我國義務(wù)教育發(fā)展非均衡分布的經(jīng)濟學分析

李 爽，劉黎明

(首都經(jīng)濟貿(mào)易大學統(tǒng)計學院，北京100070)

一、引 言

我國義務(wù)教育發(fā)展非均衡問題十分明顯，已經(jīng)引起了政府和全社會的廣泛關(guān)注。2014年國務(wù)院《關(guān)于深化考試招生制度改革的實施意見》提出要完善中小學招生辦法，破解擇校難題，推進九年義務(wù)教育均衡發(fā)展。2010年教育部《關(guān)于貫徹落實科學發(fā)展觀，進一步推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》明確提出將推進均衡發(fā)展作為義務(wù)教育改革與發(fā)展的重要任務(wù)。

近年來，國內(nèi)學者對“義務(wù)教育發(fā)展非均衡問題”進行了相關(guān)研究。一些學者從定性的角度研究教育均衡問題，比較有代表性的研究包括:翟博［1］(2006)給出了教育均衡發(fā)展的三層含義:從宏觀層面分析是教育供給與需求的均衡;從中觀層面分析是教育資源配置的均衡;從微觀層面分析是學校教育過程包括內(nèi)部課程教學資源配置的均衡、教育結(jié)果的均衡以及教育評價的均衡。我國目前需要實現(xiàn)和推進的是義務(wù)教育均衡發(fā)展的初級階段——教育供求的均衡以及教育資源配置的均衡。丁飛［2］(2009)從公平的視角討論了我國義務(wù)教育均衡發(fā)展所面臨的主要問題和面臨的挑戰(zhàn)。王定華［3］(2012)對我國義務(wù)教育發(fā)展的過去、現(xiàn)在以及未來進行了審視，闡述了我國義務(wù)教育發(fā)展的問題。同時，也有一些學者采用描述統(tǒng)計的方法對義務(wù)教育發(fā)展現(xiàn)狀進行了分析。劉博宇［4］(2013)采用統(tǒng)計描述分析法，從義務(wù)教育經(jīng)費投入總量、城鄉(xiāng)間義務(wù)教育經(jīng)費差異的角度分析了義務(wù)教育發(fā)展的非均衡問題。張敏［5］(2012)采用統(tǒng)計描述中的差異系數(shù)評價方法對我國區(qū)域間義務(wù)教育的非均衡狀況進行了分析，指出了導致我國區(qū)域間義務(wù)教育非均衡發(fā)展的主要原因，并提出了促進我國義務(wù)教育區(qū)域均衡化應采取的對策。張旺［6］(2011)和郭喜永［7］(2012)分別對吉林省義務(wù)教育發(fā)展各項指標的標準差及差異系數(shù)進行了比較分析，對省域義務(wù)教育均衡發(fā)展的現(xiàn)狀和主要策略進行了探討。龍承建［8］(2009)提出當前教育標準化建設(shè)要從改進標準化評價指標、改善投資政策、改造薄弱學校、提高師資待遇等方面切實推進。李繼星［9］(2010)對我國義務(wù)教育均衡發(fā)展指標體系的建立進行了初步探索?？傮w上看，目前對我國義務(wù)教育發(fā)展非均衡問題的研究以定性方法為主。為了更直觀、準確地反映我國義務(wù)教育發(fā)展的非均衡問題，本文基于空間鄰近相似性和空間異質(zhì)性的思想，從空間分布和經(jīng)濟學的角度出發(fā)，分析我國各省級行政區(qū)域的義務(wù)教育發(fā)展現(xiàn)狀，并討論義務(wù)教育發(fā)展非均衡的區(qū)域結(jié)構(gòu)特征，為政府在宏觀層面進行財政轉(zhuǎn)移支付提供更加直接的政策依據(jù)。

二、我國義務(wù)教育發(fā)展現(xiàn)狀

目前，我國通過普及九年義務(wù)教育，為適齡兒童入學創(chuàng)造了均等的機會，完成了義務(wù)教育均衡發(fā)展初級階段的任務(wù)。當入學機會均等問題解決后，學生就學后的均衡發(fā)展，即教育過程平等問題就上升為義務(wù)教育發(fā)展中的主要矛盾，也成為我國政府目前面臨的主要任務(wù)。從宏觀層面來看，我國義務(wù)教育發(fā)展的非均衡主要體現(xiàn)在區(qū)域之間的省際差異，因而下面主要從義務(wù)教育階段在校人數(shù)和生均教育經(jīng)費(初中和小學)這兩個方面來分析我國義務(wù)教育的區(qū)域發(fā)展非均衡問題。

以2012年各省區(qū)初中、小學階段的生均教育經(jīng)費為例進行分析(見表1)。從表1可以看出，河南省和廣東省是義務(wù)教育階段在校人數(shù)最多的省份，北京市的初中和小學生均教育經(jīng)費均為全國最高水平。

