臺當局科技人才政策的變遷

溫玉+李旭豐

20世紀90年代初，臺灣著眼于加快推動關(guān)鍵性產(chǎn)業(yè)技術(shù)的發(fā)展，以提高工業(yè)技術(shù)水平。在1990年提出的“六年建設計劃”（1991—1996年）中，進一步提出發(fā)展“十大新興工業(yè)”及支持這些工業(yè)發(fā)展的“八項關(guān)鍵性工業(yè)技術(shù)”，即光電技術(shù)、軟件技術(shù)、工業(yè)自動化技術(shù)、材料應用技術(shù)、高級感測技術(shù)、生物技術(shù)、資訊開發(fā)技術(shù)和能源節(jié)約技術(shù)。1991年召開的第四次“全國科技大會”，提出要加快高科技人才培養(yǎng)，改進技術(shù)人才的配備、待遇、升級與延聘，對學有專精的高級人才給予獎勵或特殊嘉獎，使其待遇總額達到國際水平。另外要建立科技人才的規(guī)劃與評估機制，強化人才延攬政策，改善科技人才策劃與評鑒制度。

加強運用高級科技人才方案

1995年，臺灣“行政院科技顧問組”將1983年李國鼎草擬的《加強培育及延攬高級科技人才方案》進行修訂，改名為《加強運用高級科技人才方案》加以實施。

該方案最核心的內(nèi)容是強化研究開發(fā)，改善研究開發(fā)環(huán)境，包括設立產(chǎn)業(yè)研究開發(fā)基金，增設研究開發(fā)機構(gòu)，加強整體研究資源投入及高級科技人才的延聘，利用財稅及補助措施，鼓勵企業(yè)增設研究開發(fā)單位加強研究開發(fā)投資，增強聘用高級科技人才的意愿；同時繼續(xù)推動產(chǎn)學合作計劃，建立工業(yè)合作研究開發(fā)體系，鼓勵大學等研究機構(gòu)加強與產(chǎn)業(yè)界合作，鼓勵高級人才到企業(yè)服務或創(chuàng)業(yè)。該方案以三年為期，每年增加引進海外資深專業(yè)人士350名，每年增聘具有適當經(jīng)驗的博士級研究員250名，共計600名，以加強臺灣的產(chǎn)業(yè)研究開發(fā)工作。

1998年，臺灣“行政院科技顧問組”又參考歷次“科技顧問會議”、“生技產(chǎn)業(yè)策略會議”、“電子資訊與電信策略會議”等會議結(jié)論與建議及《知識產(chǎn)業(yè)發(fā)展方案》，并將“行政院”頒布的《加強資訊軟件人才培訓方案》及《科技人才培訓及運用方案》加以整合，增加了因應數(shù)字化知識經(jīng)濟時代來臨、加強科技人力資源統(tǒng)籌規(guī)劃等內(nèi)容，重新修訂為《科技人才培訓及運用方案》。

該方案包括：加強大學新興科技人才培育，以專案方式調(diào)整增加大學資訊、電子、電機、光電與電信等科技系所招生名額與相關(guān)教師人力，以增加產(chǎn)業(yè)界所需要人才；建立與海外大學或培訓機構(gòu)合作培育高級科技人才的培育機制，培養(yǎng)學生國際觀，邁向國際化，并研究設立國際研究生院及海外學生來臺研修獎學金；因應新科技的發(fā)展與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的需要，各“部會”積極推動各類人才培訓工作，培訓“職前”及“在職”工程師及技術(shù)員，使具新科技應用能力，每年培訓6萬人次以上；推動并研擬專案計劃，培訓科技背景具有知識產(chǎn)權(quán)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、投資評估、科技管理及法規(guī)等跨領域高級人才，“經(jīng)濟部”每年最少培訓100名以上。各科技管理機構(gòu)也可選派人員參與培訓；繼續(xù)推動延攬海外產(chǎn)業(yè)技術(shù)人才至民間企業(yè)專案，建立海外科技專業(yè)人才資料庫，并加強島內(nèi)企業(yè)、研究機構(gòu)與海外產(chǎn)業(yè)專家的聯(lián)系、中介相關(guān)活動，以協(xié)助島內(nèi)企業(yè)、研究機構(gòu)延攬海外專才回臺灣服務，政府并將成立單一窗口的外國人才資訊服務中心，提供完整的外國人來臺工作、居留服務資訊；工研院等財團法人研究機構(gòu)以合約補助方式，加強延攬海外資深專家，以協(xié)助島內(nèi)科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；擴大“國防訓儲”研究人力應用名額至3000名以上，以協(xié)助島內(nèi)產(chǎn)業(yè)界研發(fā)人力的不足；推動“政府”研究機構(gòu)改制為法人研究機構(gòu)，公立大學調(diào)整為法人組織，并鼓勵大學建立長期聘任的研究員及研究教授制度；加速完成“聘任人員人事條例”的立法及“大學法修正草案”、“公務人員退休法修正草案”、“勞工退休金條例修正草案”、“學校教職員退休條例修正草案”等法案的修正，以利產(chǎn)、官、學、研人才交流及知識經(jīng)濟的發(fā)展。

