土地流轉(zhuǎn)過程中地方政府、企業(yè)和農(nóng)戶之間利益的博弈分析

土地流轉(zhuǎn)過程中地方政府、企業(yè)和農(nóng)戶之間利益的博弈分析

朱濤1,2,于紅雨2

(1.黃河科技學(xué)院 商貿(mào)學(xué)院，鄭州 450063；2.河南大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，河南 開封 475001)

摘要：在中國政府推動型城鎮(zhèn)化背景下，新農(nóng)村建設(shè)是解決城鎮(zhèn)化土地來源的主要方式，而解決欠發(fā)達地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)利益方的利益分享問題受到人們廣泛關(guān)注。文章基于博弈理論對土地流轉(zhuǎn)過程中地方政府、企業(yè)和農(nóng)戶之間的利益進行分析后提出：土地的產(chǎn)權(quán)主體是農(nóng)民，政府在開發(fā)商與農(nóng)戶之間應(yīng)該扮演“守夜人”角色，部分地方政府“看得見的手”伸得過多過長是導(dǎo)致政府與農(nóng)民矛盾的根源。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化;土地流轉(zhuǎn);利益分享;博弈分析

收稿日期：2015-05-19

基金項目：2014年國家社科基金項目“現(xiàn)代服務(wù)業(yè)對農(nóng)業(yè)的溢出效應(yīng)、機理及路徑研究”(14BJY222)；2013年河南省社科基金課題“基于土地流轉(zhuǎn)視角的河南城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展機制研究”(2013BJJ021)

作者簡介：朱濤(1972—)，男，河南柘城人，經(jīng)濟學(xué)博士，黃河科技學(xué)院特聘教授，河南大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。

DOI：10.13783/j.cnki.cn41-1275/g4.2015.04.002

中圖分類號：F321.1

文獻標識碼：A

文章編號：1008-3715(2015)04-0009-04

Abstract：Under the background of urbanization pushed forward by the Chinese government, new rural construction is the main method to solve the land source of urbanization, and the problem of how to share the benefits of stakeholders in less developed areas in the process of land circulation is extensively followed. Based on the Game Theory, this paper tries to analyze the interests among local government, enterprises and farmers in the process of land circulation and proposes that land ownership is the farmers, government should play a role of “a night watchman” between developers and farmers, and too much interference from the local government is the root of the contradiction between government and farmers.

一、引言

土地流轉(zhuǎn)過程中地方政府、企業(yè)(開發(fā)商)和農(nóng)戶之間的角色如何定位，利益如何安排，目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界和實踐部門做了很多有益的探索。如蔡繼明(2010)從政治經(jīng)濟學(xué)的視角對農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體和利益分配進行分析，認為目前我國的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體是政府而不是農(nóng)民，政府通過征地方式而不是通過市場方式購得農(nóng)民土地，侵占了大部分本應(yīng)農(nóng)民得到的農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊型恋氐脑鲋凳找?，嚴重損害了農(nóng)民的利益。余建斌等人(2010)通過調(diào)查廣東大田村土地征用和土地流轉(zhuǎn)過程中保護農(nóng)民利益問題，認為該村土地征用和土地流轉(zhuǎn)過程中存在損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。李維樂(2012)認為，必須克服地方政府利用職權(quán)強制農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)從中獲取超額利潤的“越位”行為，以及對農(nóng)地流轉(zhuǎn)違規(guī)現(xiàn)象放任自流、缺乏服務(wù)與監(jiān)督機制的“缺位”行為。

國內(nèi)專家學(xué)者關(guān)于土地流轉(zhuǎn)等方面的研究比較深入，為本文的研究提供了很好的研究基礎(chǔ)和思路，但在對欠發(fā)達地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶分享機制方面的研究略顯不足。在城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標瓶頸約束趨緊的情況下，土地用途的轉(zhuǎn)換將產(chǎn)生巨額增值。本文擬解決的問題之一是增值部分該如何對農(nóng)戶給予補償？補償?shù)臉藴嗜绾未_定？二是通過調(diào)查研究以及對地方政府、農(nóng)戶和企業(yè)三者的博弈分析，構(gòu)建和完善土地流轉(zhuǎn)機制。

