依法治國方略的來龍去脈

◆ 毛　勝

依法治國方略的來龍去脈

◆ 毛勝

編者按

本刊從第一期起推出“法治湖南”系列專欄，回顧湖南人在依法治國道路上不懈追求的匆匆足跡，再現(xiàn)湖南人的法治思維、法治理念、法治意識、法治修為，揭示湖南人的法治精神，展望全面依法治國的美好前景。

2014年10月23日，中共十八屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》。這次會議，是中共歷史上第一次專門研究法治建設(shè)的中央全會；這個《決定》，是中共歷史上第一個關(guān)于加強法治建設(shè)的專門決定。這兩個具有重大意義的“第一個”，吹響了依法治國的新號角，樹立了建設(shè)法治中國的新里程碑。

1954年3月，以毛澤東（前排左八）、劉少奇（前排左九）、周恩來（前排左六）等為主要成員的憲法起草委員會合影

發(fā)端：社會主義法制建設(shè)的恢復(fù)和推進(jìn)

對于中國人來說，“法治”這個名詞并不陌生。早在春秋時期，以管仲為代表的早期法家，就主張“援法而治”，提出了“威不兩錯，政不二門，以法治國，則舉措而已”的理念。然而，直到二千多年后，經(jīng)歷了資產(chǎn)階級法制建設(shè)的失敗，中國人民選擇了社會主義的國家與法制，才終于為法治開辟了光明的道路。

1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過了具有臨時憲法作用的《共同綱領(lǐng)》，徹底摧毀了國民黨政府的舊法統(tǒng)，為新中國的法制建設(shè)清除了障礙。新中國成立頭8年，全國人大、政務(wù)院和地方政府制定了包括“五四憲法”在內(nèi)的法律、法規(guī)千余件，初步奠定了社會主義法制的基礎(chǔ)。毛澤東不僅親自主持了第一部憲法的制定，而且深刻地指出：“一個團體要有一個章程，一個國家也要有一個章程，憲法就是一個總章程，是根本大法?！彼€說：“憲法是一個國家的根本法，從黨的主席到一般老百姓都要按照它做，將來我不當(dāng)國家主席了，誰當(dāng)也要按照它做，這個規(guī)矩要立好?！?/p>

令人痛心疾首的是，在“文革”中，社會主義法制遭到嚴(yán)重踐踏。1978年12月，在《解放思想，實事求是，團結(jié)一致向前看》這篇建設(shè)中國特色社會主義的宣言書中，鄧小平堅定地指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！?/p>

在實現(xiàn)偉大歷史轉(zhuǎn)折的十一屆三中全會上，中國共產(chǎn)黨鄭重地向全黨全國人民提出“健全社會主義法制”的偉大任務(wù)，要求“使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威”，并確立了“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的社會主義法制建設(shè)的十六字方針，為社會主義法制建

設(shè)開啟了嶄新征程。據(jù)此，剛剛成立的全國人大常委會法制委員會，立即著手《選舉法》《地方組織法》《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》《刑法》《刑事訴訟法》和《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》等的修改和起草，創(chuàng)造了4個月制定7部法律的立法佳話。

行勝于言。1979年的大規(guī)模立法，是新時期法制建設(shè)開端的顯著標(biāo)志。在此之后，中國共產(chǎn)黨凝聚全社會的力量，推動社會主義法制建設(shè)快速發(fā)展。一系列法制建設(shè)事件的接踵而至，無不在改革開放史上留下了濃墨重彩的一筆。

1979年9月9日，一份名為《中共中央關(guān)于堅決保證〈刑法〉〈刑事訴訟法〉切實實施的指示》的文件頒布，這就是著名的“64號文件”。該文件直接針對的是保證《刑法》《刑事訴訟法》的切實實施，但它的內(nèi)容卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了這個范圍，是對全黨全民進(jìn)行法制教育，準(zhǔn)備厲行法治的一個綱領(lǐng)性文件。這份文件被認(rèn)為是中國社會主義法制建設(shè)步入新階段的重要標(biāo)志。也正是在這份黨的文獻(xiàn)中，第一次使用了“社會主義法治”一詞。時任最高人民法院院長江華曾這樣評價“64號文件”：“我認(rèn)為這個文件是建國以來，甚至是建黨以來，關(guān)于政法工作的第一個、最重要的、最深刻的、最好的文件，是我國社會主義法治建設(shè)新階段的重要標(biāo)志?！?/p>

