建立艾比湖濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制若干現(xiàn)實(shí)問題的思考

哈斯琴格樂

(新疆博樂市環(huán)境監(jiān)測(cè)站,新疆 博樂 833400)

建立艾比湖濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制若干現(xiàn)實(shí)問題的思考

哈斯琴格樂

(新疆博樂市環(huán)境監(jiān)測(cè)站,新疆 博樂 833400)

摘要：指出了艾比湖流域的環(huán)境惡化而引發(fā)的一系列生態(tài)問題已越來越受到人們的關(guān)注。通過生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制框架的建立、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、相關(guān)政策制度建立以及生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制路徑等方面的思考,提出了設(shè)立水權(quán)交易市場(chǎng),開征生態(tài)環(huán)境保護(hù)稅,建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的建議,從而為實(shí)現(xiàn)艾比湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)提供一些理論研究。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制;框架;艾比湖

收稿日期：2015-06-24

作者簡(jiǎn)介：哈斯琴格樂(1971—)，男,蒙古族、內(nèi)蒙古科爾沁人,工程師,主要從事環(huán)境監(jiān)測(cè)分析評(píng)價(jià)及管理工作。。

中圖分類號(hào)：X36

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：編號(hào)：1674-9944(2015)09-0025-04

Abstract:Series of environmental problems and issues that caused by the deteriorating environment of Ebinur Lake basins have attracted the attention of more experts and scholars pay.Through the establishment of ecology compensation mechanism and relevant policy system,optimization of the industrial structure and the deliberation of ecological compensation mechanism path,the article proposes some suggestion,including the establishment of water rights trading market,adding environmental protection tax,and the establishment of ecological compensation mechanism,which aim to provide some theoretical studies for achieving the target of environmental protection in Ebinur lake.

1艾比湖流域及生態(tài)環(huán)境概況

艾比湖流域位于東經(jīng)82°35′~83°11′、北緯44°44′之間,地跨博爾塔拉蒙古族自治州、塔城地區(qū)的烏蘇縣和托里縣南部、伊犁州直屬的奎屯市和克拉瑪依市的獨(dú)山子區(qū),流域面積50621 km2(不包括賽里木湖集水區(qū))[1]。流域內(nèi)年徑流量大于1×108m3的河流主要有奎屯河、四棵樹河、精河、大河沿子河、博爾塔拉河等,地表總徑流量42.19×108m3。解放后,由于大規(guī)模的水利建設(shè),特別是20世紀(jì)80年代以來奎屯河流域相繼修建了10余座水庫和多座引水工程,地表徑流基本上全部被引用,奎屯河口幾乎完全斷流,博爾塔拉河和精河成為艾比湖的主要補(bǔ)給河流[2](圖1)。

圖1　艾比湖流域水系及站點(diǎn)分布

近20多年來艾比湖湖面歷經(jīng)了逐步增大、基本穩(wěn)定到逐步縮小3個(gè)階段:1990~2002年期間,湖水面積逐步增大,其中2002年增長(zhǎng)速度最快,從591 km2增加到837 km2。2002~2005年為基本穩(wěn)定期,湖面面積維持在800 km2以上。從2006年開始湖面逐年萎縮,到2010年湖面面積只有537 km2[3](圖2)。

圖2　1990~2010年艾比湖湖面面積變化

隨著湖水面積的萎縮,艾比湖目前已演變?yōu)辂}湖,湖水礦化度高達(dá)202 g/L[4]。另外艾比湖的萎縮,還加重了流域內(nèi)沙漠化的危害程度,出現(xiàn)了湖濱植被退化、浮塵和沙暴天氣增加、野生動(dòng)物數(shù)量減少等生態(tài)問題。有不少的文獻(xiàn)資料對(duì)艾比湖流域生態(tài)狀況進(jìn)行了定性或定量的評(píng)價(jià),趙順陽等在《艾比湖流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)》中利用人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)編制了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)圖,將艾比湖流域劃分為40個(gè)評(píng)價(jià)單元,分別定量計(jì)算出生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、良好、中等、較差、差5個(gè)等級(jí)的單元數(shù)量及所占比例。得出從流域周邊的山地向盆地中心,生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變差的結(jié)論,艾比湖周邊的湖濱地帶為生態(tài)環(huán)境最差的地方,存在沙漠化、鹽漬化傾向,是流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)區(qū)域[5]。另外有些學(xué)者從流域植被衰敗程度、生物多樣性變化、風(fēng)沙天氣多少等方面對(duì)艾比湖的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行了定性評(píng)價(jià)[6]。

