實施脫貧攻堅工程

寧吉喆

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》指出，農(nóng)村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務(wù)，必須充分發(fā)揮政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。對此，我們要深刻領(lǐng)會，認(rèn)真貫徹，采取有效政策措施狠抓落實。

一、充分肯定扶貧開發(fā)取得的顯著成就，清醒認(rèn)識面對的突出問題

改革開放30多年來，我國走出了一條中國特色減貧道路。在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，我們先后實施了《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000年）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，扶貧開發(fā)工作不斷深入。同時也要清醒看到，消除貧困任務(wù)依然艱巨。

（一）過去五年扶貧開發(fā)工作取得新進(jìn)展

1、農(nóng)村貧困人口大幅減少

2014年底，全國農(nóng)村貧困人口為7017萬人，比2011年底減少5221萬人，平均每年減少1740萬人；貧困發(fā)生率為7.2%，比2011年下降5.5個百分點，年均下降1.8個百分點。上世紀(jì)70年代末以來，我國累計己有7億多人擺脫了貧困。中國農(nóng)村貧困人口的比例，從1990年的60%以上，下降到2002年的30%以下，2014年下降到4.2 %。中國己成為世界上最早實現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)中減貧要求的發(fā)展中國家，對全球減貧的貢獻(xiàn)率超過70%。今年以來，各地減貧工作力度明顯加大。年初《政府工作報告》提出的農(nóng)村貧困人口再減少1000萬人以上的任務(wù)有望完成。

2、貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不斷完善

2011—2014年，國家集中連片特困地區(qū)新建農(nóng)村公路124.12萬公里，貧困地區(qū)累計解決7852萬農(nóng)村居民的飲水安全問題和354萬無電人口的用電問題，完成1565.4萬農(nóng)村貧困戶的危房改造。2014年底，93.5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和70.8%的建制村實現(xiàn)了交通通暢，100%的建制村和90%以上的自然村通上了電話。農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃、中等職業(yè)教育學(xué)生免學(xué)費政策在集中連片特困地區(qū)全覆蓋。貧困地區(qū)新農(nóng)合參保率達(dá)98%以上，農(nóng)村低保和基本養(yǎng)老保險全覆蓋。重點高校面向貧困地區(qū)定向招生人數(shù)從2012年的1萬人增加到2014年的5萬人。

3、貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收步伐加快

2011—2014年，貴州、云南、四川、湖南、廣西、河南等六個貧困人口最多的省區(qū)生產(chǎn)總值合計分別增長62.8%，55.7%，54.5%，51.4%，49.4%，46.2%，明顯高于全國36.3%的國內(nèi)生產(chǎn)總值增幅。2014年貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均純收入6610元，達(dá)到全國農(nóng)村居民人均水平的65.3%，比2011年提高了8.2個百分點，連續(xù)第三年實現(xiàn)了貧困地區(qū)農(nóng)民收入增幅高于全國。2015年前三季度，貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增幅繼續(xù)高于全國平均水平。

4、扶貧開發(fā)機(jī)制創(chuàng)新取得新突破

中央提出了精準(zhǔn)扶貧的工作思路，摸清了全國貧困村、貧困戶底數(shù)，中辦、國辦出臺了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》。探索建立了貧困縣考核和約束機(jī)制，健全了社會扶貧組織動員機(jī)制，完善了投入機(jī)制。各地省級財政扶貧投入預(yù)算從2014年的236.28億元增長到2015年的284.12億元，增長20.25%；中央財政2015年安排專項扶貧資金467.45億元，同比增長8%。

（二）扶貧開發(fā)仍然是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展最突出的短板

1、貧困群體規(guī)模仍然較大

貴州、云南、河南、廣西、湖南、六省區(qū)貧困人口均超過500萬，其中貴州達(dá)623萬；西藏、甘肅、新疆、貴州、云南五省區(qū)貧困發(fā)生率超過15%，其中西藏達(dá)23.7%，全國重點縣和片區(qū)縣的貧困發(fā)生率平均達(dá)22.1% 。