1980年11月20日，最高人民法院特別法庭對林彪、江青兩個反革命集團的主犯進(jìn)行公開審判，給“文化大革命”“無法無天”的時代畫上了句號。而且，中央要求中央書記處研究室代表中央撰文，闡明這次審判對于社會主義民主與法制建設(shè)的重要意義。這就是發(fā)表于1980年11月22日、署名為人民日報特約評論員的《社會主義民主與法制的里程碑——評審判林彪、江青反革命集團》的文章。文章指出，審判貫徹了司法工作的獨立原則、民主原則、實事求是原則、革命人道主義原則以及法律面前人人平等原則，“是我國民主和法制發(fā)展道路上一個引人注目的里程碑。它充分體現(xiàn)以法治國的精神，堅決維護法律的崇高權(quán)威，認(rèn)真貫徹社會主義民主和法制的各項基本原則，在國內(nèi)外引起了強烈反響，具有除舊布新的重大意義”。這是在黨的重要文獻(xiàn)中第一次用“以法治國”這一概念。

1982年9月，黨的十二大通過的新黨章規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制，鞏固人民民主專政。”“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)……黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。黨必須保證國家的立法、司法、行政機關(guān)，經(jīng)濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作?！边@樣，黨就以黨的“根本大法”對黨遵守法律作出了嚴(yán)格規(guī)定。

1982年12月4日，五屆全國人大五次會議通過的憲法即“八二憲法”，為我國現(xiàn)行憲法?！鞍硕椃ā崩^承了“五四憲法”的基本原則，并根據(jù)新時期社會主義建設(shè)的需要，進(jìn)行了許多重要改革。例如，“八二憲法”規(guī)定：“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”“八二憲法”通過次日，《人民日報》發(fā)表社論《新時期治國安邦的總章程》指出：“要以法治國，最重要的就是要制定一部反映全國人民的共同意志和根本利益，既考慮當(dāng)前的現(xiàn)實，又考慮到發(fā)展前景的長期穩(wěn)定的憲法?！?/p>

總體來說，十一屆三中全會后，中國共產(chǎn)黨作出了將黨和國家的工作重心從以階級斗爭為綱轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟建設(shè)為中心、實行改革開放的戰(zhàn)略決策上來，并圍繞這一重大轉(zhuǎn)變致力于社會主義法制的恢復(fù)、重建和發(fā)展，開創(chuàng)了中國法治建設(shè)的新時期。在這一時期，現(xiàn)行憲法和規(guī)范政治、經(jīng)濟、社會生活的重要法律法規(guī)相繼頒布實施，社會主義法制體系開始形成，法律的地位和權(quán)威得到確立，各政法機關(guān)逐步建立健全，這為我國經(jīng)濟社會發(fā)展提供了有力保障，也為依法治國方略的形成奠定了堅實基礎(chǔ)。

1954年，毛澤東親自修改憲法草案

形成：“依法治國”的提出與全面闡述

如果說改革開放前10年是新時

期法制建設(shè)的開端，其主要工作是恢復(fù)和重建社會主義法制，那么，進(jìn)入20世紀(jì)90年代，可以說是新時期法制建設(shè)的突破期，其主要工作是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的要求，進(jìn)一步建立健全社會主義法制。究其原因，在于社會主義市場經(jīng)濟同時也必須是法治經(jīng)濟。

1993年3月13日，在八屆全國人大一次會議、八屆全國政協(xié)一次會議黨員負(fù)責(zé)人會議上，江澤民明確指出：“社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，必須要有法律作保障。法制是市場經(jīng)濟運行的依托。沒有健全的社會主義法制，就沒有社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。經(jīng)濟的發(fā)展離不開法制，只有法制完備，社會和經(jīng)濟秩序井然，才能使經(jīng)濟發(fā)展快、效益好，在激烈的國際競爭中站得住腳?！?/p>

根據(jù)黨中央關(guān)于市場經(jīng)濟條件下加強法制建設(shè)的要求，司法部向黨中央提出了為中央領(lǐng)導(dǎo)同志舉辦法制講座的報告，并很快得到批準(zhǔn)。1994年12月9日，中央第一次法制講座在中南海舉行，主講人是華東政法學(xué)院教授、只有39歲的曹建明，主講的題目是《國際商貿(mào)法律制度與關(guān)貿(mào)總協(xié)定》。江澤民主持講座并發(fā)表重要講話，強調(diào)：“我們正在建立社會主義市場經(jīng)濟體制，必須學(xué)會運用法律來規(guī)范和引導(dǎo)市場經(jīng)濟的運行，充分發(fā)揮市場機制對經(jīng)濟發(fā)展的積極作用，把市場運行納入規(guī)范和法制的軌道，保證社會主義市場經(jīng)濟體制健康發(fā)展。

