地下綜合管廊融資模式研究

楊楨

[摘 要]中國(guó)正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，但地下管廊建設(shè)嚴(yán)重滯后，因此我國(guó)要從國(guó)情出發(fā)，借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在城市建造地下綜合管廊，切實(shí)解決“馬路拉鏈”問題。

[關(guān)鍵詞]地下綜合管廊；建設(shè)；融資

10. 13939/j. cnki. zgsc. 2016. 04. 041

地下綜合管廊，又稱共同溝，是指在城市地下用于集中敷設(shè)電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃?xì)獾仁姓芫€的公共隧道。德國(guó)建設(shè)地下綜合管廊已有百年歷史，其東部城市耶拿共有11條綜合管廊。新加坡濱海灣地下綜合管廊已經(jīng)成為保障濱海灣成為世界級(jí)商業(yè)和金融中心的“生命線”。這條地下綜合管廊全長(zhǎng)3. 9千米，工程耗資約8億新元（約合36億元人民幣），集納了供水管道、電力、通信電纜和垃圾收集系統(tǒng)。同時(shí)，“一次投入、長(zhǎng)期受益”的做法能夠顯著降低運(yùn)維成本，便于長(zhǎng)效管理。

2015年8月3日，國(guó)辦發(fā)〔2015〕年61號(hào)文《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱“意見”）明確：到2020年，建成一批具有國(guó)際先進(jìn)水平的地下綜合管廊并投入運(yùn)營(yíng)。工作目標(biāo)已經(jīng)明確，那么如何配套有效的融資模式，將成為建設(shè)前需要考慮的關(guān)鍵一環(huán)。筆者僅就融資方面提出一些管窺之見。

1 融資主體

1. 1 主體結(jié)構(gòu)

意見指出，建設(shè)主體鼓勵(lì)由企業(yè)投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理地下綜合管廊。意見中所述的企業(yè)，如果是當(dāng)?shù)卣苯涌刂频膰?guó)有企業(yè)（下文簡(jiǎn)稱“政府背景公司”），那么對(duì)項(xiàng)目回報(bào)的要求可能會(huì)低一些，甚至可以不計(jì)回報(bào)。但這里的企業(yè)如果并非當(dāng)?shù)卣苯涌刂频膰?guó)有企業(yè)（下文簡(jiǎn)稱“社會(huì)資本”），必然會(huì)對(duì)項(xiàng)目回報(bào)提出明確要求。這時(shí)就需要政府出面協(xié)調(diào)。既然需要制衡，建設(shè)主體可由當(dāng)?shù)卣苯涌刂频膰?guó)有企業(yè)和具有建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本合資成立項(xiàng)目公司（下文簡(jiǎn)稱“項(xiàng)目公司”），以此項(xiàng)目公司成為建設(shè)主體。為避免不必要的法律糾紛，融資主體須與建設(shè)主體保持一致。

因此，融資主體有三種：政府背景公司、社會(huì)資本和項(xiàng)目公司。其主要優(yōu)劣勢(shì)表現(xiàn)如下：

對(duì)于政府背景公司，諸如城市建設(shè)有限公司、某市某園區(qū)建設(shè)經(jīng)營(yíng)有限公司，政府對(duì)項(xiàng)目建設(shè)有主導(dǎo)權(quán)，但是，資金實(shí)力有限、建設(shè)經(jīng)驗(yàn)缺乏、對(duì)相關(guān)管線單位缺少控制力；諸如中鐵某局、中建某公司、當(dāng)?shù)毓芫€單位等，資金實(shí)力強(qiáng)、建設(shè)經(jīng)驗(yàn)豐富，但是，不熟悉當(dāng)?shù)卣撸赡茉陧?xiàng)目推進(jìn)中遇到諸多困難；諸如某市某園區(qū)地下綜合管廊建設(shè)經(jīng)營(yíng)有限公司等，兼具政府背景公司和社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)，但如未建立合理的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，會(huì)出現(xiàn)不同聲音，不利于協(xié)同作戰(zhàn)。

1. 2 資源整合

地下綜合管廊的使用單位主要是電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃?xì)獾仁姓芫€單位。為鼓勵(lì)七大管線單位付費(fèi)入廊，政府需要加大力度協(xié)調(diào)管線單位，但由于管線單位中比如電力、通信等往往是省管，可能會(huì)造成阻力，那么，政府可以允許管線單位入股項(xiàng)目公司。

所以，建議政府以政府背景公司聯(lián)合當(dāng)?shù)毓芫€單位組成聯(lián)合體，再引入具備資金實(shí)力、建設(shè)能力和經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本成立項(xiàng)目公司，作為融資主體。

2 融資模式

根據(jù)地下綜合管廊建設(shè)的不同階段，可以采取不同的融資模式。

2. 1 破冰及初級(jí)建設(shè)階段

建議先從產(chǎn)業(yè)園區(qū)試水，采用PPP建設(shè)模式中的BOT（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）或者BOO（建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)）。即由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)建設(shè)園區(qū)中的地下綜合管廊，并且提供能源供應(yīng)服務(wù)（如在園區(qū)建筑物頂層布放收集太陽(yáng)能的裝備并轉(zhuǎn)化為電能為園區(qū)供電等），通過園區(qū)中的企業(yè)、居民等支付能源費(fèi)用、管線單位支付入廊費(fèi)用等作為項(xiàng)目公司的回報(bào)。這個(gè)階段，項(xiàng)目公司可以向銀行申請(qǐng)PPP貸款或項(xiàng)目貸款。

