京津冀生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)新及建設(shè)路徑選擇

史巍娜　陳曦

京津冀地區(qū)在發(fā)展中，一些大城市大量免費(fèi)使用周邊的公共生態(tài)資源與環(huán)境，而沒(méi)有進(jìn)行任何補(bǔ)償，造成了生態(tài)資源供給地區(qū)的生態(tài)紊亂，而生態(tài)資源供給地區(qū)卻因貧困落后無(wú)力獨(dú)立承擔(dān)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)與重建，從而出現(xiàn)或加劇京津冀地區(qū)的整體環(huán)境問(wèn)題，影響京津冀一體化進(jìn)程和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

一、京津冀域內(nèi)與域外生態(tài)補(bǔ)償

京津冀生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制體制的構(gòu)建應(yīng)首先區(qū)分京津冀域內(nèi)與域外的生態(tài)補(bǔ)償及京津冀域內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償。京津冀域內(nèi)與域外生態(tài)補(bǔ)償指的是京津冀整體區(qū)域作為受益方接受域外區(qū)域提供的生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)，因此，京津冀域內(nèi)的省區(qū)作為一個(gè)整體應(yīng)給予域外區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償。

（一）補(bǔ)償目標(biāo)

南水北調(diào)、西電東送、西氣東輸?shù)却笮偷乩砉こ淌沟么罅可鷳B(tài)資源調(diào)入京津冀地區(qū)，京津冀地區(qū)在受益于域外提供的生態(tài)服務(wù)和生態(tài)產(chǎn)品的同時(shí)，應(yīng)根據(jù)各自原則、可持續(xù)和協(xié)調(diào)發(fā)展的原則、公平原則對(duì)京津冀域外進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，從“全國(guó)一盤棋”的角度，實(shí)現(xiàn)京津冀域內(nèi)、域外和諧發(fā)展。

（二）補(bǔ)償主客體

生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)當(dāng)是生態(tài)環(huán)境和生態(tài)資源的受益方，包括政府部門、企事業(yè)單位和民眾等因受益成為補(bǔ)償主體。生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w是指生態(tài)資源的提供方，一方面是“受益”提供方，是指生態(tài)資源提供方獲得了一定的經(jīng)濟(jì)收益，另一方面是“被動(dòng)”提供方，指生態(tài)資源提供方無(wú)償提供生態(tài)服務(wù)。明確“受益”提供方和“被動(dòng)”提供方主要是劃定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（三）補(bǔ)償模式

京津冀域內(nèi)域外具有相互依存的生態(tài)關(guān)系，同時(shí)，經(jīng)濟(jì)上又具有跨省區(qū)合作的特點(diǎn)。鑒于三大工程生態(tài)補(bǔ)償客體的廣泛性，地區(qū)間協(xié)調(diào)補(bǔ)償難度大，因此，生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)采取中央統(tǒng)籌、政府引導(dǎo)的多元化的生態(tài)補(bǔ)償方式。具體來(lái)說(shuō)，中央財(cái)政應(yīng)安排一定的財(cái)政資金，京津冀地區(qū)各級(jí)政府按照輸水、用電和送氣的使用量估算一定數(shù)額的資金作為三大工程生態(tài)資源提供方的補(bǔ)償，同時(shí)，充分利用市場(chǎng)化機(jī)制和手段，調(diào)整定價(jià)機(jī)制，將生態(tài)資源的價(jià)值加入水、電、氣的價(jià)格中，用于彌補(bǔ)西南部地區(qū)輸氣、送水、配電導(dǎo)致的生態(tài)資源和環(huán)境保護(hù)與治理、生態(tài)工程管護(hù)等。

（四）建設(shè)路徑選擇

生態(tài)補(bǔ)償方式的多元化是實(shí)現(xiàn)良性、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾?。目前，我?guó)主要以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和政策補(bǔ)償為主要手段，一是通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼的方式向生態(tài)資源提供方和為生態(tài)建設(shè)犧牲的區(qū)域進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，二是對(duì)生態(tài)資源提供區(qū)給予在信貸、企業(yè)稅收、招商引資等優(yōu)惠政策以及協(xié)調(diào)生態(tài)資源主客體在區(qū)域間經(jīng)濟(jì)合作交流等政策扶持措施。實(shí)踐表明，單一的政府補(bǔ)償方式難以建立一種有效的長(zhǎng)期的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的高效性和最優(yōu)化利用是政府補(bǔ)償?shù)挠幸嫜a(bǔ)充。