2、扶貧開發(fā)難度越來越大

經(jīng)過30多年來持續(xù)不斷的扶貧開發(fā)，未解決的都是難啃的“硬骨頭”。一些貧困者非殘即病，勞動能力弱。一些貧困家庭一窮二白，缺乏勞動力、勞動工具和安全住房、干凈水等基本生產(chǎn)生活條件。一些貧困人口居住在深山區(qū)、石山區(qū)、高寒山區(qū)、沙化區(qū)和荒漠化區(qū)，扶貧難以見效。2011—2014年，我國減貧幅度分別為26.1%，19.1%，16.7%，14.9%，呈逐年下降趨勢。

3、扶貧開發(fā)工作力度亟待加大

還存在扶貧認(rèn)識不到位、措施不得力的突出矛盾。一些中西部貧困地方還沒有把脫貧攻堅作為主要任務(wù)。一些部門、單位和東部地方還沒有把扶貧濟(jì)困擺在應(yīng)有位置。扶貧投入總量仍然不足、渠道比較分散、效率總體不高，面向貧困人口的普惠性金融服務(wù)機(jī)制還不健全。

二、進(jìn)一步明確“十三五”時期扶貧開發(fā)的總體要求

扶貧開發(fā)事關(guān)全面建成小康社會，事關(guān)鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，事關(guān)國家長治久安，事關(guān)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。確保到2020年農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，是我們黨向人民作出的鄭重承諾，是必須打贏的一場攻堅戰(zhàn)，必須提高思想認(rèn)識，確立指導(dǎo)思想，確定總體目標(biāo)。

（一）明確當(dāng)前和今后幾年扶貧開發(fā)的指導(dǎo)思想

黨中央、國務(wù)院高度重視扶貧開發(fā)工作。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記20多次就扶貧工作做重要講話，10多次到貧困地區(qū)調(diào)研考察，幾次專門召開扶貧開發(fā)座談會，發(fā)出到2020年農(nóng)村貧困人口如期脫貧的動員令。李克強(qiáng)總理也多次就扶貧開發(fā)作出重要指示，多次深入貧困地區(qū)調(diào)研考察，連續(xù)兩年將減貧1000萬人以上列為政府年度工作目標(biāo)。我們要全面貫徹落實黨的十八大精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，圍繞“四個全面”戰(zhàn)略布局，推動共享發(fā)展，充分發(fā)揮政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，把精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧作為基本方略，堅持精準(zhǔn)幫扶與區(qū)域開發(fā)緊密結(jié)合、扶貧開發(fā)與生態(tài)保護(hù)并重、扶貧開發(fā)與社會保障有效銜接，采取超常舉措，拿出過硬辦法，匯聚各方力量，攻克脫貧難關(guān)。

（二）明確實施脫貧工程的總體目標(biāo)

目前，全國有14個集中連片特殊困難地區(qū)、592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣、12.8萬個貧困村、2948.5萬個貧困戶、7017萬貧困人口，必須對癥下藥、靶向治療。到2020年，要在經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的同時，使我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)（按2010年不變價計算，農(nóng)民人均純收入2300元）下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，使貧困縣全部摘帽，使區(qū)域性整體貧困得到解決。穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障，實現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增幅高于全國平均水平、基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平。

三、落實到2020年扶貧開發(fā)的主要任務(wù)和政策措施

“十三五”時期，我國扶貧開發(fā)工作已進(jìn)入啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期。時間緊迫，任務(wù)繁重必須全力以赴，確保完成。

（一）實施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧

我國區(qū)域發(fā)展很不平衡貧困人口分布在20多個?。▍^(qū)、市），扶貧脫貧必須因人因地施策，對有勞動能力的支持發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和轉(zhuǎn)移就業(yè)，對“一方水土養(yǎng)不起一方人”的實施扶貧搬遷，對生態(tài)特別重要和脆弱的實行生態(tài)保護(hù)扶貧，對喪失勞動能力的實施兜底性保障政策，對因病致貧的提供醫(yī)療救助保障，提高扶貧實效。