二、土地流轉(zhuǎn)過程中地方政府、企業(yè)和農(nóng)戶的行為動機分析

地方政府的雙重行為動機分析：一方面，地方政府是國家政策的執(zhí)行者，通過執(zhí)行相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)政策，形成對農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)順利推行的支持，保障農(nóng)戶的權(quán)利，實現(xiàn)適度的規(guī)模經(jīng)營，進而實現(xiàn)農(nóng)村的城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化。另一方面，在分稅制改革和農(nóng)業(yè)稅取消的背景下，地方政府的財政壓力不斷增大，經(jīng)常出現(xiàn)財政赤字，而國家規(guī)定新增建設(shè)用地土地有償使用費三成歸中央、七成歸地方。因此，通過土地流轉(zhuǎn)增加地方財政收入是緩解地方財政壓力的重要途徑，地方政府就有可能損害農(nóng)戶的利益來實現(xiàn)更多的地方利益。

企業(yè)的行為動機分析：利潤最大化是企業(yè)進行生產(chǎn)的最終目標，土地流轉(zhuǎn)中的企業(yè)也不例外，企業(yè)的行為動機是盡最大努力降低土地使用成本和土地交易成本，以較低的租金獲取土地，實現(xiàn)利潤最大化。

農(nóng)戶的行為動機分析：土地是農(nóng)戶賴以生存的生活保障，一方面農(nóng)戶希望獲取更多的土地補償來彌補現(xiàn)在和未來的消費支出，另一方面農(nóng)戶也希望獲取更多的土地補償來彌補因失去土地而帶來的養(yǎng)老保障缺失。

三、地方政府、農(nóng)戶、企業(yè)三方的博弈分析

(一)地方政府與農(nóng)戶利益分享的博弈分析

通過分析地方政府和農(nóng)戶的行為動機可知，對于每一單位需要流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體土地，地方政府的選擇有征收或者不征收；農(nóng)戶的選擇有支持或者反對；多個農(nóng)戶的聯(lián)合行動將會對地方政府行為產(chǎn)生相應(yīng)的影響。

地方政府在征用土地行為中總是先做出決策，農(nóng)戶在地方政府做出決策之后做出相應(yīng)的反映。以下是土地流轉(zhuǎn)過程中不同決策對應(yīng)的不同收益：如果地方政府征地，農(nóng)戶支持，那么地方政府的收益為Rg1=流轉(zhuǎn)土地的出讓收益-付給農(nóng)戶的土地補償收益，農(nóng)戶的收益為Rf1=獲得的土地補償收益-流轉(zhuǎn)土地的出租收益和經(jīng)營收益；如果地方政府違規(guī)或者違法征地，農(nóng)戶反對，且反對成功，則地方政府的收益為Rg2=-地方政府違規(guī)或者違法征地的壓力和成本，農(nóng)戶的收益為Rf2=流轉(zhuǎn)土地的出租收益和經(jīng)營收益-農(nóng)戶反對征地的成本；如果地方政府違規(guī)或者違法征地，農(nóng)戶反對，且反對不成功，則地方政府的收益為Rg3=流轉(zhuǎn)土地的出讓收益-付給農(nóng)戶的土地補償收益-地方政府違規(guī)或者違法征地的壓力和成本-地方政府阻擋農(nóng)戶反對的成本，農(nóng)戶的收益為Rf3=獲得的土地補償收益-流轉(zhuǎn)土地的出租收益和經(jīng)營收益-農(nóng)戶反對征地的成本。

地方政府選擇征地的一般前提是土地的出讓收益足夠多，并且農(nóng)戶反對的可能性非常小。因此，地方政府就會通過盡量減少征收土地付給農(nóng)戶的土地補償費用和增加農(nóng)戶的反對成本的方式來提高征地的收益。

設(shè)收益函數(shù)為Y=f(x1,x2,x3…),Y表示收益，x1,x2,x3…表示收益的影響要素。地方政府和農(nóng)戶之間的博弈會形成不同的收益函數(shù)，Y1=f{征地，支持}，表示政府征地，農(nóng)戶支持，二者的收益分別為Rg1和Rf1。選擇這種情況是以這樣的假設(shè)為前提的，農(nóng)戶獲得的土地補償收益>流轉(zhuǎn)土地的出租收益和經(jīng)營收益，這時農(nóng)戶的收益Rf1>Rf2，因為Rf2比Rf1多支付了農(nóng)戶反對征地的成本；地方政府的收益Rg1>Rg2，因為Rg2比Rg1多支付了地方政府違規(guī)或者違法征地的壓力和成本。所以，在這種情況下，當(dāng)政府選擇征地時，農(nóng)戶選擇支持為最優(yōu)的選擇，此時，地方政府和農(nóng)戶的收益為(Rg1，Rf1)。