二、京津冀域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償

京津冀域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償指的是域內(nèi)某一或某幾個(gè)?。▍^(qū)）市給其它地區(qū)提供生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)，根據(jù)京津冀域內(nèi)生態(tài)環(huán)境容量和閾值，受益方給予提供方生態(tài)補(bǔ)償。在京津冀域內(nèi)，生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕I(lǐng)域是水環(huán)境和大氣環(huán)境。實(shí)現(xiàn)京津冀三地資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，協(xié)同發(fā)展是生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖罱K目標(biāo)。

（一）水環(huán)境領(lǐng)域

1、補(bǔ)償目標(biāo)

京津冀域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償?shù)目傮w目標(biāo)是根據(jù)京津冀域內(nèi)生態(tài)環(huán)境容量和閾值，建立長(zhǎng)效的補(bǔ)償機(jī)制，改善生態(tài)資源空間錯(cuò)位，建立域內(nèi)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)、資源聯(lián)動(dòng)、治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制，均衡資源配置，實(shí)現(xiàn)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境友好，經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

2、補(bǔ)償主客體

按照“保護(hù)者受益、開(kāi)發(fā)者修復(fù)、損害者賠償、受益者補(bǔ)償、破壞者受罰”的原則，在京津冀水資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施過(guò)程中，補(bǔ)償?shù)闹鳌⒖腕w并不是一成不變的。如，流域上游地區(qū)為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境、為了下游地區(qū)的發(fā)展喪失了自身的發(fā)展機(jī)會(huì)，此時(shí)，下游地區(qū)的居民是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，上游地區(qū)的居民則作為補(bǔ)償?shù)目腕w。然而，由于上游地區(qū)排放的水質(zhì)未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)而造成下游地區(qū)的污染，此時(shí)，上游地區(qū)的居民是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，下游地區(qū)的居民則作為補(bǔ)償?shù)目腕w。

3、補(bǔ)償模式

統(tǒng)籌考慮京津冀地區(qū)的生態(tài)特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、人文歷史等情況，完善京冀和津冀之間的水資源補(bǔ)償機(jī)制，將域內(nèi)橫向轉(zhuǎn)移支付作為水資源補(bǔ)償?shù)闹饕Ｊ剑褂騼?nèi)上下游地區(qū)在水資源建設(shè)和保護(hù)方面形成市場(chǎng)交換關(guān)系，實(shí)現(xiàn)水資源保護(hù)的外部效應(yīng)內(nèi)在化，提高流域水資源配置的效率。

4、建設(shè)路徑選擇

建立有利于水資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的價(jià)格體系，將在開(kāi)發(fā)過(guò)程中水資源本身的價(jià)值損耗及環(huán)境破壞的修復(fù)成本等環(huán)境成本計(jì)入價(jià)格核算，理順?biāo)Y源管理的價(jià)格機(jī)制；實(shí)行流域統(tǒng)一管理運(yùn)行機(jī)制、加強(qiáng)流域水資源法治體系；建立流域水資源補(bǔ)償協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)水資源補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)事項(xiàng)。

（二）大氣環(huán)境領(lǐng)域

1、補(bǔ)償目標(biāo)

京津冀域內(nèi)大氣生態(tài)補(bǔ)償?shù)目傮w目標(biāo)是治理大氣污染和改善生態(tài)環(huán)境，區(qū)域結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。具體來(lái)說(shuō)，京津冀地區(qū)要淘汰落后產(chǎn)能，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)，推廣清潔能源使用。域內(nèi)大氣污染物排放不能超過(guò)環(huán)境閾值，擴(kuò)大環(huán)境容量和生態(tài)空間，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作，形成京津冀“環(huán)保一體化”。

2、補(bǔ)償主客體

京津冀域內(nèi)對(duì)于大氣生態(tài)補(bǔ)償主客體的確定應(yīng)首先界定生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕緳?quán)利。一方面，對(duì)于社會(huì)的個(gè)體來(lái)說(shuō)，人具有呼吸權(quán)，即呼吸質(zhì)量達(dá)標(biāo)空氣的權(quán)利，同時(shí)人具有生存發(fā)展權(quán)，人的生存發(fā)展權(quán)就是為了生存和發(fā)展的需要享有適度破壞自然的權(quán)利；另一方面，作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的重要參與者，企業(yè)或其他排污源頭的相關(guān)方（如機(jī)動(dòng)車車主）也有排污權(quán)，權(quán)利的上限就是排放的污染物不能超過(guò)國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)，即不能對(duì)人的健康造成損害。因此，在權(quán)利界定清晰的情況下，根據(jù)“誰(shuí)污染，誰(shuí)付費(fèi)，誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)收益”的原則，補(bǔ)償主體應(yīng)為受益地區(qū)公民或排污源頭，補(bǔ)償客體應(yīng)為生態(tài)保護(hù)者或受污染地區(qū)的公民。

