服務(wù)型預(yù)算績效評價研究：江蘇省南通市的實踐與探索

【摘要】江蘇省南通市財政局在廣泛借鑒國內(nèi)外績效評價理論和方法的基礎(chǔ)上，立足于地方實際，積極探索開展了一系列具有南通財政特色的服務(wù)型績效評價模式的實踐。該模式較好的落實了中央“加強財政支出管理，強化支出責(zé)任，建立科學(xué)、合理的財政支出績效評價管理體系，提高財政資金使用效益”的要求，并為財政科學(xué)化、精細化管理，促進高效、責(zé)任、透明政府的建設(shè)提供有益的思路。

【關(guān)鍵詞】服務(wù)型 ?績效評價 ?財政管理

一、服務(wù)型績效評價的內(nèi)涵

（一）績效評價基礎(chǔ)理論的服務(wù)性

盡管預(yù)算資金績效評價有別于審計，不僅包括對財政資金效益和合規(guī)性進行審核和監(jiān)督，同時對資金的“效率”和“效果”也要予以關(guān)注，但其產(chǎn)生還是源于“受托經(jīng)濟責(zé)任理論”。換言之財政資金支出方國家、各級財政部門或財政資金來源方納稅人等意圖了解和掌握財政資金承受方或使用方履行受托責(zé)任可行性的愿望，產(chǎn)生了對績效評價的要求。之所以如此，是因為國家、財政部門或納稅人與資金承受方在財產(chǎn)經(jīng)營管理上存在著法律、時間、空間和信息等諸方面的分離，使得前者往往不能直接控制受托人的責(zé)任履行過程和會計報告質(zhì)量，因此，需要借助一個獨立的第三方服務(wù)機構(gòu)來實現(xiàn)這種控制，這種導(dǎo)致了績效評價的發(fā)生。績效評價的本質(zhì)目標(biāo)就是要確保受托經(jīng)濟責(zé)任的全面、有效履行。

（二）績效評價報告結(jié)論的服務(wù)性和建設(shè)性

服務(wù)型績效評價理念下，實施績效評價是為了促進財政資金效益更好的發(fā)揮，資金承受單位更好地履行公共受托責(zé)任，以更低的成本、更高的效率和質(zhì)量提供公共服務(wù)。因此服務(wù)型績效評價更注重于解決問題提高績效，提高績效評價結(jié)論的應(yīng)用度，而不僅僅是發(fā)現(xiàn)問題，而是提出具體的建設(shè)性建議，以幫助政府、財政部門、資金承受部門及其它利益相關(guān)方做出正確決策，提高資金使用績效。

二、南通財政局探索服務(wù)型績效評價模式的案例分析

本文以苗木基地建設(shè)項目績效評價為例，通過苗木基地建設(shè)項目資金投入、經(jīng)費保障、項目運行機制和管理模式評價，圍繞苗木基地建設(shè)項目資金的經(jīng)濟性、效率性、效果性，全面分析苗木基地建設(shè)項目存在的薄弱環(huán)節(jié)，提出改進意見和建議，以期較好體現(xiàn)南通市財政局開展績效評價的實踐與探索成果。

（一）南通財政局開展服務(wù)型績效評價的基本目標(biāo)

作為政府部門的財政部門，在投入各類財政資金時，開展績效評價，進行成本核算和績效衡量，關(guān)注履行職責(zé)的效率、效益和效果，關(guān)注“投入、產(chǎn)出、效益和效果、社會影響力”。南通市財政局開展服務(wù)型績效評價落實了中央績效管理的要求。

（二）南通財政局績效評價的指標(biāo)設(shè)計

績效評價程序，一般經(jīng)過準(zhǔn)備（數(shù)據(jù)及材料收集等）階段、實施階段、報告階段及后續(xù)階段四個階段。評價指標(biāo)設(shè)計遵循1.核心績效評價指標(biāo)的設(shè)定與績效評價內(nèi)容相對應(yīng);2.指標(biāo)設(shè)計兼顧績效性與合規(guī)性;3.合理設(shè)定一般性指標(biāo)與個性指標(biāo)及其層級配置;4.正確認識直接指標(biāo)與間接指標(biāo)之間的關(guān)系;5.注意定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合。如表1所示是苗木基地建設(shè)項目績效評價指標(biāo)體系，主要由投入、過程管理、產(chǎn)出和結(jié)果四方面組成。

（三）南通財政局服務(wù)型績效評價的方法

1.充分開展評前調(diào)查，取得相關(guān)基礎(chǔ)資料。（1）業(yè)務(wù)管理資料。包括：苗木基地建設(shè)項目管理文件;項目中期管理、檢查、驗收及考核等有關(guān)資料;業(yè)務(wù)檔案管理制度;其他相關(guān)資料，如項目的年度總結(jié)、獲得的榮譽及各種媒體的正負報道情況、延續(xù)性項目上年度存在問題的整改措施和落實改進情況等。（2）財務(wù)管理資料。包括：專項資金財務(wù)管理要求及制度文件;項目專項資金分配依據(jù)、下達項目資金文件、資金支出進度和各級資金撥出的明細清單;與項目資金運用有關(guān)的合同（包括補充協(xié)議）、政府采購等資料;有關(guān)財務(wù)原始憑證;其他相關(guān)資料等。