表1 2012年我國義務(wù)教育階段在校人數(shù)及生均教育經(jīng)費統(tǒng)計表

(一)在校人數(shù)空間分布情況

目前，我國義務(wù)教育小學階段在校人數(shù)約為9696萬人，初中在校學生總數(shù)約為4763萬人，整體義務(wù)教育階段在校人數(shù)約為1.45億人。

從圖1可以看出，河南省和廣東省是義務(wù)教育階段在校人數(shù)最多的省份，其次是四川省和河北省。為了更直觀地分析學生人口規(guī)模在地區(qū)間的分布情況，采用空間區(qū)域表述方法，設(shè)xi，i=1，2，…，31代表各省的義務(wù)教育階段在校人數(shù)，則按人數(shù)規(guī)模分成m類的分段區(qū)間長度為y:

于是得到分類區(qū)間:

依據(jù)上述分類方法將全國31個省級行政區(qū)(不包括港澳臺地區(qū))按義務(wù)教育在校人數(shù)的規(guī)模大小由高到低分為四類(如表2所示)。從全國整體范圍來看，我國的義務(wù)教育階段在校人數(shù)明顯集中在東、中部地區(qū)，這與我國總體人口分布相一致。

表2 2012年各地區(qū)義務(wù)教育學生規(guī)模

(二)各地區(qū)義務(wù)教育生均教育經(jīng)費分布情況

2012年，我國的義務(wù)教育經(jīng)費投入總量小學階段約為6012億元，初中階段約為4166億元，全國財政性教育經(jīng)費支出達到2.2萬億元，如期實現(xiàn)了《教育規(guī)劃綱要》提出的國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例達4%的目標。由于生均教育經(jīng)費這一指標能夠準確有效地刻畫出義務(wù)教育非均衡發(fā)展問題的主要方面，起到衡量與監(jiān)測的作用，而且可以避免多個指標綜合帶來的權(quán)重之爭，因此，我們選擇生均教育經(jīng)費來考察各省級行政區(qū)的義務(wù)教育發(fā)展狀況。

依據(jù)前述方法，將全國的31個省級行政區(qū)(不包括港澳臺地區(qū))按義務(wù)教育生均教育經(jīng)費(分為初中階段和小學階段)的水平高低分為四類(如表3和表4)。

從空間角度分析發(fā)現(xiàn)，我國絕大多數(shù)地區(qū)生均教育經(jīng)費普遍偏低，且差異非常顯著，呈現(xiàn)兩級分化狀態(tài)。北京的初中階段生均教育經(jīng)費位于全國第一，上海和天津分列二、三位，而遼寧、江蘇、浙江和青海的初中階段生均教育經(jīng)費處于第三類水平，余下的24個行政區(qū)均處于第四類水平。通過分析各省級行政區(qū)小學階段生均教育經(jīng)費的分布情況，可以發(fā)現(xiàn)各地區(qū)小學階段的生均教育經(jīng)費的差異相較于初中階段略有縮小，但是整體來看，仍存在著較大的差距。北京地區(qū)仍然處于全國第一的位置，上海和天津也分列二、三位，除了江蘇和浙江外，西北地區(qū)和東北地區(qū)幾個省份的小學生均教育經(jīng)費處于第三類水平，仍有19個省級行政區(qū)處于第四類水平。

表3 2012年各地區(qū)普通初中生均義務(wù)教育經(jīng)費

表4 2012年各地區(qū)小學生均義務(wù)教育經(jīng)費

因此，無論是初中階段還是小學階段的生均教育經(jīng)費，北京、上海和天津都處于全國領(lǐng)先的位置，而且在全國范圍內(nèi)生均教育經(jīng)費水平高的地區(qū)和生均教育經(jīng)費水平低的地區(qū)差異懸殊;通過對比也不難看出，初中階段生均教育經(jīng)費的地區(qū)間差異要大于小學階段的地區(qū)差異。

總之，無論是義務(wù)教育學生規(guī)模，還是義務(wù)教育的生均教育經(jīng)費，各省份之間都存在較大差異，差異的存在直接指向教育公平的理念能否實現(xiàn)。探索非均衡狀態(tài)的成因是解決問題的基礎(chǔ)。

三、我國義務(wù)教育發(fā)展非均衡問題的經(jīng)濟學分析

通過前面的分析可知，我國的義務(wù)教育發(fā)展存在著較嚴重的非均衡問題，而且區(qū)域間的差異十分明顯。我國義務(wù)教育階段的學生主要集中在中部和東部沿海地區(qū)，而這些地區(qū)的生均教育經(jīng)費卻處于較低的水平。義務(wù)教育是培養(yǎng)青少年掌握適應社會發(fā)展應具備的基本知識的整個教育過程，也是人類社會生產(chǎn)生活經(jīng)驗得以繼承和發(fā)揚的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從廣義上講，凡是能增進人們的知識和技能、影響人們的思想品德的活動都是教育，屬于上層建筑范疇。按照馬克思主義唯物史觀，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，因此義務(wù)教育發(fā)展的非均衡問題不可避免地具有經(jīng)濟學原因。