這項人才政策影響很大，其后經(jīng)過數(shù)次修訂，但核心內(nèi)容未變，一直貫徹到今天。

經(jīng)過幾年的努力，臺灣研究發(fā)展人力資源指標都得到了持續(xù)的增長。到2000年，臺灣研究發(fā)展總?cè)肆_到13.8萬人，其中研究人員為8.7萬人，占63%；技術(shù)人員3.4萬人，占24.6%；支援人員1.7萬人，占12.4%，每萬名勞動人口中研究人力達到91.7人。

島內(nèi)共有大專院校150所，包括大學53所，獨立學院74所，?？茖W校23所。島內(nèi)大學中設立博士班的研究所計有450所、碩士班1397所，其中理、工、醫(yī)、農(nóng)博士班281所（占博士班總數(shù)的62%）、碩士班688所（占碩士班總數(shù)的49%），而大學校院共設有2，602個學系（含四年制及二年制），理、工、醫(yī)、農(nóng)有1314個學系（占學系總數(shù)的50%），至于?？茖W校則設有1323科，屬理、工、醫(yī)、農(nóng)的有822科（占總科數(shù)的62%），應屆畢業(yè)的博士及碩士人數(shù)共22，215人。

當年，“國科會”共補助延攬客座研究人員159人，包括“研究教授”14人、“客座教授”71人、“客座副教授”34人、“客座助理教授”14人及“客座專家”26人；補助延聘海內(nèi)外博士后研究人員1237人；另為激勵島內(nèi)具有潛力的優(yōu)秀青年人才從事研究工作，補助特約博士后研究5人，且補助其研究計劃經(jīng)費。

為鼓勵公私立大專校院專任教師及研究機構(gòu)專任研究人員從事科技研究，設立“研究獎勵費”。其中，甲種研究獎勵者，給予每年新臺幣14.4萬元的獎勵費，乙種研究獎勵者則給予每年新臺幣9萬元的獎勵費，當年共有4990人獲獎。

具有杰出研究成果及具體貢獻者可獲得連續(xù)兩年的“杰出研究獎勵費”，每年新臺幣30萬元。2000年由甲種研究獎名單中遴選出的杰出研究獎獲獎人，共102人。

由于研究力量的不斷擴充，臺灣科研成果斐然。2000年，臺灣收錄在《科學引文索引》（SCI）與《工程索引》（EI）期刊上的總篇數(shù)分別為9，203篇與4，878篇，排名分別為第19名與第10名。在美國獲得核準的專利數(shù)為5，806項，世界排名為第四名，僅次于美國、日本及德國。

新挑戰(zhàn)和新方案

進入21世紀以來，臺灣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已逐漸轉(zhuǎn)型為高科技產(chǎn)業(yè)，帶動了整體經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，但是產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴充速度遠大于大學相關(guān)系所的擴充，衍生出相關(guān)高科技人才嚴重不足的問題。根據(jù)2001臺灣“經(jīng)建會”發(fā)布的《新世紀人力發(fā)展方案》估計，2001—2011年間，臺灣科技及管理人才每年短缺約4.4萬人，其中科技人才短缺2.6萬人，尤其是光電人才更是欠缺，科技人才不足已成為制約臺灣科技持續(xù)發(fā)展的重要因素。