1、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)脫貧

支持貧困地區(qū)科學(xué)制定特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，鼓勵貧困村、貧困戶發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品及其加工業(yè)，深入實施鄉(xiāng)村旅游扶貧工程，合理有序開發(fā)優(yōu)勢能源礦產(chǎn)資源。為增強(qiáng)自我發(fā)展能力，對集中連片特困地區(qū)縣，實行中央、省、市財政全額返還縣級財政的政策；對片區(qū)外國家扶貧開發(fā)工作重點縣，實行中央財政全額返還縣級財政的政策。

2、引導(dǎo)勞務(wù)輸出脫貧

加大勞務(wù)輸出培訓(xùn)投入，繼續(xù)實施職業(yè)技能提升計劃，建立和完善輸出與輸入地勞務(wù)對接機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)村貧困人口進(jìn)入家政、物流、養(yǎng)老等領(lǐng)域就業(yè)。對貧困地區(qū)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)給予政策支持。有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的有序?qū)崿F(xiàn)市民化。

3、實施易地搬遷扶貧

編制實施易地扶貧搬遷規(guī)劃，對居住在生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)的貧困人口，堅持群眾自愿、積極穩(wěn)妥的原則，因地制宜實行搬遷安置。初步統(tǒng)計，“十三五”時期需異地搬遷的貧困人口約1000萬人。要加大中央預(yù)算內(nèi)投資和地方各級政府投入力度，創(chuàng)新投融資方式，多渠道籌集6000億元資金。促進(jìn)搬得出、穩(wěn)得住、有事做、能致富。

4、實行社會保障兜底政策

實施健康扶貧工程，提高貧困地區(qū)基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務(wù)水平。把新農(nóng)合大病保險支付、醫(yī)療救助等結(jié)合起來，使患大病者得到兜底保障。加大貧困殘疾人健康服務(wù)力度。實行低保政策和扶貧政策有效銜接，對貧困人口應(yīng)保盡保。

（二）擴(kuò)大貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋面

我國貧困地區(qū)多處于中西部、山區(qū)和邊陲地帶，自然條件復(fù)雜，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，必須進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)，因地制宜解決通路、通水、通電、通網(wǎng)絡(luò)等問題。

1、加快貧困地區(qū)交通、水利、電力和互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)

對連接貧困地區(qū)的國家鐵路網(wǎng)、國家高速公路網(wǎng)等重大交通項目建設(shè)要加快推動。對貧困地區(qū)重大水利工程和中小水利項目要強(qiáng)化建設(shè)。對貧困地區(qū)水電開發(fā)、農(nóng)田改造升級、光伏發(fā)電工程要大力推進(jìn)。加大“互聯(lián)網(wǎng)十扶貧”力度，加快實現(xiàn)貧困村寬帶網(wǎng)全覆蓋，實施電商扶貧工程，促進(jìn)貧困地區(qū)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。

2、加強(qiáng)貧困地區(qū)生態(tài)保護(hù)、農(nóng)村危房改造和人居環(huán)境整治

國家退耕還林還草、退牧還草、天然林保護(hù)、防護(hù)林建設(shè)、石漠化治理、防沙治沙等重大生態(tài)工程，進(jìn)一步向貧困地區(qū)傾斜。加大農(nóng)村危房改造、農(nóng)房抗震改造力度。推進(jìn)貧困村生活垃圾處理、污水處理、農(nóng)戶改廁、村莊綠化，推動農(nóng)村環(huán)境綜合整治，支持山、水、田、林、路建設(shè)及小流域綜合治理。

3、探索資產(chǎn)收益扶貧

探索對貧困人口實行資產(chǎn)收益扶持制度。對在貧困地區(qū)開發(fā)水電、礦產(chǎn)資源占用集體土地的，試行給原住居民集體股權(quán)方式進(jìn)行補(bǔ)償。對財政扶貧資金和其他涉農(nóng)資金投入一些項目形成的資產(chǎn)，考慮折股量化給貧困戶。

（三）推進(jìn)貧困地區(qū)基本公共服務(wù)均等化

貧困地區(qū)與較發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，在很大程度上表現(xiàn)在教育、衛(wèi)生、文化、社保等基本公共服務(wù)上，必須著力縮小。