1995年1月20日，中央又舉辦了第二次法制講座，主講人是中國社會科學(xué)院研究員王家福，題目是《社會主義市場經(jīng)濟法律制度建設(shè)問題》。講座結(jié)束時，江澤民進(jìn)一步指出：“我們黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想、組織領(lǐng)導(dǎo)。而政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式就是：使黨的主張經(jīng)過法定程序變成國家意志，通過黨組織的活動和黨員的模范作用帶動廣大人民群眾，實現(xiàn)黨的路線、方針、政策。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的憲法和法律是人民意志的體現(xiàn)，是黨的主張的體現(xiàn)。執(zhí)行憲法和法律，是對人民意志的尊重，是貫徹黨的路線、方針、政策的重要保障。黨既要領(lǐng)導(dǎo)憲法和法律的制定，又要自覺地在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，嚴(yán)格依法辦事，依法管理國家，對實現(xiàn)全黨和全國人民意志的統(tǒng)一，對維護法律的尊嚴(yán)和中央的權(quán)威關(guān)系十分重大?！?/p>

1996年2月8日，中央舉行第三次法制講座，主講人還是王家福，題目是《關(guān)于依法治國、建設(shè)社會主義法制國家的理論和實踐問題》。江澤民在總結(jié)講話中，首次對依法治國進(jìn)行了全面的闡述，指出：“加強社會主義法制建設(shè)，依法治國，是鄧小平建設(shè)有中國特色社會主義理論的重要組成部分，是我們黨和政府管理國家和社會事務(wù)的重要方針?！彼€強調(diào)指出：“依法治國是社會進(jìn)步、社會文明的一個重要標(biāo)志，是我們建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的必然要求?！币粋€多月后，經(jīng)八屆全國人大四次會議批準(zhǔn)的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，正式將“依法治國，建設(shè)社會主義法制國家”納入其中。

在一年零兩個月的時間里，中央領(lǐng)導(dǎo)同志三次聽取法律專家的講座，足見黨中央對法制建設(shè)的高度重視。此后，接連舉辦的中央法制講座，成為這一時期社會主義法制建設(shè)快速邁進(jìn)的一個縮影。

確立：“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”

理論的探索，實踐的發(fā)展，使中國共產(chǎn)黨對“法治”的理解趨向系統(tǒng)而深刻。一個新的重大戰(zhàn)略思想，已經(jīng)水到渠成，呼之欲出。

1997年9月，在黨的十五大報告中，江澤民在科學(xué)總結(jié)了我國社會主義民主和法制建設(shè)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，鄭重地將“依法治國”確立為治國基本方略，將“建設(shè)社會主義法治國家”確定為社會主義現(xiàn)代化的重要目標(biāo)，并提出了建設(shè)中國特色社會主義法律體系的重大任務(wù)。這三方面內(nèi)容的提出，標(biāo)志著我國成功實現(xiàn)了治國理政模式的根本轉(zhuǎn)變，具有里程碑意義。從此，“依法治國”、“建設(shè)社會主義法治國家”成為中國特色社會主義建設(shè)無比璀璨的關(guān)鍵詞句。

在十五大報告中，江澤民響亮地提出“建設(shè)社會主義法治國家”綱領(lǐng)。細(xì)心的人不難發(fā)現(xiàn)，1996年3月八屆人大四次會議主要文件用的還是“法制國家”。其實，“法制”與“法治”是理論界爭論的焦點。而今，經(jīng)過審慎周密的思考，將此前“社會主義法制國家”的提法變?yōu)椤吧鐣髁x法治國家”?！爸啤焙汀爸巍笨雌饋碇皇且蛔种?，其實是一次偉大的觀念變革。兩者的不同之處在于，法制是制度，法治是理念。法治作為理念進(jìn)一步提出我們除了經(jīng)濟制度的改革，還要有政治制度的改革，以及政治制度的不斷完善，表明中國不僅要加強法律制度建設(shè)，而且要從治國方式上根本拋棄“人治”的傳統(tǒng)。

為了實現(xiàn)“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”，江澤民在十五大報告中還提出了社會主義法制建設(shè)的重大任務(wù)，指出：“適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展、社會全面進(jìn)步和加入世貿(mào)組織的新形勢，加強立法工作，提高立法質(zhì)量，到2010年形成中國特色社會主義法律體系。”1999年3月，九屆全國人大二次會議通過的《憲法修正案》，把依法治國的基本方略和奮斗目標(biāo)同鄧小平理論的指導(dǎo)思想地位、國家現(xiàn)階段基本經(jīng)濟制度和分配制度