2.細致實施相關(guān)調(diào)研、取證。（1）案卷研究。評價組關(guān)注對同一指標(biāo)在不同項目文件中的證據(jù)進行對比核實，如果不同來源的證據(jù)存在差異，分析差異的原因，并且在面訪、實地調(diào)研和抽查中進行核查，最后決定選擇使用哪個來源的依據(jù)。（2）面訪。從項目利益相關(guān)者中確定面訪對象，如將市財政局、市農(nóng)發(fā)局、各區(qū)的街道社區(qū)、村的經(jīng)濟合作社、苗木建設(shè)承包老板、部分村民等作為面訪對象。（3）實地調(diào)研。到項目實施地進行考察、直接收集證據(jù)。根據(jù)績效評價框架來設(shè)計，主要用于收集案卷研究、面訪和座談會無法收集的證據(jù)。（4）實地抽查。在三個區(qū)23個苗木基地中，考慮區(qū)域分布，按30%的抽樣比例，抽取有代表性的5個基地進行項目實地抽查，以獲取績效評價的相關(guān)資料和數(shù)據(jù)。

3.報告階段。對調(diào)研取得的原始數(shù)據(jù)和資料，利用分析性復(fù)核法、對比法、驗證法，開展了大量的統(tǒng)計分析工作，對相關(guān)情況進行整理、歸集，形成各類匯總表，通過多維的分析，形成績效評價報告。

4.后續(xù)階段。財政局邀請行內(nèi)專家對評價報告質(zhì)量進行評審，指出評價報告的優(yōu)點及不足，進一步提升評價報告質(zhì)量。

（四）南通財政局服務(wù)型績效評價對發(fā)現(xiàn)問題的綜合分析

通過上述數(shù)據(jù)的分析，南通財政局對苗木基地建設(shè)存在不足進行深層次原因分析，主要體現(xiàn)在三個方面。

1.項目可行性調(diào)研不夠充分，在苗木選種、種植時間上準(zhǔn)備不足。未能細致地對樹木的選種進行深入地調(diào)研，種植適合南通各區(qū)土壤特點、氣候及地理位置的樹木品種，以及選擇適宜的種植季節(jié)（如春季）進行種植;種植前未能對田塊溝渠進行整理，田塊排水不暢，導(dǎo)致田塊積水使一些樹木過濕死亡，抽查時發(fā)現(xiàn)，一些田塊都是在租期到期收回土地后進行苗木種植的，部分田塊種植的香樟、紅葉石楠球都是因為排水不暢導(dǎo)致樹木死亡或者生長緩慢，發(fā)育不良。

2.苗木種植監(jiān)管不盡到位。建設(shè)方?jīng)]有按照苗木胸徑的標(biāo)準(zhǔn)要求采購驗收合格的苗木，種植過程也沒有監(jiān)理參與監(jiān)督管理，部分田塊種植在田塊底邊、溝渠旁邊的苗木細小，還存在空坑沒有種植的現(xiàn)象。驗收時著重對種植面積的確認，沒有深入田塊底部對苗木胸徑進行細致的檢查驗收。在實地抽查中發(fā)現(xiàn)，死株多數(shù)是苗木胸徑細小，集中在視線不能看到的地方。

3.苗木種植后續(xù)管護參差不齊，管護制度執(zhí)行有待健全落實。實地調(diào)研、抽查中發(fā)現(xiàn)，私人承包種植的苗木管理措施完善，落實到位，苗木長勢良好，而集體種植的苗木缺少管理，或管理流于形式。部分基層村（社區(qū)）因管護資金不落實，沒有按照苗木基地管理工作制度的要求組建隊伍，落實管護。相對公路旁邊、村莊路邊苗木種植存活比較好，田塊底邊、溝渠邊種植的苗木胸徑細小，死株較多，部分沒有補栽;部分集體種植的田塊雜草叢生，缺少后期除草、施肥環(huán)節(jié);眾多苗木缺少修枝護理，苗木全靠自然生長，沒有造型，幾年生長后僅有樹價沒有市價。

（五）苗木基地績效的建設(shè)性建議

1.未來苗木基地建設(shè)，前期要進一步加強對項目立項的科學(xué)論證。注重對已建苗木基地各項經(jīng)驗成果、存在問題等歸集和總結(jié)，深入分析南通各地區(qū)的地理位置和土壤、氣候特點，在苗木的選種、種植時間上作出科學(xué)的規(guī)劃和合理安排。

