基于《國務(wù)院公報》淺析批復(fù)類公文文種如何選擇

范錚

摘? 要：依據(jù)《黨政機關(guān)公文處理工作條例》，對選定期限內(nèi)《國務(wù)院公報》刊載的國務(wù)院批復(fù)類公文進行統(tǒng)計，分析“批復(fù)”和“函”作為批復(fù)類公文的使用頻率、文種選用、結(jié)構(gòu)特點和語言要求，對“通知”能否作為批復(fù)類公文進行商榷，引導(dǎo)和推動對批復(fù)類公文處理規(guī)范化的思考。

關(guān)鍵詞：公文處理;批復(fù);規(guī)范化

Abstract： On the basis of "Party and Government Organs Document Processing Work Regulations"， the paper makes statistics of the State Council approved documents in selected period published in the “Gazette of the State Council”. By analyzing "approved" and "function" of approval documents frequency of use， type selection， structure characters and language requirements， as to whether the "notice" can be used as the approval documents， the paper discusses， guides and promotes the standard thinking of approval documents processing.

Keywords： Document processing;Aproval;Standardization

批復(fù)類公文是用于答復(fù)請示的公文種類，在黨政機關(guān)應(yīng)用廣泛。根據(jù)2012年7月1日起施行的《黨政機關(guān)公文處理工作條例》（以下簡稱《條例》），黨政機關(guān)公文文種有15種，分別是決議、決定、命令（令）、公報、公告、通告、意見、通知、通報、報告、請示、批復(fù)、議案、函和紀要。其中，“批復(fù)”適用于答復(fù)下級機關(guān)請示事項，“函”適用于不相隸屬機關(guān)之間商洽工作、詢問和答復(fù)問題、請求批準和答復(fù)審批事項。由此可見，《條例》規(guī)定的15種法定公文中“批復(fù)”和“函”都具有批復(fù)請示的功能，但什么情況下用“批復(fù)”，什么情況下用“函”在實際應(yīng)用中仍然存在不規(guī)范的現(xiàn)象。本文通過對《條例》施行三年來《中華人民共和國國務(wù)院公報》（以下簡稱《國務(wù)院公報》）所刊載的國務(wù)院批復(fù)類公文進行統(tǒng)計分析，進一步探討批復(fù)類公文處理的規(guī)范化。

1? 分析樣本的選取

國務(wù)院作為中央人民政府，是國家最高行政機關(guān)。國務(wù)院辦公廳是行政機關(guān)公文處理的最高管理機構(gòu)，國務(wù)院辦公廳對《條例》有解釋權(quán)，負責(zé)對國家行政機關(guān)的公文處理工作進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和督促檢查。國務(wù)院和國務(wù)院辦公廳所發(fā)的公文對各級機關(guān)公文處理具有示范作用?！秶鴦?wù)院公報》是刊載國務(wù)院文件的權(quán)威刊物，按照《政府信息公開條例》應(yīng)該公開的文件全部在《國務(wù)院公報》中刊載。本文以《黨政機關(guān)公文處理工作條例》正式施行后三年的《國務(wù)院公報》（2012年7月～2015年6月）共105期作為研究對象，其中2012年7月～12月17期，2013年35期，2014年35期，2015年1月～6月18期。

2? 批復(fù)類公文使用情況及分析

2.1? “批復(fù)”和“函”的使用頻率。表1《國務(wù)院公報》2012年7月～2015年6月刊載國務(wù)院文件情況?

