空間類規(guī)劃“多規(guī)融合”過(guò)程中存在的問(wèn)題探析

郭榮朝

[摘要]在闡述空間類規(guī)劃“多規(guī)融合”必要性的基礎(chǔ)上，以河南省為例，深入分析了“多規(guī)融合”過(guò)程中仍然存在的問(wèn)題：規(guī)劃期限不一、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不同、數(shù)據(jù)不協(xié)調(diào)、空間重合疊置、生態(tài)用地碎化、耕地逐年減少、審批機(jī)構(gòu)多頭和依法實(shí)施規(guī)劃受阻等，提出應(yīng)及時(shí)消除這些矛盾與沖突，推進(jìn)“多規(guī)融合”工作有序進(jìn)行。

[關(guān)鍵詞]空間類規(guī)劃；多規(guī)融合；河南省

[中圖分類號(hào)]F129.9[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]

2095-3283（2015）12-0076-02

一、空間類規(guī)劃“多規(guī)融合”的必要性

“空間”本身就是一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源，也是一種稀缺資源。區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境是一個(gè)有機(jī)整體，其空間結(jié)構(gòu)必須有效整合才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的綜合效益最大化。區(qū)域空間類規(guī)劃“多規(guī)融合”就是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等多種規(guī)劃在空間上的有機(jī)統(tǒng)一，即區(qū)域范圍內(nèi)多種規(guī)劃涉及的相同內(nèi)容必須統(tǒng)一起來(lái)，落實(shí)到一個(gè)空間規(guī)劃平臺(tái)上，實(shí)現(xiàn)“一張圖”、一個(gè)信息平臺(tái)、一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制、一個(gè)審批流程和一個(gè)監(jiān)督體系，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)多種規(guī)劃在空間上的有效融合。

我國(guó)各種空間類規(guī)劃發(fā)展過(guò)程中走過(guò)一些彎路，出現(xiàn)過(guò)諸如“就城市論城市”“就經(jīng)濟(jì)論經(jīng)濟(jì)”“就環(huán)境論環(huán)境”等“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的問(wèn)題。城市規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等空間類規(guī)劃間“各自為政”，吻合度不高，空間重合、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不協(xié)調(diào)、生態(tài)環(huán)境用地被蠶食、基本農(nóng)田被占用等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生?？臻g類規(guī)劃各自為政的狀況嚴(yán)重地阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境間的健康協(xié)調(diào)發(fā)展。由此可見(jiàn)，有序推進(jìn)空間類規(guī)劃“多規(guī)融合”迫在眉睫。

近年來(lái)，我國(guó)相繼實(shí)施了“三規(guī)合一”（“三規(guī)”即經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃）以及“多規(guī)合一”的嘗試。2014年開始在相關(guān)省、市、縣進(jìn)行“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作，同年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部批準(zhǔn)獲嘉縣為河南省惟一的“多規(guī)合一”試點(diǎn)縣。空間類規(guī)劃“多規(guī)融合”主要體現(xiàn)在對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)活動(dòng)以及生態(tài)活動(dòng)的組織作用等方面，涉及區(qū)域范圍內(nèi)的國(guó)土資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境承載能力、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重構(gòu)與生產(chǎn)力布局調(diào)整、城鄉(xiāng)居民點(diǎn)布局與優(yōu)化調(diào)控、城鄉(xiāng)資源環(huán)境保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)等諸多內(nèi)容，對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)、地理學(xué)、生態(tài)學(xué)和社會(huì)學(xué)等學(xué)科建設(shè)與發(fā)展具有重要的理論意義，對(duì)促進(jìn)整個(gè)區(qū)域的健康可持續(xù)發(fā)展具有重要的指導(dǎo)作用。

二、空間類規(guī)劃“多規(guī)融合”過(guò)程中存在的問(wèn)題

河南省域?qū)用娴目臻g類規(guī)劃主要包括：河南省主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)省建設(shè)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等。這些規(guī)劃均涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)、國(guó)土資源開發(fā)與利用、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等諸多方面，但規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)各不相同，各規(guī)劃相輔相成，相互促進(jìn)，具有本質(zhì)上的聯(lián)系。一定時(shí)期內(nèi)的區(qū)域生態(tài)環(huán)境狀況，即區(qū)域生態(tài)環(huán)境承載能力，是該區(qū)域土地等資源有序開發(fā)利用、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和城鎮(zhèn)發(fā)展合理布局的自然基礎(chǔ)，后者又是生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)的前提條件。這些規(guī)劃必須融合為一個(gè)有機(jī)整體。然而，在實(shí)際的融合過(guò)程中仍然存在以下一些突出問(wèn)題：