為了解決人才短缺問題，臺灣“行政院”2002年修訂的《科技人才培訓及運用方案》，在吸引海外人才方面將重點放在加強人才供需結(jié)合與提高海外科技人才回臺意愿方面，前者的相關(guān)措施包括建立人才資料庫、籌建海外訪才團、委托民間機構(gòu)辦理海外征才，以及邀請海外人才來臺訪問。提高海外人才回臺意愿的措施主要包括：結(jié)合創(chuàng)投相關(guān)資源吸引海外科技人才來臺創(chuàng)業(yè)投資、建立階段性攜帶式專業(yè)員額制度、延攬海外役齡前出國的留學生參與“國防工業(yè)儲存制度”甄選以及改善外籍人員在臺的語言及文化生活環(huán)境等。

2005年，為規(guī)劃應對全球化、國際化及知識經(jīng)濟發(fā)展下重點人才整體培育及運用架構(gòu)，臺灣“經(jīng)建會”制定《重點人才整體培育及運用規(guī)劃方案》，針對基礎科學、生醫(yī)科技、影像顯示、數(shù)字內(nèi)容、資通科技、半導體、能源科技、納米與尖端材料科技等12項領域所需高科技尖端及產(chǎn)業(yè)應用性人才，提出培養(yǎng)其具備跨領域能力、獨立思考及創(chuàng)新能力、國際溝通能力、吸收新知與新技術(shù)能力、具備人文關(guān)懷素養(yǎng)等優(yōu)質(zhì)人才的推動之策略，包括建立及整合重點人才供需監(jiān)測機制和投資人力資源兩大部分。

2007年，“行政院”規(guī)劃“2015年經(jīng)濟發(fā)展愿景”，提出“產(chǎn)業(yè)人力方案（2007—2009年）三年沖刺計劃”，推動9項重點人力發(fā)展策略，包括建立供需調(diào)查整合機制、發(fā)展重點產(chǎn)業(yè)職能培訓、擴大產(chǎn)業(yè)專班培育計劃、啟動產(chǎn)業(yè)人力扎根計劃、活化高等教育學制彈性、重新建構(gòu)技職教育體系、積極提升教育的國際化、加值產(chǎn)學（研）合作連結(jié)創(chuàng)新、及競逐延攬國際專業(yè)人才等。

近年來，知識創(chuàng)新成為全球科技發(fā)展的主旋律，導致臺灣在科技人才培育及高級人才資源運用方面面臨諸多新的課題與挑戰(zhàn)。特別是2008年以來，面對全球化的競爭壓力，臺灣經(jīng)濟發(fā)展相對遲滯，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難以轉(zhuǎn)型升級，凸現(xiàn)科技對經(jīng)濟的帶動作用不足，顯示臺灣需要的不僅是知識型的科技人才，更需要有創(chuàng)新能力、產(chǎn)學研結(jié)合，推動服務于產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展的領軍型人才。

2011年8月，臺灣中研院長翁啟惠集結(jié)各界意見，共同簽署《人才宣言》，指出島內(nèi)面臨的人才危機與因應建議，呼吁臺當局速謀對策。

應對“科技人才危機”

在2012年12月臺灣“第九次全國科學技術(shù)會議”上，主要議題之一就是如何解決臺灣的“科技人才危機”。時任“行政院政務委員”管中閔誠懇指出：在國際競爭日趨激烈的環(huán)境下，各國和地區(qū)為吸引優(yōu)秀人才，紛紛提出優(yōu)惠政策與獎勵措施，人才爭奪戰(zhàn)已成為本世紀主要的戰(zhàn)場。隨著臺灣生育率快速下降，少子化與伴隨而來的高齡化社會，企業(yè)將面臨大批技術(shù)人才退休，已經(jīng)是臺灣必然要面對的問題，必須及早因應此趨勢對于臺灣未來人才供給的影響。

管中閔認為，臺灣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來結(jié)構(gòu)性失業(yè)，主要是因為產(chǎn)業(yè)人力技術(shù)需求與目前教育脫節(jié)所致。目前臺灣培育的人才集中在勞動力市場中段，導致不同專業(yè)領域的頂尖創(chuàng)新人才及基礎技術(shù)人才均缺乏，中段人才則存在過剩，在工作上出現(xiàn)高不成、低不就的情形。大量培育的中段人才，在創(chuàng)新及研究工作中無法有卓越表現(xiàn)，反映在臺灣獲得杰出國際獎項數(shù)量過少。即便以往被認為是高學歷的碩、博士生，由于學位膨脹結(jié)果，其能力可能只屬中段，而產(chǎn)生學位高、使用低的現(xiàn)象。臺灣過度培育電機、生技等人才，而部分領域（如設計、營銷）缺乏頂尖專業(yè)人才，使得臺灣無法脫離代工制造模式，進而難以推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展或轉(zhuǎn)型。此外，大量培育的中段人力不愿低就基層技術(shù)工作，且由于技職學校紛紛升級為“科技大學”，造成基礎技術(shù)人才與產(chǎn)業(yè)需求能力不對稱的問題。另一方面，外語能力缺乏使得臺灣人才在國際化的競爭中難與他人抗衡。