但是，在實際情況中，往往會出現(xiàn)地方政府違規(guī)或者違法征地，地方政府付給農(nóng)戶的土地補償收益過少，或者農(nóng)戶有反對征地的其他原因，農(nóng)戶就會反對地方政府征地，就會出現(xiàn)新的收益函數(shù)，Y2=f{征地，反對}，此時假設(shè)農(nóng)戶反對成功的概率為P,政府和農(nóng)戶的收益為(Rg2，Rf2)；反對失敗的概率為(1-P)，地方政府和農(nóng)戶的收益為(Rg1-地方政府違規(guī)或者違法征地的壓力和成本-地方政府阻擋農(nóng)戶反對的成本，Rf1-農(nóng)戶反對征地的成本)。據(jù)此分析，當(dāng)農(nóng)戶反對征地，農(nóng)戶的期望收益為Uf=P×Rf2+(1-P)×(Rf1-農(nóng)戶反對征地的成本)；地方政府的期望收益為Ug=P×Rg2+(1-P)×(Rg1-地方政府違規(guī)或者違法征地的壓力和成本-地方政府阻擋農(nóng)戶反對的成本)。當(dāng)農(nóng)戶反對政府征地成功時，則P趨近于1，Uf(P→1)=Rf2，Ug(P→1)=Rg2；當(dāng)農(nóng)戶反對政府征地失敗時，P趨近于0，Uf(P→0)=Rf1-農(nóng)戶反對征地的成本，Ug(P→0)=Rg1-地方政府違規(guī)或者違法征地的壓力和成本-地方政府阻擋農(nóng)戶反對的成本；如果Rf1Uf，則農(nóng)戶支持地方政府征地，此時政府和農(nóng)戶的收益為{Rg1，Rf1}。

(二)企業(yè)與農(nóng)戶利益分享的博弈分析

基于影響企業(yè)選擇租用農(nóng)戶土地的主要因素分析，在企業(yè)租用土地產(chǎn)生的收益足夠多的前提下，企業(yè)在博弈中會盡最大努力地減少支付給當(dāng)?shù)卣痛寮w的相關(guān)費用和成本，盡可能地壓低付給農(nóng)戶的租金，增加農(nóng)戶反對租用的成本。

四、土地流轉(zhuǎn)中對農(nóng)戶給予補償?shù)臉藴屎鸵罁?jù)分析

通過土地流轉(zhuǎn)過程中地方政府、企業(yè)和農(nóng)戶之間的利益分享的博弈分析發(fā)現(xiàn)，地方政府和企業(yè)在博弈中總是處于有利的地位，農(nóng)戶在博弈中總是處于不利的地位。本部分重點探討土地交易的主體以及補償?shù)痊F(xiàn)實問題。

(一)土地交易的主體

在土地征收過程中，部分地方政府扮演了土地交易的主體角色，而我國《憲法》規(guī)定農(nóng)業(yè)土地屬于集體性質(zhì)，屬于全體集體成員。我國土地產(chǎn)權(quán)的界定沒有具體到自然人，農(nóng)業(yè)集體成員有承包權(quán)、使用權(quán)和流轉(zhuǎn)受益權(quán)。黨的十八大進一步明確和增加了“深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地財產(chǎn)權(quán)，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場”。所以，從政策趨勢上看，農(nóng)民對土地的產(chǎn)權(quán)將由不完全產(chǎn)權(quán)逐漸向完全產(chǎn)權(quán)發(fā)展，而農(nóng)民才是農(nóng)業(yè)土地的產(chǎn)權(quán)主體。