1、提高貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育質(zhì)量

“扶貧需扶智”。要實施教育扶貧全覆蓋工程，讓貧困家庭子女都能接受公平的有質(zhì)量的教育，阻斷貧困代際傳遞。國家教育經(jīng)費繼續(xù)向貧困地區(qū)、向基礎(chǔ)教育傾斜，“特崗計劃”“國培計劃”向貧困地區(qū)傾斜。在貧困地區(qū)率先實行普通高中免學(xué)費，建立保障農(nóng)村學(xué)生上重點高校的長效機(jī)制。

2、建立健全留守兒童和婦女、老人以及殘疾人關(guān)愛體系

對農(nóng)村“三留守”和殘疾人進(jìn)行全面摸底排查，建立信息管理和服務(wù)系統(tǒng)。加強(qiáng)對未成年人的監(jiān)護(hù)和困境兒童福利保障，幫助特殊貧困家庭解決實際困難。加快建立健全困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度。

3、豐富貧困群眾文化生活

集中實施一批文化惠民扶貧項目，重點是廣播電視服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、數(shù)字文化服務(wù)、鄉(xiāng)土人才培養(yǎng)、流動文化服務(wù)等。支持貧困地區(qū)挖掘保護(hù)、開發(fā)利用民族民間文化遺產(chǎn)和資源。文化事業(yè)經(jīng)費向貧困地區(qū)傾斜。

（四）實行脫貧工作責(zé)任制

貫徹扶貧開發(fā)主要任務(wù)和政策措施，關(guān)鍵在落實責(zé)任。

1、進(jìn)一步完善中央統(tǒng)籌、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）負(fù)總責(zé)、市（地）縣抓落實的工作機(jī)制

強(qiáng)化脫貧工作責(zé)任考核。對貧困人口規(guī)模500萬人以上或貧困發(fā)生率15%以上的9個省區(qū)，真正把扶貧開發(fā)作為“一把手”工程來抓。對貧困縣重點考核脫貧成效，實行扶貧工作“一票否決”。同時，強(qiáng)化督察和問責(zé)，完不成年度扶貧任務(wù)的對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行約談。加強(qiáng)貧困村黨支部建設(shè)。

2、強(qiáng)化扶貧開發(fā)投入保障

加大中央和省級財政扶貧投入，中央財政繼續(xù)加大對貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，中央財政專項扶貧資金規(guī)模每年保持較大幅度增長，一般性轉(zhuǎn)移支付資金、涉及民生專項轉(zhuǎn)移支付資金和中央預(yù)算內(nèi)投資進(jìn)一步向貧困地區(qū)、貧困人口傾斜。國家在貧困地區(qū)安排的公益性建設(shè)項目，取消縣及縣以下以及西部地區(qū)連片特困地區(qū)地市級配套資金。整合各類扶貧資源，開辟扶貧開發(fā)新的資金渠道。鼓勵開發(fā)性、政策性、商業(yè)性、合作性等各類金融機(jī)構(gòu)加大對扶貧開發(fā)的金融支持，發(fā)揮互補(bǔ)作用。發(fā)行政策性金融債并給予財政貼息等優(yōu)惠政策。實施扶貧小額信貸工程。保障扶貧開發(fā)用地。加大科技扶貧力度。貧困地區(qū)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和服務(wù)的人員，在薪酬待遇、公務(wù)員錄用、職級調(diào)整、職稱評聘等方面給予特殊政策。

3、健全東西部協(xié)作和黨政機(jī)關(guān)、部隊、人民團(tuán)體、國有企業(yè)定點扶貧機(jī)制

東部地區(qū)增加對口幫扶財政投入，啟動實施東部強(qiáng)縣與貧困縣“攜手奔小康”行動。加強(qiáng)并改進(jìn)黨政軍群部門和單位定點扶貧工作。深入推進(jìn)中央企業(yè)定點幫扶貧困革命老區(qū)“百縣萬村”活動。激勵各類企業(yè)、社會組織、個人自愿采取包干方式參與扶貧，落實企業(yè)和個人扶貧捐贈稅前抵扣政策。擴(kuò)大扶貧國際合作。把革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、集中連片貧困地區(qū)作為脫貧攻堅重點。