2.種植過程中加強監(jiān)管力度。對苗木規(guī)格、種植標(biāo)準(zhǔn)嚴格按照要求進行，提倡承種方包種包活的合同方式，分種植驗收、成活驗收、存活驗收幾個階段進行，種植驗收重點把握苗木品種、規(guī)格、種植行間距的達標(biāo)、種植時間的選擇等，成活驗收主要關(guān)注苗木成活、補種情況，存活驗收結(jié)合后續(xù)管護管理工作重點關(guān)注苗木生長、造型、存續(xù)期限等。

3.加強對后期管護措施的落實，完善管護長效機制。引入專業(yè)管護機構(gòu)專業(yè)專職管護;林業(yè)技術(shù)部門要加強對基層管護工作進行培訓(xùn)指導(dǎo)，在除草、修技、施肥、除蟲等方面提供專業(yè)技術(shù)服務(wù)，促使苗木健康成長成材，提高經(jīng)濟效益，為本地城市化擴大發(fā)展提供充足的綠化建設(shè)儲備。

4.加強創(chuàng)新應(yīng)用，堅持美感與內(nèi)涵并重。在苗木基地較成熟的地區(qū)建立園藝廢棄物處理場，粉碎修剪樹木枝葉，變“廢”為寶，提升綠化管護效果，堅持量質(zhì)并舉的管護方式，著力構(gòu)建科學(xué)合理的城鄉(xiāng)生態(tài)格局，改善生態(tài)環(huán)境。

三、南通財政局服務(wù)型績效評價模式的經(jīng)驗總結(jié)

南通市財政局服務(wù)績效評價模式在以下幾個方面具有其他政府部門進行績效評價時借鑒的價值。

（一）強化績效評價的研究性學(xué)習(xí)

績效評價是新生事物，其評價重點內(nèi)容、方法等與目前各方人員較為熟悉審計有很大差別，對受托第三方機構(gòu)專業(yè)勝任能力提出了挑戰(zhàn)。因此，“績效評價研究性學(xué)習(xí)應(yīng)貫穿于評價項目實施全過程”是保證績效評價獲得實效的一項重要手段。苗木評價項目實施之初，評價組對項目的立項背景、實施情況進行初步了解，在此基礎(chǔ)上，調(diào)閱相關(guān)管理制度、財務(wù)、業(yè)務(wù)統(tǒng)計報表等掌握業(yè)務(wù)制度，召開座談會，收集相關(guān)線索和信息，進一步了解項目運行機制與模式、資金投入、經(jīng)費保障、取得成效等，全面掌握苗木基地建設(shè)整體概況。實施過程中，將相關(guān)苗木建設(shè)、農(nóng)業(yè)類等各方面的專家納入評價組，開展績效調(diào)研和課題研究，提供理論研究支持和指導(dǎo)。同時，通過項目單位內(nèi)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、報刊等媒體，搜集有用信息，進行專題研究和學(xué)習(xí)。

（二）通過充分調(diào)研科學(xué)論證優(yōu)選審計項目

項目選擇是績效評價工作的第一步，也是開展績效評價的前提條件。年初制定年度評價計劃時，南通市財政局本著民生項目優(yōu)先的原則，對擬安排績效評價的領(lǐng)域、具體對象進行調(diào)查摸底，分析比較，反復(fù)研究，最終確定選擇包括苗木基地建設(shè)在內(nèi)的13個績效評價項目。

（三）評價程序的科學(xué)性和評價方法的多樣化

在開展績效評價過程中，南通市財政局積極探索，從績效評價的要求出發(fā)，注重在評價標(biāo)準(zhǔn)的確定、評價方法的選擇及評價專業(yè)能力的提高上下功夫，以保證評價工作的質(zhì)量（1）根據(jù)目標(biāo)導(dǎo)向設(shè)立評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值，確保評價指標(biāo)的客觀公正。（2）采取適合項目特點的評價方法。在簡便有效的原則基礎(chǔ)上，綜合選用成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等方法進行評價。

（四）客觀評價、注重整改，加強評價結(jié)果應(yīng)用

評價結(jié)果應(yīng)用是開展績效評價的根本所在。績效評價現(xiàn)場工作完成后，評價組綜合提煉，不斷優(yōu)化，將評價結(jié)果與來年預(yù)算安排掛鉤，積極應(yīng)用評價結(jié)果。（1）綜合提煉，寫好評價報告。對苗木基地運行狀況、經(jīng)費投入、制度建設(shè)、人員結(jié)構(gòu)進行了全面反映;圍繞經(jīng)濟性、效果性、效率性對苗木基地投入預(yù)算資金績效作出評價。（2）強化指導(dǎo)，促進問題整改。評價結(jié)論積極向資金承受方反饋，促進其對評價報告提出問題的整改落實。評價結(jié)束后，南通市財政局專門就評價情況向市政府進行專題匯報。

參考文獻

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作者簡介：邱振宇（1977-），男，漢族，江蘇南通人，南通市財政局，碩士，研究方向：會計理論與實務(wù)。