(二)地方政府在土地交易中扮演的角色

明確了農(nóng)業(yè)土地的產(chǎn)權(quán)主體或不完全產(chǎn)權(quán)主體是農(nóng)民，那么政府在農(nóng)業(yè)土地的流轉(zhuǎn)中應(yīng)該扮演的角色問題就很好解決。由于產(chǎn)權(quán)主體是農(nóng)民，政府在農(nóng)戶與開發(fā)商二者交易的過程中只能起到溝通、監(jiān)管和協(xié)調(diào)作用，而不是直接干預(yù)并從中牟利。所以，中國許多地方發(fā)生的農(nóng)民與政府之間的尖銳矛盾就是政府掠奪了農(nóng)民的利益，政府的“看的見的手”伸得太多太長，更普遍和更嚴重的是部分地方政府和開發(fā)商勾結(jié)一起掠奪農(nóng)民的利益。比如，2013年我們調(diào)研的河南省柘城縣舒莊村，該村緊鄰鄉(xiāng)政府，鄉(xiāng)政府將土地以2萬元每畝征用，然后以4萬元每畝賣給開發(fā)商，用于蓋新農(nóng)村建設(shè)住房，結(jié)果遭到該村農(nóng)民的聯(lián)合抵制。

(三)失地農(nóng)戶的補償標準和依據(jù)

在城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標瓶頸約束趨緊的情況下，土地用途的轉(zhuǎn)換將產(chǎn)生巨額增值，那么增值部分該如何對農(nóng)戶給予補償？補償?shù)臉藴嗜绾未_定？調(diào)研發(fā)現(xiàn)，實踐中存在著的增值處置方式：一是政府無償拿走，作為地方財政，該模式極大地損害了農(nóng)戶的利益；二是將增值收益全額返還農(nóng)民，盡管該種模式最有利于農(nóng)戶，但不利于財政緊張地區(qū)進行農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)。黨的十八大明確提出：“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例?！北疚难芯空J為應(yīng)分兩種情況：在新農(nóng)村建設(shè)中，如果地方政府財政充裕，則建議把土地用途轉(zhuǎn)換帶來的增值收益全部讓利于農(nóng)戶，以增加農(nóng)戶的資產(chǎn)性收益；如果當(dāng)?shù)卣斦谵r(nóng)村公共投入配套資金方面存在缺口，可以根據(jù)缺口大小分出適當(dāng)比例，但最多不要超過20%的增值收益，80%的增值收益要返還給農(nóng)民。當(dāng)然，本文建議讓農(nóng)民和開發(fā)商直接交易，政府進行監(jiān)管、協(xié)調(diào)和征稅，并利用財政提供配套公共設(shè)施。

五、完善土地流轉(zhuǎn)機制的建議

那么，應(yīng)該采取什么措施平衡調(diào)和各主體之間的利益，扭轉(zhuǎn)農(nóng)戶在博弈中的被動和不利地位，保護農(nóng)戶的利益呢？

首先，政府部門要規(guī)范自己的行為，不能夠借公共利益的名義強行征用土地，支付給農(nóng)戶過低的土地補償費用，損害農(nóng)戶的利益；政府部門還應(yīng)該完善法律法規(guī)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)各主體的行為，明確各主體的權(quán)利和義務(wù)，加強政府在土地流轉(zhuǎn)過程中的監(jiān)督職能和服務(wù)職能。

其次，農(nóng)戶作為征地博弈中的弱勢群體，更應(yīng)該增強保護自身利益的法律意識，運用合法手段保護自身的合法權(quán)益，當(dāng)自己的利益受到損害時，能夠積極應(yīng)對。村集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)戶利益的代表，要在土地流轉(zhuǎn)的各個環(huán)節(jié)代表農(nóng)戶的利益和訴求參與和當(dāng)?shù)卣c企業(yè)的談判、議價。

再次，完善土地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)，引入市場機制和價格機制，繼續(xù)完善地票交易制度；發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)的服務(wù)作用，降低交易成本；探索創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式，提高土地流轉(zhuǎn)的效率。

最后，參與土地流轉(zhuǎn)的企業(yè)要嚴格遵守合同法以及土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)，探索與農(nóng)戶合作共贏的發(fā)展模式，在實現(xiàn)企業(yè)自身利益的同時，保護農(nóng)戶的利益。

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(責(zé)任編輯劉成賀)

Analysis on the Interests among Local Government,

Enterprises and Farmers in the Process of Land Circulation

ZHU Tao1,2, YU Hong-yu2

(1.Business School, Huanghe Science and Technology University, Zhengzhou 450063, China;

2.College of Economics, Henan University, Kaifeng Henan 475001, China)

Key words：urbanization; land circulation; benefit sharing; Game Theory