨委中央與地方各級(jí)部門及其人員的具體職權(quán)范圍；另一方面要設(shè)置相應(yīng)的黨內(nèi)信息公開與公共參與機(jī)制，促進(jìn)外部監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行。在第三種情形下，濫用他人的權(quán)力謀取私利之所以成為可能，是因?yàn)闄?quán)力部門及部門內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)干部之間的權(quán)力界限不清晰。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部濫用他人權(quán)力謀取私利可以采用兩種形式：一是上、下級(jí)之間越權(quán)行使；二是平級(jí)之間越權(quán)行使。上級(jí)因?yàn)閷?duì)下級(jí)具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，下級(jí)的權(quán)力行使很容易受其干擾。例如，某些市委書記和縣委書記作為黨的領(lǐng)導(dǎo)憑借其手中的組織人事大權(quán)，通過控制下屬的人事調(diào)動(dòng)而強(qiáng)行征用其下屬的權(quán)力，事實(shí)上達(dá)到了濫用下級(jí)權(quán)力的目的。下級(jí)利用上級(jí)的權(quán)力謀取私利的現(xiàn)象則更為極端。例如，某些地方政府為了招商引資，私自讓渡國家的利益而推出更大范圍的優(yōu)惠政策；市委書記作出減免某一特定公司所得稅的決定，而使得國家稅收收入損失等。要預(yù)防以越權(quán)形式實(shí)施的腐敗行為，除了明確上下級(jí)之間的權(quán)屬范圍以外，還應(yīng)確立權(quán)力執(zhí)行的程序。行政監(jiān)督部門以及紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)不僅應(yīng)重視權(quán)力執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督，還應(yīng)加大對(duì)權(quán)力執(zhí)行過程的監(jiān)督，監(jiān)督范圍應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大至權(quán)力執(zhí)行的每一個(gè)程序。針對(duì)第四種形式的腐敗，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部利用其自身影響力實(shí)施腐敗行為更具有隱蔽性。這是因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)干部作為官方的權(quán)威，往往并不需要自己的實(shí)際參與腐敗或者發(fā)出直接的命令，而是通過創(chuàng)造一種環(huán)境，從而獎(jiǎng)勵(lì)、寬恕、忽視或者推動(dòng)腐敗——不管是有意還是無意，明確還是含蓄——這樣做的結(jié)果往往能夠給下屬傳遞清楚的信號(hào)。［22］影響力腐敗并不一定直接是由制度缺陷而引發(fā)的，但仍然與權(quán)力運(yùn)行機(jī)制具有密切關(guān)系。因?yàn)辄h員領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人影響力除了自身因素之外，從根本上來說是源于其背后所掌握的公共權(quán)力。如果權(quán)力運(yùn)行機(jī)制更加完善，那么利用個(gè)人影響力實(shí)施腐敗行為的難度就會(huì)更大。

注釋：

① 例如，十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)習(xí)近平主席提出黨委主體責(zé)任有五個(gè)方面內(nèi)容：一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，選好用好干部，防止出現(xiàn)選人用人上的不正之風(fēng)和腐敗問題；二是堅(jiān)決糾正損害群眾利益的行為；三是強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，從源頭上防治腐??；四是領(lǐng)導(dǎo)和支持執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)查處違紀(jì)違法問題；五是黨委主要負(fù)責(zé)同志要管好班子，帶好隊(duì)伍，管好自己，當(dāng)好廉潔從政的表率?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》第四十四條規(guī)定，紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任主要有維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會(huì)加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作等。2013年12月頒布的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》中規(guī)定：各級(jí)黨委要承擔(dān)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的主體責(zé)任。各省市制定的《關(guān)于落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任的意見》及其追究辦法又具體規(guī)定了“兩個(gè)責(zé)任”的追究程序機(jī)制。可見，“兩個(gè)責(zé)任”既有“職責(zé)與任務(wù)”的涵義，又有“制裁與處罰”的內(nèi)涵。

② 政治責(zé)任是指政治官員制定符合民意的公共政策或推動(dòng)符合民意的公共政策執(zhí)行的職責(zé)，以及沒有履行好相關(guān)職責(zé)時(shí)受的譴責(zé)和制裁。參見張賢明.論政治責(zé)任的相對(duì)性.政治學(xué)研究. 2001（4）： 63-69.

③ 目前關(guān)于“兩個(gè)責(zé)任”的黨內(nèi)規(guī)范性文件主要有：《中國共產(chǎn)黨黨章》（以下簡(jiǎn)稱黨章）、《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013 —2017年工作規(guī)劃》《黨的紀(jì)律檢查體制改革實(shí)施方案》等。除了以上文本以外，還有黨中央召開的重要會(huì)議報(bào)告，如十八屆三中全會(huì)報(bào)告。

④ 拉里.戴蒙德以及理查德. 岡瑟認(rèn)為，依據(jù)政黨正式組織的規(guī)模和功能的范圍，政黨的目標(biāo)是多元的還是壟斷的，以及對(duì)意識(shí)形態(tài)或綱領(lǐng)的忠誠水平的不同，政黨大致可以劃分為五類：精英型政黨、大眾型政黨、種族主義政黨、選舉型政黨以及運(yùn)動(dòng)型政黨。拉里·戴蒙德，理查德·岡瑟. 政黨與民主. 徐琳譯.上海人民出版社，2012： 15-17.