從表1可見，《國務(wù)院公報》刊載的國務(wù)院公文主要是通知、意見、批復(fù)，其次為命令（令）、決定、函和通報共7種。在統(tǒng)計期內(nèi)，《條例》規(guī)定的15種公文種類中，決議、公報、公告、通告、報告、請示、議案和紀要8種公文未見刊載。雖然《國務(wù)院公報》刊載的不是全部國務(wù)院公文，僅為主動公開的部分法規(guī)性、政策性公文，但是在統(tǒng)計期內(nèi)517份公文中，答復(fù)請示的“批復(fù)”和“函”共85份，占刊載公文總量的16.4%。由此可見，“批復(fù)”和“函”已經(jīng)成為國務(wù)院和國務(wù)院辦公廳使用頻率較高的公文文種。

2.2 “通知”的誤用。表2《國務(wù)院公報》2012年7月～2015年6月刊載國務(wù)院批復(fù)類公文情況

從表2可見，國務(wù)院批復(fù)類公文使用的公文種類有三種，分別是批復(fù)、函和通知。以“通知”答復(fù)請示的文件7件，分別是：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于同意遼寧省縣際間海域行政區(qū)劃界線的通知》（國辦函﹝2012﹞101號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于批準保定市城市總體規(guī)劃的通知》（國辦函﹝2012﹞144號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于批準紹興市城市總體規(guī)劃的通知》（國辦函﹝2012﹞194號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于同意廣東省縣際間海域行政區(qū)劃界線的通知》（國辦函﹝2013﹞62號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于批準常州市城市總體規(guī)劃的通知》（國辦函﹝2013﹞86號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于批準新鄉(xiāng)市城市總體規(guī)劃的通知》（國辦函﹝2013﹞93號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于調(diào)整河北衡水湖等4處國家級自然保護區(qū)的通知》（國辦函﹝2014﹞55號）。

按照《條例》規(guī)定，“批復(fù)”和“函”可以用于答復(fù)請示事項，而“通知”適用于發(fā)布、傳達要求下級機關(guān)執(zhí)行和有關(guān)單位周知或者執(zhí)行的事項，因此“通知”沒有答復(fù)請示功能，使用“通知”答復(fù)請示事項應(yīng)屬于公文文種的錯誤使用。另外，上述7份“通知”4份用于批準城市總體規(guī)劃，而國務(wù)院2012年批準南昌市、2013年批準貴陽市和石家莊市、2014年批準長沙市和烏魯木齊市、2015年批準珠海市和寧波市城市總體規(guī)劃都是用的“批復(fù)”，分別見國函﹝2012﹞201號、國函﹝2013﹞44號、國函﹝2013﹞101號、國函﹝2014﹞45號、國函﹝2014﹞149號、國函﹝2015﹞11號、國函﹝2015﹞50號。同樣內(nèi)容有的用“批復(fù)”、有的用“通知”也有悖于公文的準確規(guī)范原則。因此，筆者認為，7份“通知”應(yīng)使用“函”較為準確。

2.3 “批復(fù)”與“函”的選用。批復(fù)類公文最主要的特點有兩個，一是行文的被動性;二是答復(fù)的針對性。^[1]所謂行文的被動性和答復(fù)的針對性，主要指批復(fù)類公文必須根據(jù)來文請示事項進行答復(fù)，也就是先有請示才有答復(fù)，針對請示進行答復(fù)。那么，什么時候用“批復(fù)”、什么時候用“函”？我們知道，“批復(fù)”與“函”的主要區(qū)別在行文方向上，“批復(fù)”是下行文，即上級機關(guān)給下級機關(guān)的公文;而“函”是平行文，用于不相隸屬機關(guān)之間商洽工作、詢問和答復(fù)問題、請求批準和答復(fù)審批事項。因此，對國務(wù)院提出的請示事項，以國務(wù)院名義答復(fù)是下行文，應(yīng)選用“批復(fù)”，而以國務(wù)院辦公廳名義答復(fù)是平行文，應(yīng)選用“函”。都是向國務(wù)院請示，為什么有的用國務(wù)院“批復(fù)”答復(fù)，有的用國務(wù)院辦公廳發(fā)“函”答復(fù)呢？應(yīng)把握這樣一個原則：請示事項如果涉及較重大的原則、政策性問題的，一定要用“批復(fù)”答復(fù);一般的請求事項，可以用“函”答復(fù)。各級機關(guān)發(fā)文，以機關(guān)名義或以辦公廳（室）的名義行文簽發(fā)程序不同，以機關(guān)名義行文需要機關(guān)負責(zé)人或主要負責(zé)人簽發(fā)，而以辦公廳（室）名義行文，一般要求辦公廳（室）主要負責(zé)人簽發(fā)。對一般的請求事項，經(jīng)機關(guān)批準或同意，可以由辦公廳（室）發(fā)函答復(fù)。