2. 2 地下綜合管廊的快速發(fā)展階段

這時(shí)，已有若干條地下綜合管廊建成或投入運(yùn)營(yíng)，下一步應(yīng)當(dāng)考慮如何由點(diǎn)及面，推廣建設(shè)。建議從城市整體布局考慮，建立地下綜合管廊建設(shè)基金，由項(xiàng)目公司引入社會(huì)資本、保險(xiǎn)資金、銀行資金等中長(zhǎng)期資金作為優(yōu)先級(jí)，并設(shè)置5+5+N的期限（類似于永續(xù)債的期限安排），允許優(yōu)先級(jí)投資人在每5年行使重定價(jià)權(quán)并選擇是否繼續(xù)持有基金，允許優(yōu)先級(jí)投資人的退出和加入，優(yōu)化基金的流動(dòng)性。

2. 3 地下綜合管廊的成熟運(yùn)營(yíng)階段

此時(shí)，城市地下綜合管廊基本建設(shè)完畢，當(dāng)?shù)仨?xiàng)目公司主要進(jìn)行管廊的運(yùn)營(yíng)。這時(shí)的資金需求主要是營(yíng)運(yùn)資金和改擴(kuò)建資金需求。由于項(xiàng)目公司已經(jīng)具有一定規(guī)模和實(shí)力，能夠獲得較高的外部評(píng)級(jí)，可以通過資本市場(chǎng)、債券市場(chǎng)融資，通過IPO、企業(yè)債、短期融資券、中期票據(jù)、項(xiàng)目收益票據(jù)等直融方式籌集資金，也可以通過PPP貸款等間接方式籌集資金。

具備條件的項(xiàng)目公司可以開始考慮參與其他城市的項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)，這時(shí)可以通過并購(gòu)債、并購(gòu)貸款等來解決資金。

3 還款來源

只有融資期限內(nèi)的還款來源與融資本息能夠平衡，融資方案才能成行。因此，無(wú)論在哪個(gè)階段，無(wú)論選擇哪種融資方式，還款來源都是需要解決的永恒主題。

項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)收入，應(yīng)當(dāng)作為主要還款來源。這包括管廊接入、使用和維護(hù)收入；能源供應(yīng)收入；土地收益；物業(yè)收入等。

除了項(xiàng)目本身收入外，來自政府端的支持必不可少，比如政府補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、稅收返還、貸款貼息等，都是還款來源的有力補(bǔ)充。具體見下表。

還款來源比較

收入類型[]來源[]難點(diǎn)[]解決方案

管廊接入、使用、維護(hù)收入[]管線單位[]涉及省管單位，難以協(xié)調(diào)[]更高層級(jí)政府協(xié)調(diào)；管線單位入股項(xiàng)目公司

能源供應(yīng)收入[]所覆蓋的企事業(yè)單位、居民等[]能源轉(zhuǎn)化以及多余能源上網(wǎng)[]引進(jìn)社會(huì)資本；政府協(xié)調(diào)

土地收益[]土地出讓后凈收益[]土地上市的價(jià)格的影響因素較多[]政府統(tǒng)籌規(guī)劃，通過周邊建設(shè)提升土地價(jià)值

物業(yè)收入[]房產(chǎn)等物業(yè)的出售收入及租金；廣告收入[]企事業(yè)單位和居民的入駐意愿和價(jià)格接受程度[]政府充分研究區(qū)域短中長(zhǎng)期規(guī)劃，推出契合且實(shí)在的招商優(yōu)惠政策，做足招商工作

政府補(bǔ)貼[]投資補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、貸款貼息等[]財(cái)政資金的支付壓力[]政府應(yīng)從長(zhǎng)計(jì)議，把有形的和無(wú)形的、把短期的和長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)賬一起算，果斷制定政府補(bǔ)貼措施

4 風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施

4. 1 權(quán)利的享有

當(dāng)?shù)卣畱?yīng)通過協(xié)議、發(fā)文等方式明確項(xiàng)目公司享有PPP中特許運(yùn)營(yíng)的權(quán)利，確保能源費(fèi)用和入廊費(fèi)用等的及時(shí)支付；政府明確給予項(xiàng)目公司投資補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、貸款貼息等政策；政府應(yīng)同時(shí)明確上述現(xiàn)金流在保障項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)上優(yōu)先用于歸還銀行貸款等融資資金。

4. 2 擔(dān)保方式

在建設(shè)期內(nèi)提供第三方階段性保證，待項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)形成后追加管廊資產(chǎn)抵押、收費(fèi)權(quán)質(zhì)押或土地、房產(chǎn)抵押。項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流可以覆蓋貸款當(dāng)期本息時(shí)可以取消第三方保證，直接采用前述抵押或質(zhì)押。

4. 3 政府的信用

由于地下綜合管廊的建設(shè)具有明顯的公用行業(yè)特點(diǎn)，為確保項(xiàng)目順利融資并在遵循國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的前提下，當(dāng)?shù)卣軌蚺c項(xiàng)目公司和銀行等融資機(jī)構(gòu)達(dá)成三方協(xié)議，對(duì)PPP權(quán)益等給予明確，尤其在到期不能還款且擔(dān)保方、抵押物、質(zhì)押物仍不能覆蓋融資本息時(shí)，應(yīng)由政府予以協(xié)調(diào)解決。

放眼全球，地下綜合管廊建設(shè)已經(jīng)蓬勃發(fā)展。可以預(yù)見，在“十三五”，地下綜合管廊建設(shè)將會(huì)是我國(guó)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整的一項(xiàng)重要工作。建設(shè)當(dāng)前，時(shí)不我待；破冰之旅，融資先行。

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