綜合考量艾比湖生態(tài)環(huán)境質(zhì)量影響因素,一般認(rèn)為水是艾比湖流域的核心問題,入湖水水量的多少?zèng)Q定了艾比湖面積大小,而入湖水量的多少又受降水豐枯變化和流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)引水量的制約,有專家指出:立足于本流域水資源,在平水年即P=50%來水條件下,艾比湖水面面積可以維持在500 km2;在跨流域調(diào)水條件下,艾比湖水面面積可以維持在800 km2。根據(jù)目前艾比湖水面面積,經(jīng)預(yù)測(cè)還需要增加約3.0×108m3的水量才能達(dá)到生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的要求[7]。

2建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制框架的思考

建立艾比湖濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制框架,需要對(duì)一些框架體系內(nèi)核心問題做深入思考、研究和定位,主要包括生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵和外延的界定、補(bǔ)償區(qū)域或范圍的劃定、補(bǔ)償主體的責(zé)任和義務(wù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算依據(jù)和測(cè)算方法的確定、補(bǔ)償?shù)姆绞降倪x擇、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和公共財(cái)政機(jī)制的關(guān)系如何處理等。在此基礎(chǔ)上,組織力量對(duì)艾比湖濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制框架體系進(jìn)行合理設(shè)計(jì),初步形成因地制宜、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn),制度銜接、廣泛參與,責(zé)任分擔(dān)、利益共享的生態(tài)補(bǔ)償框架體系。

2.1　補(bǔ)償范圍

根據(jù)艾比湖流域資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?編制流域主體功能區(qū)規(guī)劃,將流域國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)4類。特別要明確限制開發(fā)和禁止開發(fā)(艾比湖濕地)的區(qū)域范圍,優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的開發(fā)強(qiáng)度、開發(fā)時(shí)序、開發(fā)方式,將流域各水系入湖水量、行政區(qū)域面積占比、節(jié)能減排量、生態(tài)收益等指標(biāo)與政府投入掛鉤,平衡和調(diào)整優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)與限制開發(fā)、禁止開發(fā)區(qū)之間的關(guān)系,為明確生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償范圍奠定基礎(chǔ)。

2.2　補(bǔ)償主體

艾比湖流域各利益相關(guān)者均為生態(tài)保護(hù)的責(zé)任主體,但未必是實(shí)際上的補(bǔ)償主體。認(rèn)真分析,生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)是生態(tài)服務(wù)功能受益者對(duì)生態(tài)服務(wù)功能提供者付費(fèi)的行為,但前提是生態(tài)責(zé)任和生態(tài)受益的一致性,而且這種補(bǔ)償是必須便于實(shí)行的、直接的。政府、企業(yè)、農(nóng)民應(yīng)作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐度胫黧w。但在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的初期,在生態(tài)補(bǔ)償框架體系補(bǔ)償方式尚未得到各利益相關(guān)者普遍認(rèn)可之前,政府應(yīng)作為補(bǔ)償資金投入的主要來源。

2.3　補(bǔ)償方式

從補(bǔ)償主體的角度看,直接補(bǔ)償主要包括政府補(bǔ)償(財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、項(xiàng)目投資、優(yōu)惠政策等);企業(yè)、農(nóng)民稅費(fèi)(排污費(fèi)收取、水費(fèi)收取);北疆鐵路公司在鐵路沿線植樹治沙直接投資等。間接補(bǔ)償如對(duì)企業(yè)節(jié)能減排、農(nóng)民節(jié)水灌溉的資金補(bǔ)償、稅收減免、技術(shù)扶持以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化、農(nóng)耕制度改革等。筆者認(rèn)為艾比湖濕地生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)以政府補(bǔ)償為主,輔以其他補(bǔ)償方式。一方面濕地生態(tài)服務(wù)功能的公共產(chǎn)品屬性,需要由全民利益的集中代表者政府的集中供給,這也是政府的一項(xiàng)義不容辭的責(zé)任;另一方面政府補(bǔ)償也是生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶厥庑詻Q定的,艾比湖濕地生態(tài)補(bǔ)償涉及區(qū)域范圍大、牽動(dòng)的利益主題多、政策性強(qiáng),政府補(bǔ)償為主的補(bǔ)償方式只能是必然的選擇。

