國內(nèi)協(xié)同治理理論文獻綜述

國內(nèi)協(xié)同治理理論文獻綜述*

黃思棉，張燕華

(廣西大學(xué)公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530004)

摘要：隨著社會治理理論的發(fā)展，國內(nèi)學(xué)者逐步重視對協(xié)同治理的研究，重點為參與主體的研究，多關(guān)注于學(xué)理性探討、公共危機處理及對策研究、社會組織相關(guān)研究等方面，但缺乏對該理論的實證研究及定量分析。本文通過對近幾年協(xié)同治理理論的研究成果進行分析、整理，梳理總結(jié)了學(xué)界關(guān)于協(xié)同治理理論的研究進展，提出了研究的不足之處，以期推動該理論在國內(nèi)政治體制下實際應(yīng)用的研究。

關(guān)鍵詞：協(xié)同治理；理論研究

中圖分類號：D035

基金項目：*本文為廣西高校人文社會科學(xué)重點研究基地“區(qū)域社會管理創(chuàng)新研究中心”資助的“廣西行業(yè)協(xié)會參與政府購買公共服務(wù)的困境與對策研究”的課題(項目編號：JDCX201501006)的階段性成果。

收稿日期：2015-07-08

作者簡介：黃思棉(1991-)，女，壯族，廣西南寧人，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向為政府行為與公共政策；

張燕華(1989-)，女，漢族，廣西桂林人，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向為政府行為與公共政策。

一、引言

聯(lián)合國全球治理委員會認為“協(xié)同治理”是使相互沖突的不同利益主體得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程，強調(diào)了治理主體的多中心化、治理權(quán)威的多樣化、子系統(tǒng)之間的協(xié)作性、系統(tǒng)的聯(lián)合動態(tài)性、自組織的協(xié)調(diào)性和社會秩序的規(guī)范化。在西方，該理論已被應(yīng)用到管理學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)等諸多研究領(lǐng)域，在社會科學(xué)研究領(lǐng)域已經(jīng)成為一種不可或缺的方法工具和分析框架。

近年來，我國學(xué)者也逐漸重視對協(xié)同治理理論的研究，成果數(shù)量呈現(xiàn)逐年上升的趨勢。本文通過對協(xié)同治理理論現(xiàn)有的研究成果進行分析、整理，梳理總結(jié)了學(xué)界關(guān)于協(xié)同治理理論的研究進展,發(fā)現(xiàn)當(dāng)前尚缺乏該理論在國內(nèi)政治體制下應(yīng)用的實證研究及定量分析，本文期望能推動學(xué)術(shù)界在這方面進行更深入的研究，為我國社會管理體制創(chuàng)新提供更有力的理論支持。

二、我國協(xié)同治理概念的發(fā)展

近年來，國內(nèi)學(xué)者多從協(xié)同治理理論的目的和執(zhí)行過程的特點來進行研究。楊志軍認為協(xié)同治理理論應(yīng)具有的一個特征是治理的直接目的是提高社會公共事務(wù)的治理效能，最終目的是最大限度地維護和增進公共利益[1]。朱紀(jì)華認為協(xié)同治理理論是指在公共生活過程中，政府、非政府組織、企業(yè)、公民個人共同參與到公共管理的實踐中，在發(fā)揮各自的獨特作用的同時，取長補短組建成和諧系統(tǒng)高效的公共治理網(wǎng)絡(luò)[2]。李輝、任曉春認為協(xié)同治理包含合作治理之義，強調(diào)合作治理的協(xié)同性，認為其包括匹配性、一致性、動態(tài)性、有序性、有效性五個特征[3]。楊清華認為協(xié)同治理是指在社會事務(wù)的管理過程中，政府、民間組織以及公民個人等子系統(tǒng)以法律、貨幣、知識、倫理等各種控制為序參量，借助系統(tǒng)中社會諸要素或子系統(tǒng)間非線性的相互協(xié)調(diào)、資源整合、持續(xù)互動，產(chǎn)生局部或子系統(tǒng)所沒有的新能量，實現(xiàn)治理效能最大化，最終達到最大限度地維護和增進公共利益之目的[4]。孫萍，閆亭豫認為協(xié)同治理即多中心主體采用協(xié)同合作方式參與治理活動[5]。田培杰認為協(xié)同治理指的是利益相關(guān)者為解決共同的社會問題，以適當(dāng)方式進行互動和決策，并分別對結(jié)果承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，他認為協(xié)同治理具備公共性、多元性、互動性、正式性、主導(dǎo)性、動態(tài)性六個方面的特征[6]。