在科技教育方面，島內(nèi)大學數(shù)量雖然大幅增加，學生整體素質(zhì)卻仍有待提升；研究生教育膨脹，領域發(fā)展不均，素質(zhì)參差不齊。大學尤其是技職院校教育目標與發(fā)展方向有待進一步形塑自我特色，以充分因應產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展。技職院校實際操作課程仍有所不足，未能完整培育經(jīng)濟建設與產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需實用人才。現(xiàn)有人才培育機制較重視解題能力，較不強調(diào)發(fā)掘問題及定義問題的能力，所培育人才創(chuàng)新能力有待提升。

近10年來，島內(nèi)高等教育朝“自由化”發(fā)展，大學數(shù)量快速擴張近一倍，博士生人數(shù)從1.3萬人增加到3.3萬人，增加近2倍。但因?qū)W校課程未能配合產(chǎn)業(yè)需求調(diào)整，輕視傳授實用技藝，不僅無法提供企業(yè)需要的人才，而且畢業(yè)生素質(zhì)下降，也造成社會困擾。

臺灣傳統(tǒng)的人才培養(yǎng)方式，偏重灌輸式的教學方法，啟發(fā)性較少，因此島內(nèi)一般科技人士創(chuàng)意明顯不足。近20年來，雖然海外學成后返回臺灣的專家學者人數(shù)不少，他們在島內(nèi)大學中擔任教授的比例也相當高，且引進發(fā)達國家新的理念及啟發(fā)式教學方法，逐漸培育本土人才，學生的創(chuàng)意開始被培養(yǎng)起來，但規(guī)模仍然有限。另外，雖然近幾年來島內(nèi)高等教育規(guī)模迅速擴充，但仍無法滿足企業(yè)所需要的人才。

高等教育的評鑒結(jié)果過度追求SCI等研究論文數(shù)量指標，以此作為大學招生總量控制、增設系所的審核、補助經(jīng)費核發(fā)以及學雜費調(diào)整等參考依據(jù)，導致各屬性不同的大學無法按其特色發(fā)展，最終造成不同類型的學校日益“同質(zhì)化”。由于培育的人才同質(zhì)性過高，面臨企業(yè)找不到人，學生找不到工作的窘境。

在資源分配方面，2010年臺當局在高等教育經(jīng)費的投入相對偏低，占GDP的比重不到1%，僅約丹麥的1/3。每位大學生使用的教育經(jīng)費占臺灣平均人均GDP僅32%，低于經(jīng)濟合作組織（OECD）國家平均值43%。且在生師比方面，島內(nèi)平均每20位高等教育就學學生才有一位老師，對于學生受教育品質(zhì)也產(chǎn)生不利影響。

在高級人才資源運用方面，政府相關(guān)單位近幾年來已經(jīng)陸續(xù)修改相關(guān)法令規(guī)定，積極推動各項海外科技與產(chǎn)業(yè)人才的措施，并且也獲得不少具體成效。但其政策方向與措施內(nèi)容仍有不足，如對人才的界定及定位不夠明確，人才網(wǎng)絡過度偏向華人社群，延攬海外科技與產(chǎn)業(yè)人才缺乏前瞻性人力資源發(fā)展策略的規(guī)劃，吸引海外科技人才的薪資誘因不足，島內(nèi)企業(yè)普遍缺乏延攬海外科技與產(chǎn)業(yè)人才所需知識與能力，對海外科技與產(chǎn)業(yè)人才來臺工作的審查機制有防弊重于興利之虞，欠缺海外科技與產(chǎn)業(yè)人才來臺工作現(xiàn)況與影響之相關(guān)調(diào)查分析。