2.4　補(bǔ)償資金來源和補(bǔ)償資金使用管理

根據(jù)“誰受益、誰補(bǔ)償”的原則,濕地生態(tài)服務(wù)功能的受益地區(qū)應(yīng)成為生態(tài)補(bǔ)償資金的主要來源,由國家代表受益地區(qū)和全社會(huì)來籌集,途徑有以下幾種:一是政府方面(中央、自治區(qū)以及地縣)財(cái)政投入;二是社會(huì)方面(企業(yè)、農(nóng)民)以不同形式收取的水費(fèi)、排污費(fèi)或是可能實(shí)行的生態(tài)補(bǔ)償稅;三是其他資金,主要包括外部生態(tài)保護(hù)資金(如社會(huì)捐贈(zèng)、GEF贈(zèng)款等);四是通過建立水權(quán)交易和排污權(quán)交易等市場(chǎng)化方式籌集補(bǔ)償資金。由于生態(tài)補(bǔ)償資金數(shù)額巨大、政策性強(qiáng),政府應(yīng)加強(qiáng)補(bǔ)償資金的管理與使用監(jiān)督。應(yīng)制定補(bǔ)償資金使用管理辦法,對(duì)資金的來源渠道、支出原則、使用重點(diǎn)、撥付方式、資金效益評(píng)估等方面作出詳細(xì)的規(guī)定,并逐步推行生態(tài)補(bǔ)償資金使用情況向社會(huì)公布的制度,激勵(lì)社會(huì)各生態(tài)責(zé)任主體履行生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任或義務(wù)的積極性。

3優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和政策制度建立而實(shí)現(xiàn)間接生態(tài)補(bǔ)償?shù)乃伎?/p>

艾比湖濕地生態(tài)問題的核心是水的增量,那么增量的水從哪來？按照生態(tài)系統(tǒng)論的觀點(diǎn),應(yīng)把濕地生態(tài)作為整體系統(tǒng)來考慮,水的動(dòng)態(tài)變化和量增量減是連接紐帶,而本質(zhì)上水的生態(tài)增量是經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)耗水量的減少量。大量的資料表明,經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水量對(duì)艾比湖入湖水量和水面面積影響很大,而水資源的開發(fā)利用已達(dá)可利用量的極限,無增水的余地。如果不進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,按照目前的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式,經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水量短期內(nèi)不會(huì)顯著減少[7]。

那么產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)如何進(jìn)行優(yōu)化呢？筆者認(rèn)為流域內(nèi)各級(jí)政府應(yīng)強(qiáng)化能源資源節(jié)約和高效利用的政策導(dǎo)向,創(chuàng)新思維,把握發(fā)展新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化之間的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)化、互動(dòng)支撐的關(guān)系,立足地區(qū)特色和資源進(jìn)行產(chǎn)業(yè)定位和選擇,找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的突破口。一產(chǎn)中種植業(yè)種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整雖然空間有限,但土地管理制度的創(chuàng)新如土地適度集中、規(guī)模經(jīng)營,可以“整裝”使用先進(jìn)的節(jié)水、良種、病蟲害防治技術(shù),較大幅度提高土地經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益,減少水的消耗。新型工業(yè)化是“三化”的動(dòng)力源泉,也是體現(xiàn)生態(tài)資源內(nèi)在價(jià)值和建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要主體。要嚴(yán)格產(chǎn)業(yè)政策界限,明晰工業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)選擇,限制耗能高耗水多、污染嚴(yán)重、科技含量低的企業(yè)落戶。服務(wù)業(yè)是生態(tài)危害性相對(duì)小、需要的生態(tài)補(bǔ)償程度低的產(chǎn)業(yè),應(yīng)出臺(tái)有針對(duì)性、有操作性鼓勵(lì)服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策,通過調(diào)整優(yōu)化,增強(qiáng)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)流域生態(tài)宏觀上的間接而具有決定性的生態(tài)補(bǔ)償功能。

政策制度的建立主要是流域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償政策的建立,包括地方生態(tài)保護(hù)政策、水電費(fèi)收取分配政策的制定等內(nèi)容。當(dāng)前階段,應(yīng)把水費(fèi)政策的修訂作為重要內(nèi)容,對(duì)農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、城鎮(zhèn)居民用水、商業(yè)餐飲等服務(wù)業(yè)用水分類分價(jià),不同領(lǐng)域間大幅度拉開水價(jià)標(biāo)準(zhǔn),通過價(jià)格機(jī)制科學(xué)合理配置水資源,更好地體現(xiàn)其生態(tài)價(jià)值。