筆者綜合以上學(xué)者的觀點，認為協(xié)同治理是指在整個社會系統(tǒng)中，管理者和各利益相關(guān)方通過合作治理協(xié)同參與到公共管理的實踐管理中，從而實現(xiàn)治理主體的多元化，實現(xiàn)治理效能最大化，最大限度地維護和增進公共利益。

三、我國協(xié)同治理應(yīng)用領(lǐng)域研究現(xiàn)狀

通過對近幾年的文獻進行梳理，筆者發(fā)現(xiàn)國內(nèi)學(xué)者協(xié)同治理應(yīng)用領(lǐng)域的研究主要集中在公共管理改革與政府轉(zhuǎn)型研究、公共危機中的協(xié)同治理、非營利組織研究等方面，主要代表有：

1.政府轉(zhuǎn)型大背景下的協(xié)同治理研究

管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的過程當(dāng)中，引入第三方力量，參與公共管理主體多元化是必然趨勢。在協(xié)同治理理論研究前期，國內(nèi)學(xué)者在政府轉(zhuǎn)型的大背景下對其進行研究，主要代表有：2007年，劉曉指出要實現(xiàn)政府傳統(tǒng)治理范式向協(xié)同治理范式的轉(zhuǎn)變，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強行政生態(tài)文化重塑，積極引導(dǎo)培育“第三部門”，不斷壯大公民社會力量，構(gòu)建一整套協(xié)同治理的制度體系[7]。 2008年，鄭巧、肖文濤認為服務(wù)性政府是一種全新的行政理念和政府模式，在我國實現(xiàn)服務(wù)型政府協(xié)同治理必須優(yōu)化社會治理資源，創(chuàng)新社會管理體制，創(chuàng)造社會良性資本，發(fā)展基層民主政治[8]。2009年，鄭恒峰認為我國公共服務(wù)供給機制協(xié)同治理的實現(xiàn)路徑是：強化公共服務(wù)導(dǎo)向的協(xié)同治理理念；引入市場競爭機制的協(xié)同治理方式；發(fā)展社會協(xié)同治理組織并培育其自治能力；確立政府與社會良性互動的協(xié)同治理體制[9]。2010年，朱紀(jì)華認為要實現(xiàn)更為良好的社會治理應(yīng)強化公共管理中政府主導(dǎo)地位，加快培育和發(fā)展第三部門，增進政府與第三部門、私人部門的合作，轉(zhuǎn)變政府職能，完善協(xié)同參與機制，建立起政府、市場、第三部門等三維框架下的多中心協(xié)同治理體制。2011年，楊清華認為政府中心引起的治理失效、社會與政治問題矛盾凸顯，要求政府治理方式適時做出變革,協(xié)同治理將成為這種變革的一種戰(zhàn)略選擇；作者從協(xié)同治理的理論、體制、人員、實踐維度的分析推出，協(xié)同治理要適應(yīng)技術(shù)變革的要求為解決當(dāng)前實踐問題提供理論與實踐資源[10]。2012年，李莉、劉曉燕認為社會組織是政府和市場以外的第三方力量，推動社會組織參與協(xié)同治理，建立政府與社會平等合作伙伴關(guān)系，提高社會自治與自我服務(wù)能力，已成為當(dāng)代社會管理發(fā)展變化的一個基本趨勢[11]。

筆者認為，新公共管理提倡政府應(yīng)掌舵而非劃槳，因此由管理型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府是必然趨勢。雖然協(xié)同治理主體呈現(xiàn)多元化態(tài)勢發(fā)展，在加強與第三部門、私人部門合作的同時，政府起到協(xié)調(diào)和分配的主導(dǎo)地位。筆者相信注入新的主體力量，對提高社會自治和公共服務(wù)均等化將起到舉足輕重的作用。