2.4? 批復(fù)類公文結(jié)構(gòu)特點。“批復(fù)”與“函”的結(jié)構(gòu)基本相同，均由標(biāo)題、主送機關(guān)、正文和落款四部分組成。^[2]

2.4.1? 標(biāo)題。標(biāo)題一般由發(fā)文機關(guān)名稱+批復(fù)（或函復(fù)）事項+文種組成，根據(jù)請示內(nèi)容，將公文主題簡明扼要高度概括形成批復(fù)類公文標(biāo)題，以說明全文主旨。如：《國務(wù)院關(guān)于左右江革命老區(qū)振興規(guī)劃的批復(fù)》（國函﹝2015﹞21號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于同意建立促進廣東前海南沙橫琴建設(shè)部際聯(lián)席會議制度的函》（國辦函﹝2014﹞12號）。有的函在文種名稱前綴以修飾詞“復(fù)”，更加鮮明地表明此文是針對請示事項的答復(fù)。如：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于湖南望城經(jīng)濟開發(fā)區(qū)升級為國家經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的復(fù)函》（國辦函﹝2014﹞24號）。統(tǒng)計期內(nèi)《國務(wù)院公報》所刊載的11份批復(fù)類函，文種名稱前有修飾詞“復(fù)”的有6份，占54.5%，沒有修飾詞的有5份，占45.5%。

2.4.2? 主送機關(guān)。通常，“批復(fù)”或“函”把報送請示的機關(guān)作為主送機關(guān)。如：《國務(wù)院關(guān)于同意設(shè)立中國（杭州）跨境電子商務(wù)綜合試驗區(qū)的批復(fù)》（國函﹝2015﹞44號），是針對浙江省人民政府和商務(wù)部報送的《關(guān)于設(shè)立中國（杭州）跨境電子商務(wù)綜合試驗區(qū)的請示》的批復(fù)，主送機關(guān)就是浙江省人民政府和商務(wù)部。但有的請示事項，除批復(fù)報送請示的機關(guān)外，還需要其他機關(guān)辦理，因此往往把報送請示的機關(guān)和相關(guān)機關(guān)同時作為主送機關(guān)。如：針對原鐵道部關(guān)于報請審批中國鐵路總公司組建方案和公司章程的請示，《國務(wù)院關(guān)于組建中國鐵路總公司有關(guān)問題的批復(fù)》（國函﹝2013﹞47號）的主送機關(guān)是交通運輸部、財政部和國家鐵路局。統(tǒng)計期內(nèi)《國務(wù)院公報》所刊載的92份批復(fù)類公文中，僅把報送請示的機關(guān)作為主送機關(guān)的有65份，占70.7%，把相關(guān)機關(guān)也作為主送機關(guān)的有27份，占29.3%。