以及非公有制經(jīng)濟的重要作用等莊嚴(yán)地寫進(jìn)了憲法。這就是在現(xiàn)行憲法總綱的第五條增加一款，作為第一款，規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家?！边@是中國首次以國家根本大法的形式公開向世界表明，中國將建設(shè)社會主義法治國家。在我們這個有著漫長封建歷史傳統(tǒng)的國家，徹底否定人治，確立依法治國基本方略，是一個歷史性的跨越，是中國共產(chǎn)黨的劃時代宣示。

1999年11月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》，要求各級政府和政府各部門的領(lǐng)導(dǎo)人帶頭依法行政。

如果說在黨章上規(guī)定黨必須遵守憲法和法律，還屬于黨內(nèi)法規(guī)的要求，那么中國共產(chǎn)黨提出依法治國基本方略，并主導(dǎo)其入憲，實際上就是對自己提出了依法執(zhí)政的任務(wù)。

一國的法治，總是由一國的國情和社會制度決定并與其相適應(yīng)。依法治國的基本方略得到確立，建設(shè)社會主義法治國家成為我國法治建設(shè)的目標(biāo)和方向，依法行政作為依法治國的主要環(huán)節(jié)受到高度重視，標(biāo)志著中國人民在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下走上了社會主義法治道路。

發(fā)展：“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”

進(jìn)入21世紀(jì)，中國的法治建設(shè)繼續(xù)向前推進(jìn)。2000年10月，十五屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》明確指出：“發(fā)展社會主義民主政治，依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，是社會主義現(xiàn)代化的重要目標(biāo)?！边@就將建設(shè)社會主義法治國家統(tǒng)一于建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的宏偉目標(biāo)之內(nèi)，具有重大的理論和實踐意義。

2002年11月，黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)，其主要內(nèi)容之一就是：“社會主義法制更加完備，依法治國基本方略得到全面落實，人民的政治、經(jīng)濟和文化權(quán)益得到切實尊重和保障?；鶎用裰鞲咏∪?，社會秩序良好，人民安居樂業(yè)。”十六大還明確提出“三統(tǒng)一”的法治原則，即“發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來”；三者之間，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證，人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)要求，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略”。這就確立了中國特色社會主義依法治國方略的根本原則。

2004年9月，在首都各界紀(jì)念全國人民代表大會成立50周年大會上，胡錦濤進(jìn)一步強調(diào)：“更好地把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國統(tǒng)一于社會主義民主政治建設(shè)的實踐，統(tǒng)一于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的全過程，推動人民代表大會制度的與時俱進(jìn)，使社會主義民主更加完善，社會主義法制更加完備，依法治國的基本方略得到全面落實，人民的政治、經(jīng)濟、文化權(quán)益得到切實保障。”也就在這個月，黨的十六屆四中全會提出“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”的理念，把依法執(zhí)政作為中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的基本方式之一，表明中國共產(chǎn)黨依法治國的理念在實踐中進(jìn)一步深化和發(fā)展。

在依法治國基本方略的指引下，按照十五大提出的要求，我國在2010年基本形成了以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系。這個歷史任務(wù)的完成，是我國社會主義民主法制建設(shè)史上的重要里程碑，標(biāo)志著國家和社會生活各方面總體上實現(xiàn)了有法可依。

2012年11月，黨的十八大強調(diào)，要“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由”。要求全面推進(jìn)依法治國，并確立了依法治國的新任務(wù)和目標(biāo)：到2020年全面建成小康社會時，實現(xiàn)“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實尊重和保障”。

黨的十八大以來，習(xí)近平在不同場合反復(fù)強調(diào)依法治國的重要性，提出了“建設(shè)法治中國”的治國目標(biāo)，并將其定位為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的重要內(nèi)容。2012年12月4日，習(xí)近平出席首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會時，明確提出“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”的重大論斷。

經(jīng)過充分準(zhǔn)備，黨的十八屆四中全會系統(tǒng)總結(jié)了依法治國的歷史經(jīng)驗，深入研究了全面推進(jìn)依法治國的重大問題，并圍繞“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”這個總目標(biāo)，對全面推進(jìn)依法治國作出了總體部署和全面規(guī)劃，提出了一系列新論斷、新觀點、新舉措，明確了建設(shè)法治中國的航標(biāo)和路線圖。其中，從“法律體系”向“法治體系”的邁進(jìn)，盡管只有一字之差，但精神實質(zhì)有重要變化，標(biāo)志著黨治國理政理念的重大飛躍和治國理政方式的重大轉(zhuǎn)型。

實踐永無止境，創(chuàng)新永無止境。在新的歷史起點上，黨的十八屆四中全會的召開，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的制定，彰顯了黨中央推進(jìn)依法治國的堅定決心，展現(xiàn)了建設(shè)法治中國的光明前景。