(一)資源稟賦的初始決定

我國的自然條件和資源稟賦決定了人口“南重北輕、東多西少”的分布格局。1935年，中國地理學家胡煥庸提出“人口地理分界線”(也稱“胡煥庸線”)，首次揭示了中國人口的分布規(guī)律:自黑龍江璦琿(現(xiàn)黑河)至云南騰沖兩點之間畫一條直線(約為45°)，線東南半壁36%的土地供養(yǎng)了全國96%的人口;西北半壁64%的土地僅供養(yǎng)4%的人口。2000年第5次人口普查發(fā)現(xiàn)，“胡煥庸線”兩側(cè)的人口分布比例與70年前相差不到2個百分點。形成這一現(xiàn)象的主要原因是自然資源稟賦的決定作用。按照中國地理分布規(guī)律，自西向東呈高山、高原、坡地、平原狀態(tài)。并且西部地區(qū)干旱缺水，而東部地區(qū)土地肥沃、物產(chǎn)豐富，適宜人類居住。在此基礎(chǔ)上形成的經(jīng)濟社會發(fā)展差距進一步加劇了東中西部之間的經(jīng)濟發(fā)展水平差距，而經(jīng)濟發(fā)展水平差距又直接影響到不同地區(qū)的教育經(jīng)費投入，從而影響到義務(wù)教育的發(fā)展水平。

(二)經(jīng)濟發(fā)展水平的影響

改革開放以來，我國國民經(jīng)濟得到了迅猛的發(fā)展，但由于資源稟賦的決定作用，各省份之間的經(jīng)濟發(fā)展水平存在較大差異。經(jīng)濟發(fā)展水平的差異直接影響到義務(wù)教育公平目標的實現(xiàn):

1.經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定教育經(jīng)費投入水平。圖2顯示的是2013年各省份的國內(nèi)生產(chǎn)總值。按照義務(wù)教育經(jīng)費投入占GDP 4%的平均比例，總量差異必然導致省際之間義務(wù)教育經(jīng)費投入的差異，因此，正是由于省際間經(jīng)濟發(fā)展的非均衡性，決定了省際義務(wù)教育在經(jīng)費總量以及本身發(fā)展上存在很大的差異。

2.經(jīng)濟發(fā)展水平影響人口流動。人口流動問題對我國義務(wù)教育發(fā)展的非均衡也存在著不可忽視的影響作用。流動人口，是指沒有改變居住地戶籍的情況下，到戶籍所在地以外的地方從事務(wù)工、經(jīng)商、社會服務(wù)等各種經(jīng)濟活動的人口群體，即所謂的“人戶分離”。在現(xiàn)行制度框架下，流動人口在工作機會、學習機會、社會保障和醫(yī)療保障等方面與本地市民存在著巨大的差別。據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的2012年統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)顯示，2012年我國流動人口已達2.36億以上。由于流動人口一直沒有明確和統(tǒng)一的定義，因而其衡量標準和計算方法也并未完全統(tǒng)一。從廣義的角度，一般用非戶籍常住人口規(guī)模作為衡量一個地區(qū)人口流動水平的指標。表5顯示的是根據(jù)2000年第五次全國人口普查和2010年第六次全國人口普查的調(diào)查數(shù)據(jù)計算的各地區(qū)非戶籍常住人口數(shù)。

圖2 各地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值(2013年)

表5 各地區(qū)非戶籍常住人口數(shù)

圖3顯示的是2000年和2010年兩次全國人口普查得到的各地區(qū)非戶籍常住人口數(shù)。從圖中可以明顯看出，從2000～2010年的10年間，無論是屬于人口流入多的地區(qū)還是人口流出多的地區(qū)，人口流動的特征都更加明顯。

隨著大量流動人口進城務(wù)工方式逐漸由單身向家庭化方式轉(zhuǎn)變，流動人口的子女教育問題愈加突出。2005年全國1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國14周歲及以下流動兒童占全部流動人口的比例為12.45%。由此推算，全國14周歲及以下流動兒童規(guī)模為1834萬人。到2010年第六次全國人口普查時，全國14周歲及以下流動兒童規(guī)模達到了2291萬人，與2005年推算預測的規(guī)模相比增加了457萬人，5年增長率高達25%。絕大多數(shù)的流動兒童都是隨著父母遷移到某一地區(qū)的，因此，流動兒童的分布狀況應該與全國整體流動人口的分布狀況相一致。