2.4.3? 正文。批復(fù)類公文的正文一般包括三個部分，即批復(fù)引語、批復(fù)意見和尾語。

批復(fù)引語主要說明本文是針對某機關(guān)什么請示給予批復(fù)。要先引來文標(biāo)題，來文有發(fā)文字號的，后引發(fā)文字號，再以承啟語“現(xiàn)批復(fù)如下”、“現(xiàn)函復(fù)如下”引入批復(fù)意見。如：《國務(wù)院關(guān)于國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃（2014年～2020年）的批復(fù)》（國函﹝2014﹞126號），針對發(fā)展改革委的請示，正文開頭寫道：“你委關(guān)于報送《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃（2014年～2020年）》（送審稿）的請示收悉?，F(xiàn)批復(fù)如下?！币浴昂蔽姆N回復(fù)，按照《條例》規(guī)定：“黨委、政府的辦公廳（室）根據(jù)本級黨委、政府授權(quán)，可以向下級黨委、政府行文。……需經(jīng)政府審批的具體事項，經(jīng)政府同意后可以由政府職能部門行文，文中須注明已經(jīng)政府同意?！币簿褪钦f，上級機關(guān)可以直接使用“批復(fù)”答復(fù)下級機關(guān)，政府職能部門經(jīng)授權(quán)可以使用“函”答復(fù)不相隸屬機關(guān)向自己上級機關(guān)的請示，但一定要注明“經(jīng)政府同意”、“經(jīng)政府批準”、“經(jīng)政府領(lǐng)導(dǎo)同意”之類的過渡語。如：主送教育部的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于同意調(diào)整外語中文譯寫規(guī)范部際聯(lián)席會議制度的函》（國辦函﹝2014﹞92號）開頭是“你部《關(guān)于調(diào)整外語中文譯寫規(guī)范部際聯(lián)席會議名稱、職能及成員單位的請示》（教語信﹝2014﹞5號）收悉。經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)函復(fù)如下”。

批復(fù)意見是針對請示事項所作的答復(fù)，如有必要，同時提出要求。根據(jù)內(nèi)容需要，批復(fù)意見可以有三種結(jié)構(gòu)形式：其一是與批復(fù)的對象合為一個段落，采用“一段式”（見例文1）;其二是與批復(fù)的對象分為兩個以上段落，不設(shè)條目，采用“多段式”（見例文2）;其三是批復(fù)意見分為若干條目，采用“條文式”（見例文3）。

例文1

國務(wù)院關(guān)于同意設(shè)立“全國交通安全日”的批復(fù)

國函﹝2012﹞195號

公安部：

你部《關(guān)于將12月2日設(shè)立為“全國交通安全日”的請示》（公部請﹝2012﹞83號）收悉。同意自2012年起，將每年12月2日設(shè)立為“全國交通安全日”。具體工作由你部商有關(guān)部門組織實施。

國務(wù)院

2012年11月18日

例文2

國務(wù)院關(guān)于同意建立國務(wù)院自由貿(mào)易試驗區(qū)

工作部際聯(lián)席會議制度的批復(fù)

國函﹝2015﹞18號

商務(wù)部：

你部關(guān)于建立國務(wù)院自由貿(mào)易試驗區(qū)工作部際聯(lián)席會議制度的請示收悉?，F(xiàn)批復(fù)如下：

同意建立由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志牽頭負責(zé)的國務(wù)院自由貿(mào)易試驗區(qū)工作部際聯(lián)席會議制度。聯(lián)席會議不刻制印章，不正式行文，請按照國務(wù)院有關(guān)文件精神認真組織開展工作。

附件：國務(wù)院自由貿(mào)易試驗區(qū)工作部際聯(lián)席會議制度

國務(wù)院

2015年2月7日

例文3

國務(wù)院關(guān)于同意存款保險制度實施方案的批復(fù)

國函〔2015〕60號

人民銀行：

《中國人民銀行關(guān)于報請審定〈存款保險制度實施方案〉的請示》（銀發(fā)〔2015〕60號）收悉?，F(xiàn)批復(fù)如下：

一、同意人民銀行商有關(guān)部門提出的存款保險制度實施方案，請人民銀行會同有關(guān)部門按照《存款保險條例》等法律法規(guī)規(guī)定認真組織實施。

二、存款保險基金由人民銀行設(shè)立專門賬戶，分賬管理，單獨核算，管理工作由人民銀行承擔(dān)。在存款保險基金積累較為充足且其他條件成熟時，可按程序設(shè)立獨立機構(gòu)，履行存款保險職能。