4實(shí)現(xiàn)艾比湖流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制路徑問題的思考

說到這個(gè)問題,就不能不考慮確立艾比湖濕地生態(tài)水權(quán)、開征生態(tài)稅、收取生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)(資源開發(fā)使用費(fèi)、資源生態(tài)和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)、資源生態(tài)保護(hù)管理費(fèi)、排污費(fèi)和懲罰性收費(fèi))、建立水權(quán)交易市場(chǎng)等生態(tài)補(bǔ)償方式。確立艾比湖濕地生態(tài)水權(quán),即在正常來水條件下,滿足艾比湖水面維持在500 km2底限面積和800 km2改善面積生態(tài)用水需求的權(quán)利。其中生態(tài)稅是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境的自然資源與環(huán)境質(zhì)量為主要目的,向所有因其生產(chǎn)和消費(fèi)而造成外部不經(jīng)濟(jì)的納稅人可征的稅收,因此有專家建議開征生態(tài)稅[7]?？梢越梃b燃油稅的做法,以水為稅收載體,按使用者付費(fèi)、從消費(fèi)終端收取的方式展開,避開各種復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系調(diào)整。不僅因?yàn)樗橇饔蜃钪匾纳鷳B(tài)因子,必須盡快將其生態(tài)價(jià)值體現(xiàn)為社會(huì)成本,而且水的使用量便于計(jì)量,讓稅收征管具備可行性。

關(guān)于建立水權(quán)交易市場(chǎng)的問題。可以參照碳排放交易市場(chǎng)機(jī)制,其核心是把環(huán)境資源商品化,通過市場(chǎng)機(jī)制配置環(huán)境資源來發(fā)現(xiàn)環(huán)境資源的價(jià)格(價(jià)值),來體現(xiàn)環(huán)境資源的稀缺程度和環(huán)境成本,達(dá)到實(shí)現(xiàn)減排的目的。這種機(jī)制往往被認(rèn)為是一種更優(yōu)的機(jī)制,但絕不能忽視一個(gè)前提,即《京都議定書》的簽訂為國家之間就溫室氣體排放權(quán)展開貿(mào)易提供了一個(gè)約束框架,溫室氣體(碳) 排放權(quán)開始成為一種稀缺的資源,也就有了商品屬性、獲利動(dòng)機(jī)和交易需求。目前流域內(nèi)水不具備這樣一個(gè)統(tǒng)一的對(duì)流域內(nèi)各責(zé)任主體均有較強(qiáng)約束力的市場(chǎng)化的機(jī)制(和行政壓力機(jī)制有所不同,是基礎(chǔ)、長(zhǎng)效的利益聯(lián)結(jié)分配機(jī)制)。因此,本來稀缺的水資源對(duì)流域內(nèi)企業(yè)、農(nóng)民、城鎮(zhèn)居民等主體而言,并不稀缺,水資源成本概念距離自己“很遙遠(yuǎn)”,水權(quán)交易連起碼的動(dòng)力基礎(chǔ)都不存在,水權(quán)交易市場(chǎng)只能成為“空中樓閣”。

那么,艾比湖濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)采取怎樣的實(shí)現(xiàn)路徑呢？由于“水”是艾比湖流域的核心問題,因此濕地的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也是圍繞水的增量而建立,需要探索建立艾比湖流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制框架→以節(jié)水為目標(biāo)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和相關(guān)政策制度建立→設(shè)立水權(quán)交易市場(chǎng)→開征生態(tài)稅這樣一條實(shí)現(xiàn)路徑。當(dāng)然建立艾比湖流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)想是否成立,還需要大量的工作去做,應(yīng)抓住不同階段的關(guān)鍵,系統(tǒng)謀劃,重點(diǎn)推進(jìn),逐步完善。

5結(jié)語

艾比湖濕地資源是一種重要的自然資源,具有重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。近些年隨著流域人口的增長(zhǎng)和人類對(duì)水土資源的不合理開發(fā)利用,加速了湖泊的萎縮過程。隨著湖水面積的萎縮,艾比湖目前已演變?yōu)辂}湖,并出現(xiàn)了流域沙漠化、湖濱植被退化、浮塵和沙暴天氣增加、野生動(dòng)物數(shù)量減少等一系列生態(tài)問題。生態(tài)補(bǔ)償作為一種使外部成本內(nèi)部化的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段,其目的是保護(hù)生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。目前艾比湖濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐基本上還是空白,在市場(chǎng)交易和自愿協(xié)商機(jī)制尚未建立的情況下,急需建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,通過投資艾比湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目、制定促進(jìn)艾比湖流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的優(yōu)惠政策等實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償。由于濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及不同地區(qū)、不同群體的利益關(guān)系,需要制定《艾比湖濕地生態(tài)補(bǔ)償條例》,通過專門立法明確補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)、方式、補(bǔ)償資金籌集與監(jiān)管等內(nèi)容,為濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施提供法制保障。

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Deliberation on the Practical Problems Existing in the Establishment

of Wetland Co-compensation Mechanism of Ebinur Lake

Hasiqingele

(BolePrefectureEnvironmentMonitorCenter,Bole833400,China)

Key words:eco-compensation mechanism;Ebinur Lake;deliberation