2.公共危機中的協(xié)同治理研究

由于政府作為單一決策主體，在處理公共危機過程中暴露出突出的治理矛盾和沖突，探索公共管理治理主體多元化成為一種必然趨勢，為此國內(nèi)學(xué)者在運用協(xié)同治理理論處理公共危機治理這一方面研究較為集中。筆者梳理了近五年國內(nèi)學(xué)者對這一方面的研究，以期對協(xié)調(diào)治理理論應(yīng)于公共危機處理方面的研究起到指導(dǎo)和借鑒作用。

2010年，沙勇忠、解志元認為公共危機的不確定性，使公共危機的預(yù)防和處理需要更廣泛的社會力量和資源的支持，并指出由傳統(tǒng)管理理念向協(xié)同治理理念轉(zhuǎn)變、協(xié)同治理結(jié)構(gòu)的建立、協(xié)同治理機制的塑造、社會資本的培育是構(gòu)建我國公共危機協(xié)同治理的必經(jīng)路徑[12]。同年10月，陸遠權(quán)、牟小琴在深入分析結(jié)合國際國內(nèi)大背景下以及公共危機治理現(xiàn)狀及困境的基礎(chǔ)上，指出公共危機治理應(yīng)在協(xié)同治理理論的引導(dǎo)下，進一步培育和壯大非政府組織力量，鼓勵和發(fā)展民間組織；完善危機預(yù)警體系；建立公共危機治理的國際區(qū)間、中央與地方、政府與公民社會組織之間的多方位合作機制，從而提高協(xié)同治理效率[13]。2011年，趙玉嬌、許培佳等認為公共危機中多元主體協(xié)同治理存在政府之間、社會參與主體之間和政府與社會參與主體之間三個方面的困境[14]。2012年,孫驊宣提出完善公共危機協(xié)同治理的組織機構(gòu)，設(shè)立核心管理機構(gòu)，有效發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，由政府帶動各社會參與主體共同解決公共危機問題。2013年，楊軍提出我國公共危機協(xié)同治理的對策建議主要有：注重法律法規(guī)體系的建設(shè)，給予危機治理主體法律上的保障與約束；建立健全綜合性、系統(tǒng)性的危機協(xié)調(diào)機構(gòu)；增強資源保障體系；改進通信手段，建立覆蓋全國的危機信息樞紐；吸納社會資本，給志愿服務(wù)主體提供平臺；優(yōu)化社會各參與主體的保障機制[15]。2014年，幸紅對政府在跨界水污染糾紛處理中的協(xié)同治理機制進行了初步探析，她建議明確政府在跨界水污染糾紛處理中角色定位，完善政府環(huán)境責(zé)任機制，統(tǒng)一水污染排放標(biāo)準(zhǔn)，明確水質(zhì)超標(biāo)責(zé)任，建立地方政府間的長效協(xié)同治理機制[16]。2015年，賴先進在界定公共危機協(xié)同治理的內(nèi)涵和要素基礎(chǔ)上，分析了城市公共危機協(xié)同治理能力的基本結(jié)構(gòu)，提出優(yōu)化和構(gòu)建我國城市政府危機協(xié)同治理能力的政策建議：建立統(tǒng)一的城市協(xié)同應(yīng)急預(yù)警系統(tǒng)；建立跨部門、跨區(qū)域聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，提升危機協(xié)同應(yīng)對能力；注重制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，實現(xiàn)城市危機技術(shù)協(xié)同治理[17]。

綜上所述，國內(nèi)學(xué)者分別從不同的角度闡述了應(yīng)對公共危機所需要采取的協(xié)同治理對策。各學(xué)者雖側(cè)重點都有所不同，但綜合各方面的建議就形成一套比較完善的公共危機協(xié)同治理對策。筆者認為可以將應(yīng)對公共危機應(yīng)具備的協(xié)同治理對策歸納為以下幾點：建立健全協(xié)同治理的法律法規(guī)體系，設(shè)立獨立的協(xié)同治理管理機構(gòu)，有效發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，并建立明確的獎懲責(zé)任制；積極鼓勵和引導(dǎo)非營利組織、民間組織等第三方組織參與到公共危機協(xié)同治理的主體地位上來，發(fā)揮優(yōu)勢互補的作用；完善和暢通信息共享機制，實現(xiàn)協(xié)同治理各主體之間的信息無縫隙共享和傳播。