三、人民銀行要會同有關(guān)部門按照黨中央、國務(wù)院決策部署，根據(jù)職責(zé)分工，加強協(xié)調(diào)配合，形成工作合力，確保存款保險制度平穩(wěn)出臺和有效運行。重大情況及時報國務(wù)院。

國務(wù)院

2015年3月20日

從統(tǒng)計期內(nèi)《國務(wù)院公報》所刊載的92份批復(fù)類公文看，批復(fù)意見答復(fù)請示的“批復(fù)”或“函”中，批復(fù)意見主要采用“條文式”，占75%，這種方式層次清楚、邏輯嚴密、直觀明了，便于準確執(zhí)行。

批復(fù)類公文的尾語可以用“此復(fù)”、“特此批復(fù)”、“特此函復(fù)”作為結(jié)束語，也可以不用尾語，體現(xiàn)此類公文語言簡練的要求。統(tǒng)計期內(nèi)《國務(wù)院公報》所刊載的92份批復(fù)類公文均無尾語。

2.4.4? 落款。公文落款包括發(fā)文機關(guān)署名和成文日期。發(fā)文機關(guān)署名要署發(fā)文機關(guān)全稱或者規(guī)范化簡稱。國務(wù)院所屬機構(gòu)的規(guī)范化簡稱依據(jù)《國務(wù)院辦公廳秘書局關(guān)于印發(fā)國務(wù)院機構(gòu)簡稱的通知》（國辦秘函﹝2013﹞12號）確定，省級以下政府機構(gòu)簡稱，參照國務(wù)院機構(gòu)簡稱，一般由各級政府辦公廳（室）發(fā)文明確。不規(guī)范的機構(gòu)簡稱會影響公文的權(quán)威性和嚴肅性。常見的錯誤簡稱有：發(fā)改委、人社廳（局）、住建廳（局）、衛(wèi)計委、交通廳（局）、藥監(jiān)局等，應(yīng)簡稱為發(fā)展改革委、人力資源社會保障廳（局）、住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳（局）、人口計生委、交通運輸廳（局）、食品藥品監(jiān)管局等。成文日期署會議通過或者發(fā)文機關(guān)負責(zé)人簽發(fā)的日期。

2.5? 批復(fù)類公文語言要求。批復(fù)類公文既是上級機關(guān)指示性、政策性較強的公文，又是對下級單位請求指示、批準的答復(fù)性公文，表示的是上級機關(guān)的結(jié)論性意見，應(yīng)體現(xiàn)發(fā)文的權(quán)威和執(zhí)行力，因此，在語言使用上多用“要、必須、嚴格、不得”等指令性語言。批復(fù)類公文用語力求簡明扼要，用語精練，嚴謹準確，不累贅，不重復(fù)，絕不能用有歧義的詞語，要用最少的文字，準確嚴密地表達豐富的內(nèi)容。

3? 結(jié)語

批復(fù)類公文是上級機關(guān)答復(fù)下級機關(guān)請示事項的重要公文類別，使用頻率較高。從《黨政機關(guān)公文處理工作條例》出發(fā)，通過對近三年《國務(wù)院公報》刊載的國務(wù)院批復(fù)類公文進行統(tǒng)計分析，筆者認為，批復(fù)類公文可以使用“批復(fù)”和“函”兩類文種，“批復(fù)”是以機關(guān)名義上對下的下行文，“函”是以機關(guān)辦公廳（室）名義對請示機關(guān)的平行文，批復(fù)類公文又有其特定的結(jié)構(gòu)特點和語言要求，準確把握批復(fù)類公文的特點和要求必將促進公文處理的規(guī)范化，提高執(zhí)行效果。

參考文獻：

[1]張南平.答復(fù)類公文的特點、寫作模式與文種辨析[J].應(yīng)用寫作，2010（9）：16.

[2]龔仕文.批復(fù)類公文的寫作格式與要點[J].應(yīng)用寫作，2005（7）：14.

（作者單位：滄州師范學(xué)院文學(xué)院? 來稿日期：2015-07-13）