⑤ 第十九條 領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部違反或者未能正確履行本規(guī)定第七條規(guī)定的職責(zé)，有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任：（一）對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)不力，以致職責(zé)范圍內(nèi)明令禁止的不正之風(fēng)得不到有效治理，造成不良影響的；（二）對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)交辦的黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任范圍內(nèi)的事項(xiàng)不傳達(dá)貫徹、不安排部署、不督促落實(shí)，或者拒不辦理的；（三）對(duì)本地區(qū)、本部門、本系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重違紀(jì)違法行為隱瞞不報(bào)、壓案不查的；（四）疏于監(jiān)督管理，致使領(lǐng)導(dǎo)班子成員或者直接管轄的下屬發(fā)生嚴(yán)重違紀(jì)違法問題的；（五）違反規(guī)定選拔任用干部，或者用人失察、失誤造成惡劣影響的；（六）放任、包庇、縱容下屬人員違反財(cái)政、金融、稅務(wù)、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)等法律法規(guī)，弄虛作假的；（七）有其他違反黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制行為的。

⑥ 據(jù)北京青年報(bào)2014年4月22日?qǐng)?bào)道：自2013年11月至2014 年2月間，全國檢察機(jī)關(guān)共立案?jìng)刹樨澪圪V賂案件7 115件，共計(jì)9 249人，同比分別上升28.8%和25.6%。案件集中發(fā)生在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部之中。

⑦ 例如，過程模型理論是一種新的解釋集體腐敗產(chǎn)生原因的理論，由美國學(xué)者Brief、Buttram、Dukerich 提出。該理論認(rèn)為當(dāng)事人涉入腐敗需經(jīng)歷高層的批準(zhǔn)過程、組織成員的順從過程以及腐敗行為形成的制度化過程，并且個(gè)人初始涉入腐敗的行為是一個(gè)無意向過程的結(jié)果。個(gè)人涉入腐敗的決策并非完全理性，社會(huì)影響往往會(huì)塑造人們的態(tài)度與行為。社會(huì)對(duì)人們行為的影響不需要首先經(jīng)過改變?nèi)藗兯钟械膽B(tài)度。薛剛.腐敗預(yù)防新論. 世界圖書出版公司，2013：7.

⑧ 田飛龍認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)具有四層等級(jí)效力：第一層是黨章；第二層是中央黨內(nèi)法規(guī)；第三層是由中紀(jì)委與中央各部門制定的法規(guī)；第四層是省級(jí)黨委法規(guī)。田飛龍. 法治國家進(jìn)程中的政黨法制. 法學(xué)論壇，2015（3）： 103.

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［3］ 田飛龍. 法治國家進(jìn)程中的政黨法制［J］. 法學(xué)論壇，2015（3）：91-106.

［4］ 湖北通報(bào)7起落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”不力的責(zé)任追究典型案件［EB/OL］. http：//m.ccdi.gov.cn/content/87/18/4368.html？from= timeline&isappinstalled=1，2016-01-05.

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［7］ 王岐山在十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上的工作報(bào)告［EB/OL］. http：//www.ccdi.gov.cn/special/lcqh/topnews_lcqh/201601/t2016 0126_73493.html，2016-01-21.

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［10］ 拉里·戴蒙德，理查德·岡瑟. 政黨與民主［M］. 徐琳譯. 上海： 上海人民出版社，2012： 69.

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［18］ 江蘇：今年以來共對(duì)133名領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施責(zé)任追究［EB/OL］. http：//www.ccdi.gov.cn/yw/201510/t20151016_63614.html，2015-12-11.

［19］ 陸云達(dá)，邱杰，創(chuàng)新監(jiān)督執(zhí)紀(jì)理念 把握運(yùn)用“四種形態(tài)”——聚焦全會(huì)［EB/OL］. http：//www.ccdi.gov.cn/special/lcqh/jjqh_ lcqh/201601/t20160111_72489.html，2016-01-23.

［20］ 湖南通報(bào)11起黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任追究典型案件［EB/OL］. http：//m.ccdi.gov.cn/content/29/ce/7578.html？from=timeline&isa ppinstalled=1，2015-12-08.

［21］ 邢婷婷. 下屬違紀(jì)領(lǐng)導(dǎo)被問責(zé)這事到底冤不冤［EB/OL］. http：//rmrbimg2.people.cn/data/rmrbwap/2016/01/31/cms_15148 43207320576.html？from=timeline&isappinstalled=0，2016-01-06.

［22］ Ermann M D，Lundman R J. Corporate and Governmental Deviance： Problems of organizational behavior in contemporary society ［M］. Oxford： Oxford University，1996： 3-44.

［編輯： 蘇慧］

“Two-responsibility” implementation mode of preventing corruption under the perspective of rule of law

ZHANG Yu
（School of Law，Central South University，Changsha 410083，China）

The Two-responsibility System of Chinese Communist Party aims at establishing a clean government and preventing corruption，whose realization is，however，closely related to the rule of law. Under this perspective，the Two-responsibility Policy has such two functions as internal self-discipline and external authority，presuming the respondents' responsibilities on “the faulted” and “the related，” similar to legal liability，and taking the main penalties by discipline and by institution. Both to prevent and punish corruption，the Two Responsibilities not only require that powers be regulated，precedures be justified，power and accountability be integrated，but also need to be backed up by specific systems.

the Two Responsibilities； preventing corruption； rule of law

D262

A

1672-3104（2016）04-0054-08

2016-04-06；

2016-06-20

湖南省重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃（軟科學(xué)研究）“腐敗案件實(shí)證分析與預(yù)防腐敗制度完善研究”（2015ZK2001）

張雨（1987- ），女，湖南長(zhǎng)沙人，中南大學(xué)法學(xué)院2014級(jí)博士研究生，主要研究方向：憲法與行政法學(xué)