3.社會組織作為協(xié)同治理理論的主體研究

近幾年來，越來越多的學(xué)者將社會組織作為協(xié)調(diào)治理理論的研究主體，開展了有關(guān)的理論探討和研究：

2010年，何煒對協(xié)同治理視角下的非營利組織與政府的關(guān)系角度進行研究，他認為地方政府與非營利組織存在良性合作關(guān)系，兩者的合作關(guān)系是建立在目標(biāo)一致的基礎(chǔ)之上，且以二者各自的組織身份和相互依賴性為前提[18]。2011年，徐祖榮認為市場配置資源的缺陷日益顯露、政府調(diào)控功能也不是萬能的，社會組織整合配置資源的功能優(yōu)勢在社會管理創(chuàng)新實踐中的作用不容小覷，因此社會組織參與協(xié)同治理是必然的。他還提出在社會轉(zhuǎn)型的背景下，民間組織如行業(yè)協(xié)會、學(xué)術(shù)性社團、環(huán)保組織、公益性團體將在社會管理的不同領(lǐng)域發(fā)揮重要的作用。2013年，李霞、干勝道分析發(fā)現(xiàn)非營利組織具有廣泛的利益相關(guān)方、明確的目標(biāo)、不同主體資源具有匹配性與協(xié)作有效性且不同主體通過動態(tài)調(diào)整實現(xiàn)管理有序性，能看出非營利組織管理與協(xié)同治理具有較好的契合性，得出了協(xié)同治理與非營利組織有效管理的一種新模式[19]。2014年，皮鷺通過基礎(chǔ)調(diào)研，在加強政社合作、實現(xiàn)協(xié)同治理方面進行了初步思考，認為應(yīng)從轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念、發(fā)揚民族精神、促進政社合作三個方面入手，從而實現(xiàn)管理與自治相聯(lián)合[20]。

隨著社會組織的興起，其在公共管理中日益顯現(xiàn)出不可或缺的地位和作用。由于社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，市場功能缺陷日益顯現(xiàn)，而政府調(diào)控配置資源的能力有限，因此國內(nèi)學(xué)者普遍認為社會組織作為協(xié)作主體參與公共管理協(xié)同治理是必然的。筆者認為社會組織作為公共管理協(xié)同治理主體之一雖呈必然趨勢，但這一改革路徑存在著嚴(yán)峻的困境。例如：政府部門作為協(xié)同治理的主導(dǎo)者，擁有國家賦予的職能和權(quán)力，那么政府部門該授予社會組織多大的職能和權(quán)限呢？政府部門是最大的信息掌握者，是否能主動向社會組織提供信息資源呢？社會組織的主體地位誰來保證？社會組織應(yīng)具備哪些條件才可作為公共管理協(xié)同治理的主體呢？這些問題都需亟待解決和完善，才能保證社會組織在公共管理協(xié)同治理中的確切地位和發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

四、研究述評與展望

通過對近幾年現(xiàn)有文獻的梳理和總結(jié)，筆者認為，我國協(xié)同治理理論方面的研究范圍還比較窄，僅僅局限于對協(xié)同治理理論層面的研究和歸納，而且突破性不強。例如，在協(xié)同治理的概念界定上，大多借鑒西方學(xué)者的理論要義，筆者認為應(yīng)立足本國實際，對協(xié)同治理理論進行概念創(chuàng)新；再如，國內(nèi)學(xué)者多注重引進非營利組織參與公共管理主體多元化，而在非營利組織成為治理主體之后的權(quán)力和職能保障方面沒有做具體研究，以及非營利組織如何協(xié)助政府進行公共管理政策的設(shè)定、方案的篩選以及有效執(zhí)行方面沒有做細化的研究。因此，目前的有關(guān)研究只有理論上的概括，缺乏實證研究，很難推進協(xié)同治理理論的深入研究。協(xié)同治理理論研究在倡導(dǎo)和引進多元化主體之后，更應(yīng)將研究重點放在多元化主體實現(xiàn)以后如何與政府構(gòu)建良好的互助合作關(guān)系以及多元化主體的地位和職能如何保障等方面。筆者希望在今后的研究上應(yīng)對這些方面予以重視，還原協(xié)同治理理論的真正要義，填補協(xié)同治理理論研究內(nèi)容上的空缺。

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責(zé)任編輯：周小梅