（一）規(guī)劃期限不一

現(xiàn)有的各種空間類規(guī)劃期限不一問(wèn)題比較突出。例如，現(xiàn)行的河南省各種空間類規(guī)劃期限就存在著明顯差異：河南省主體功能區(qū)規(guī)劃期限為2014—2020年；河南生態(tài)省建設(shè)規(guī)劃期限為2011—2030年；河南省土地利用總體規(guī)劃期限為2006—2020年；河南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃期限為2011—2015年，“十三五”規(guī)劃期限為2016—2020年；河南省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃期限為2011—2020年。尤其是近期編制的河南省各中心城市以及縣城、縣級(jí)市的總體規(guī)劃期限均到2030年。主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃具有重要的約束作用，而規(guī)劃期限不一將使其約束作用明顯弱化，甚至失去約束作用，最終對(duì)自然資源開發(fā)利用以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)造成嚴(yán)重影響。

（二）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不同

各種空間類規(guī)劃中的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不同，主要表現(xiàn)在土地分類標(biāo)準(zhǔn)不同以及人口統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不同兩個(gè)方面。例如，一個(gè)地方的人口有戶籍人口和常住人口，有派出所統(tǒng)計(jì)口徑人口和衛(wèi)計(jì)委統(tǒng)計(jì)口徑人口，還有城鄉(xiāng)規(guī)劃方面的人口標(biāo)準(zhǔn)（城鎮(zhèn)人口僅指建制鎮(zhèn)以及城市人口，不包括鄉(xiāng)政府所在地的非農(nóng)人口）等。

（三）數(shù)據(jù)不協(xié)調(diào)

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不協(xié)調(diào)主要表現(xiàn)在各種空間類規(guī)劃中的人口預(yù)測(cè)以及城鄉(xiāng)人口之和遠(yuǎn)大于區(qū)域人口預(yù)測(cè)值等方面。例如，河南省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2001—2020）預(yù)測(cè)2010年全省總?cè)丝跒?0400萬(wàn)人，2020年達(dá)到11000萬(wàn)人，與實(shí)際戶籍人口基本吻合，然而與其常住人口相比卻有較大差異。2010年和2014年河南省常住人口分別為9402萬(wàn)人和9436萬(wàn)人，與2000年的常住人口9256萬(wàn)人相比分別增加146萬(wàn)人和180萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)率分別為1.6‰和1.4‰。這種城鎮(zhèn)體系規(guī)劃過(guò)程中的人口預(yù)測(cè)往往摻雜了規(guī)劃期末要達(dá)到的城鎮(zhèn)人口數(shù)量以及滿足城鎮(zhèn)等級(jí)規(guī)模結(jié)構(gòu)規(guī)劃的需要等人為因素，忽視了規(guī)劃期末的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，尤其是城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)人口遷移的拉動(dòng)作用，以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)人口遷移的推動(dòng)作用。據(jù)深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì)巡視員、中國(guó)工程院院士郭仁忠透露，全國(guó)新城新區(qū)規(guī)劃人口已達(dá)34億，這是嚴(yán)重的失控。一方面通過(guò)提高城鎮(zhèn)人口預(yù)測(cè)值增加城鎮(zhèn)用地規(guī)模，另一方面又通過(guò)保持一定數(shù)量的鄉(xiāng)村人口減少農(nóng)村整合過(guò)程中的阻力，最終造成區(qū)域城鄉(xiāng)人口之和遠(yuǎn)大于區(qū)域人口預(yù)測(cè)值。