特別是延攬大陸科技與產(chǎn)業(yè)人才方面，受限于島內(nèi)法規(guī)，兩岸科技人才交流欠缺實質(zhì)性科技研發(fā)合作；臺灣對大陸科技與產(chǎn)業(yè)人才的延攬不如日本等國家積極，大陸科技專業(yè)人才來臺意愿并不高。

由于近年臺灣經(jīng)濟不振，產(chǎn)業(yè)環(huán)境日趨嚴峻，島內(nèi)企業(yè)擔心會隨時受到市場衰退侵襲，使得企業(yè)內(nèi)部不僅減少教育培訓投入，也努力壓縮人事成本。而政府部門提供的教育培訓大多針對提供低層或市場上已供過于求的中層勞動力技術(shù)，不僅造成時間和金錢的浪費，也無法提供企業(yè)所需更高級專業(yè)能力或更具競爭力的新技能。

《育才、留才及攬才整合方案》

近10年臺灣每年凈移出人口約1至2萬人，外流因素大致可歸納為：島內(nèi)薪資普遍較鄰近國家和地區(qū)低，缺乏留住或吸引人才誘因；現(xiàn)行薪資制度僵化，不利企業(yè)海外求才；法規(guī)上存在諸多限制，不易吸引海外優(yōu)秀人才來臺工作。

與此同時，當臺灣科技界與產(chǎn)業(yè)界爭相延攬人才之際，人才外流與“西進”的趨勢卻愈趨明顯。受到兩岸產(chǎn)業(yè)分工樣態(tài)的改變，島內(nèi)“西進”的人才已由生產(chǎn)部門擴大至研發(fā)部門，由于臺灣現(xiàn)行法令對于大陸地區(qū)科技人員來臺工作仍有諸多限制，導致兩岸科技與產(chǎn)業(yè)人才未能平衡交流，對臺灣產(chǎn)業(yè)長期發(fā)展產(chǎn)生不利的影響。

為解決以上這些科技人才流失問題，臺灣各界提出不少建議。臺當局也制定了很多新的改進政策，如2010年1月，時任臺灣“行政院長”劉兆玄主持召開為期兩天的“全國人才培育會議”，包括來自大學、產(chǎn)業(yè)界、民間團體、研究機構(gòu)及相關(guān)“部會”等300多人參與。會上針對培育量足質(zhì)精優(yōu)質(zhì)人力、新興及重點產(chǎn)業(yè)人才的培育、精進公共事務人力、強化教育與產(chǎn)業(yè)的聯(lián)結(jié)，及布局全球人才，提升臺灣競爭力等中心議題，共提出23項結(jié)論。

會后，“經(jīng)建會”將其內(nèi)容匯整而成《人才培育方案》（2010—2013年），洋洋灑灑地闡述其如何將臺灣發(fā)展成為培育“量足質(zhì)精”的優(yōu)質(zhì)人力基地，以及亞太地區(qū)優(yōu)秀人才聚集中心的目標。另外，“經(jīng)建會”還協(xié)調(diào)其他“部會”，在2010年至2012年先后推出“縮短學訓考用落差方案”、“人才問題與因應對策”及“人才政策架構(gòu)及策略”等。

2014年1月，為配合“政府組織改造”，由原“經(jīng)建會”等機構(gòu)整并而成的“國發(fā)會”又將上述各類方案和策略加以檢討，重新修改后提出《育才、留才及攬才整合方案》（2014—2016年），目的是在新形勢下創(chuàng)造延攬學術(shù)科技人才的優(yōu)勢條件及友善環(huán)境。

該方案在育才、留才及攬才三方面共規(guī)劃了9項推動策略，由各“部會”共同推動。育才方面策略包括“推動及強化多元、實務的進修與培訓”、“辦理人才供需調(diào)查，強化職能基準、技能檢定”、“擴大產(chǎn)學合作”、“培育國際化、高級及跨領域人才”、“教育轉(zhuǎn)型與松綁”5項策略；留才方面策略主要為“強化就業(yè)媒合服務”、“妥善運用婦女、中高齡及高齡人才”兩項策略；攬才面策略為“形塑有國際競爭力的移民及就業(yè)環(huán)境”、“積極留住及延攬人才”兩項策略。各項策略均包含具體措施，并制定績效指標，作為管理考核依據(jù)，未來將就各年度執(zhí)行情形進行檢討，滾動調(diào)整方案措施，最終達成目標。