由于流動人口的影響，帶來了流動兒童的教育問題，這也使得義務(wù)教育階段學生人數(shù)在地區(qū)間的分布發(fā)生了很大的變化，對人口流入地的教育經(jīng)費投入提出了新的挑戰(zhàn)。

圖3 各地區(qū)非戶籍常住人口數(shù)(2000年和2010年)

(三)政策效應

我國在義務(wù)教育方面采取“地方負責，分級管理”的教育財政投資體制，這一舉措對于義務(wù)教育的普及起到了一定的作用。但是隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，現(xiàn)行政策對有效實現(xiàn)義務(wù)教育目標存在一定的負面影響:一是按照義務(wù)教育的公平理念，省際之間經(jīng)濟發(fā)展差異必然導致事實上的不公平;二是隨著義務(wù)教育入學機會均等目標的實現(xiàn)，各地區(qū)教育經(jīng)費投入持續(xù)增加，對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)而言投入不成問題，但對于經(jīng)濟欠發(fā)達省份而言則形成較大的壓力，以至于有些省份難以完成既定目標;三是人口流入地的財政投資計劃難以足額涵蓋所有流入人口的學齡兒童，也在一定程度上影響了義務(wù)教育目標的真正實現(xiàn)。現(xiàn)行政策和制度越來越不適應義務(wù)教育發(fā)展的需要。

四、結(jié)論和政策建議

以上從空間分布和經(jīng)濟學角度分析了我國義務(wù)教育的學生規(guī)模、教育經(jīng)費以及地方經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系。通過研究目前義務(wù)教育發(fā)展的現(xiàn)狀和省際差異，得出地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的非均衡是導致義務(wù)教育發(fā)展非均衡的主要原因。此外，還可以得到以下兩點主要結(jié)論:

第一，義務(wù)教育學生規(guī)模及生均教育經(jīng)費均存在顯著的省際差異。義務(wù)教育學生主要集中在中部和東部地區(qū)，東北和西北地區(qū)的學生規(guī)模較小;義務(wù)教育學生規(guī)模分布和生均教育經(jīng)費分布呈現(xiàn)顯著的不一致特征，即義務(wù)教育人數(shù)較多的地區(qū)，義務(wù)教育經(jīng)費的投入?yún)s不一定高。

第二，流動兒童義務(wù)教育問題不容忽視。通過對流動人口分布的對比分析發(fā)現(xiàn)，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，人們越來越趨向于遷移到經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū);經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)，人口的流動性越高。流動兒童的分布狀況與全國整體流動人口的分布狀況相一致。分析發(fā)現(xiàn)，流動兒童相對較多的東部沿海地區(qū)的生均教育經(jīng)費處于全國較低水平，即對于人口流動性較大的地區(qū)而言，其義務(wù)教育的經(jīng)費投入并沒有相應地增加，這也更加突出地反映出義務(wù)教育發(fā)展的非均衡問題。

由此，本文提出以下幾點建議:

第一，大力發(fā)展西部經(jīng)濟，增加欠發(fā)達地區(qū)教育投入。省際義務(wù)教育的發(fā)展狀況和該區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展狀況具有較高的一致性，即經(jīng)濟發(fā)展較好的地區(qū)，義務(wù)教育發(fā)展水平也較高。所以，需要政府大力促進西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，只有在此基礎(chǔ)上才能進一步發(fā)展教育，進而有效縮小省際義務(wù)教育發(fā)展的差距。此外，通過增加對欠發(fā)達地區(qū)的教育投入，可以使這些地區(qū)少年兒童的受教育權(quán)利得到更好的保障。

第二，適度調(diào)整義務(wù)教育經(jīng)費投入比例，縮小地區(qū)間教育經(jīng)費投入差距。2012年，我國財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例達到4%，教育發(fā)展取得了巨大成就。然而，這只是在宏觀總量上實現(xiàn)了目標?；谖覈x務(wù)教育發(fā)展非均衡狀況，政府對義務(wù)教育經(jīng)費投入不能“一刀切”，而應考慮多種因素，如當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況、學生規(guī)模等，盡量消除“教育經(jīng)費投入總量高水平、人均教育經(jīng)費低水平”的現(xiàn)象，更為靈活地調(diào)整義務(wù)教育經(jīng)費投入比例。

第三，完善義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度，消除因政策因素導致的教育投入非均衡。完善財政轉(zhuǎn)移支付制度是解決省際義務(wù)教育發(fā)展非均衡的重要措施之一。應調(diào)整現(xiàn)行財政投資政策，加強政府宏觀層面的調(diào)控，除了加大對欠發(fā)達地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，還需要考慮學生流入人口地區(qū)的教育經(jīng)費壓力，制定出相應的政府轉(zhuǎn)移支付政策，使得教育經(jīng)費能夠更加匹配人口流動的方向，消除因政策因素導致的教育投入非均衡。

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