（四）空間重合疊置

在城鎮(zhèn)規(guī)劃尤其是中心城市總體規(guī)劃過(guò)程中，城鎮(zhèn)（市）經(jīng)濟(jì)社會(huì)吸引輻射范圍（腹地）對(duì)其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展預(yù)測(cè)具有重要作用。然而，在具體的規(guī)劃過(guò)程中往往通過(guò)放大其經(jīng)濟(jì)腹地，夸大其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，來(lái)提升規(guī)劃期末的人口預(yù)測(cè)，最終達(dá)到大幅度增加城鎮(zhèn)（市）用地規(guī)模的目的，由此造成城鎮(zhèn)（市）之間的腹地重合疊置等問(wèn)題，給城鎮(zhèn)（市）科學(xué)發(fā)展帶來(lái)巨大的潛在危害。

（五）生態(tài)用地碎化

隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展以及城鎮(zhèn)化水平的快速提高，非農(nóng)區(qū)域不斷蔓延擴(kuò)展，耕作區(qū)、林區(qū)、牧區(qū)和水域等生態(tài)功能區(qū)面積不斷縮小，河流等生態(tài)廊道遭到極大破壞，嚴(yán)重阻斷了土地的呼吸、植物的生長(zhǎng)、水系的循環(huán)，尤其是各種生態(tài)流的正常交換，生態(tài)用地碎化現(xiàn)象日益嚴(yán)重。

（六）耕地逐年減少

《土地管理法》明確規(guī)定，國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度，非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地要按照“占多少，補(bǔ)多少”的原則，補(bǔ)充數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀詧?jiān)守我國(guó)18億畝耕地紅線不被突破。然而在實(shí)際的非農(nóng)用地?cái)U(kuò)張中“占優(yōu)補(bǔ)劣，占多補(bǔ)少”等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。2009—2012年，河南省耕地面積依次為8192千公頃、8177千公頃、8162千公頃和8157千公頃，呈逐年減少趨勢(shì)。

（七）審批機(jī)構(gòu)多頭

在管理體制上，生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)分別隸屬于環(huán)保部門、國(guó)土資源部門、發(fā)展和改革部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門以及農(nóng)業(yè)部門等。這種多頭管理審批制度，使各類規(guī)劃間的矛盾沖突時(shí)有發(fā)生，造成人財(cái)物的極大浪費(fèi)。例如，我國(guó)20世紀(jì)90年代規(guī)劃建設(shè)的各行政村小學(xué)校舍，當(dāng)時(shí)采取了“三個(gè)一點(diǎn)”辦法（財(cái)政撥一點(diǎn)，地方籌一點(diǎn)，集體貸一點(diǎn)）籌資建設(shè)，也使小學(xué)校舍成為當(dāng)?shù)刈詈玫慕ㄖ?，成為?dāng)?shù)氐囊坏里L(fēng)景。然而，由于在城鎮(zhèn)化及農(nóng)村人口發(fā)展等方面缺乏科學(xué)預(yù)測(cè)，致使21世紀(jì)以來(lái)的農(nóng)村小學(xué)生數(shù)量大幅減少，相當(dāng)一部分小學(xué)校舍閑置，而當(dāng)年的貸款債務(wù)仍沒(méi)有還清等現(xiàn)象普遍存在。

（八）依法實(shí)施規(guī)劃受阻

各種空間類規(guī)劃依照程序經(jīng)過(guò)同級(jí)人大常委會(huì)審核通過(guò)，將成為地方法規(guī)，必須依法實(shí)施。然而由于上述問(wèn)題的存在，為相關(guān)空間類規(guī)劃的實(shí)施埋下潛在隱患。環(huán)境保護(hù)部門、國(guó)土資源部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門都設(shè)有相應(yīng)的執(zhí)法部門，各種空間類規(guī)劃過(guò)程中存在的沖突與矛盾，勢(shì)必給相關(guān)規(guī)劃的依法實(shí)施帶來(lái)新的矛盾，繼而影響到相關(guān)規(guī)劃的有效實(shí)施。

三、結(jié)語(yǔ)

無(wú)論是河南省，還是全國(guó)其他省區(qū)市，在各種空間類規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中或多或少地存在著問(wèn)題，不僅影響到這些類規(guī)劃的法規(guī)性和權(quán)威性，也直接影響到區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的健康協(xié)調(diào)發(fā)展。要及時(shí)消除這些矛盾與沖突，空間類規(guī)劃“多規(guī)融合”勢(shì)在必行。

（責(zé)任編輯：陳鴻鵬）