規(guī)劃與法律如何銜接

顏誠毅

以前由于計劃經(jīng)濟的統(tǒng)制地位及受法律虛無主義的影響，計劃與法律的關系問題幾乎無人提及。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立健全和法治國家目標的確立，規(guī)劃與法律的關系問題才逐漸被人們所關注。

國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要是根據(jù)《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃的建議》編制，主要闡明國家戰(zhàn)略意圖，明確政府工作重點，引導市場主體行為，是未來五年我國經(jīng)濟社會發(fā)展的宏偉藍圖，是全國各族人民共同的行動綱領，是政府履行經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職責的重要依據(jù)。規(guī)劃體現(xiàn)了人民的根本利益和長遠利益，是凝聚人民意愿的國家戰(zhàn)略意圖，經(jīng)過全國人民代表大會審議批準，具有法律效力。

制定和實施規(guī)劃是一項復雜而影響深遠的重大社會活動，理應把規(guī)劃從編制、審議到實施、調整、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)納入法治軌道。為保證規(guī)劃能夠反映社會經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，促進決策的正確性與規(guī)劃的科學性，指導國民經(jīng)濟和社會事業(yè)健康發(fā)展，由國家制定一部專門規(guī)范經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的法律或法規(guī)，應是制度建設的必需。

在我看來，規(guī)劃與法律是實體與程序、目標與手段、可能與現(xiàn)實、結果與過程、內容與形式的關系。從規(guī)劃的法律性質分析來看，規(guī)劃綱要是法律文件，具有法律約束力，但這種法律約束力主要針對政府。在規(guī)劃實施中要遵循責權利相統(tǒng)一原則，正確分配社會經(jīng)濟活動中各主體的權利、義務、責任和利益，明確政府權力，政府與各經(jīng)濟參與部門的責任，同時公平進行利益劃分，這樣才能實現(xiàn)規(guī)劃實施的法治化。同時，規(guī)劃的法治化要在明確規(guī)劃的法律性質的基礎上，利用法律對規(guī)劃的實施進行有效保障，這不同于簡單的計劃法或者經(jīng)濟規(guī)劃法的制定，而是需要實體與程序的全面結合。

規(guī)劃就是國家在經(jīng)濟發(fā)展過程中規(guī)定可以做什么和怎樣去做以及受阻時怎樣去調整和克服的統(tǒng)籌性指導，在這里，第一項內容屬實體性規(guī)劃，而后兩項內容則屬程序性規(guī)劃。因此可以說任何規(guī)劃的有效實施都是由實體性規(guī)劃與程序規(guī)劃兩部分組成的，而程序規(guī)劃又離不開法律的有效保障，因為，國家的種種權力只有通過法定程序才能使其行使到每個公民、法人身上，才能使權力行使的或然性和不確定性變成一種必然性和確定性。因此，規(guī)劃實施過程中的法律保障，也就是實體與程序的統(tǒng)一過程。

規(guī)劃中的政府權力，集中體現(xiàn)為國家的宏觀調控權，宏觀調控權作為一種國家權力，必須進行有效的配置，并且使權力主體權力范圍和權利主體的職責都獲得法律的明確界定。因此，責權利原則在規(guī)劃貫穿過程中所需要解決的首要問題就是國家宏觀調控權的問題。這一問題包含三個方面：其一是宏觀調控權的合法性來源；其二是國家宏觀調控權的分配，即宏觀調控權應當由哪些權力機構來行使；其三是國家宏觀調控權的制衡，即不同的權力機構在行使宏觀調控權過程中的相互監(jiān)督和制約。

規(guī)劃法治化體現(xiàn)在立法上，在規(guī)劃編制上，要加大全國人大在審批中的權限，以保持決策的科學性，在方法上要從偏重于管理微觀經(jīng)濟活動轉為將主要精力用于提出國民經(jīng)濟與社會發(fā)展總體戰(zhàn)略目標與任務以及需要配套實施的宏觀政策，從偏重于實物和指標管理轉為重視再生產(chǎn)各個環(huán)節(jié)的引導調控。將規(guī)劃的目標任務轉化為法律可以有兩種方式：一是制定有關經(jīng)濟政策的法律；二是制定有關具體調節(jié)手段的法律。

規(guī)劃法治化也體現(xiàn)在實施上，推動規(guī)劃順利實施，主要依靠發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用；各級政府要正確履行職責，合理配置公共資源，引導調控社會資源，保障規(guī)劃目標和任務的完成。如，規(guī)劃提出的主體功能區(qū)劃、保護生態(tài)環(huán)境、資源管理、保護知識產(chǎn)權、調節(jié)收入分配、維護市場經(jīng)濟秩序、保障人民合法權益、社會建設和管理等的要求，主要通過健全法律法規(guī)、加大執(zhí)法力度等法律手段加以落實。規(guī)劃確定的改革任務，是政府的重要職責，必須放在政府工作的重要位置。要加強對改革的總體指導和統(tǒng)籌協(xié)調，將改革任務分解落實到有關部門，不失時機地推進，并注重及時把行之有效的改革措施用法律、規(guī)章和制度的形式確立下來。

就十三五規(guī)劃而言，更加緊密體現(xiàn)了規(guī)劃與法律的關系，如，中共十八屆五中全體會議強調，如期實現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標，推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，必須堅持依法治國。會議提出，建立健全用能權、用水權、排污權、碳排放權初始分配制度，推動形成勤儉節(jié)約的社會風尚。加大環(huán)境治理力度，以提高環(huán)境質量為核心，實行最嚴格的環(huán)境保護制度，深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃，實行省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。全會提出，完善法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境，健全服務貿易促進體系。全會強調，運用法治思維和法治方式推動發(fā)展，全面提高黨依據(jù)憲法法律治國理政、依據(jù)黨內法規(guī)管黨治黨的能力和水平。