3、補(bǔ)償模式

大氣環(huán)境領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償具有區(qū)域性、涉及面廣、補(bǔ)償主客體多元化等特點(diǎn)，應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)化機(jī)制的作用，生態(tài)服務(wù)的使用方應(yīng)給予生態(tài)服務(wù)提供方在資金、人才、技術(shù)、項(xiàng)目等方面的補(bǔ)償，有效協(xié)調(diào)各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的均衡性。

4、建設(shè)路徑選擇

一是明確京津冀域內(nèi)各（市）區(qū)空氣質(zhì)量改善、域內(nèi)整體空氣質(zhì)量改善和全國(guó)空氣質(zhì)量改善的外部正（負(fù)）效應(yīng)。將京津冀域內(nèi)各（市）區(qū)空氣質(zhì)量改善的成本及對(duì)域內(nèi)整體空氣質(zhì)量和全國(guó)空氣質(zhì)量改善的成本內(nèi)部化，同理，將京津冀域內(nèi)各（市）區(qū)空氣質(zhì)量惡化對(duì)域內(nèi)整體空氣質(zhì)量和全國(guó)空氣質(zhì)量惡化帶來(lái)影響也應(yīng)內(nèi)部化。二是建立政府引導(dǎo)下的市場(chǎng)交易機(jī)制。根據(jù)各地區(qū)的環(huán)境容量的限制，為了保證實(shí)現(xiàn)公平補(bǔ)償，在環(huán)境容量之外需發(fā)展的地區(qū)可以向處于環(huán)境容量之內(nèi)發(fā)展的地區(qū)交易環(huán)境容量。三是通過(guò)多種社會(huì)渠道籌集補(bǔ)償資金，建立京津冀域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償基金。建立有效的基金監(jiān)督機(jī)制，保障基金在籌集和使用上公開(kāi)透明。

（三）資源疏解轉(zhuǎn)移方面

1、目標(biāo)

根據(jù)京津冀域內(nèi)環(huán)境容量，總體目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)京津冀三地資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，將北京非首都功能的優(yōu)質(zhì)、高端資源疏解至河北省，天津也承接部分資源作為補(bǔ)充，推動(dòng)京津冀域內(nèi)整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展。

2、情景分析

京津冀域內(nèi)資源疏解轉(zhuǎn)移方面補(bǔ)償?shù)闹骺腕w的確定分為兩種情景，情景一是京津?qū)⒁慌袧摿?、高加值的高端制造業(yè)和服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)或優(yōu)質(zhì)教育和醫(yī)療資源轉(zhuǎn)移至河北省，又稱“附帶收益轉(zhuǎn)移”，不存在補(bǔ)償情況；情景二是京津?qū)⒏吆哪?、高污染、低附加值的資源依賴型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至河北省，又稱“甩包袱式轉(zhuǎn)移”，補(bǔ)償?shù)闹黧w是北京和天津市政府，補(bǔ)償?shù)目腕w是河北省。

3、建設(shè)路徑選擇

一是按照人口、資源、環(huán)境相均衡，經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，實(shí)施產(chǎn)業(yè)發(fā)展差別化、生態(tài)空間一體化戰(zhàn)略，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，加快綠色城鎮(zhèn)化建設(shè)，河北地區(qū)做好承接京津地區(qū)的人口和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等建設(shè)。二是實(shí)施異地開(kāi)發(fā)。為了補(bǔ)償冀北地區(qū)為生態(tài)保護(hù)和建設(shè)而付出的發(fā)展機(jī)會(huì)成本，可以劃撥適當(dāng)?shù)膮^(qū)域，安排冀北水源涵養(yǎng)區(qū)、風(fēng)沙源治理區(qū)不能建設(shè)的項(xiàng)目，收益由冀北地區(qū)享有，變賠償型補(bǔ)償為開(kāi)發(fā)型補(bǔ)償，變輸血型補(bǔ)償為造血型補(bǔ)償，從而保證區(qū)際環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效性。三是進(jìn)一步完善生態(tài)移民政策，實(shí)施以異地城鎮(zhèn)化為導(dǎo)向的生態(tài)補(bǔ)償型移民政策，探索建立區(qū)域間戰(zhàn)略合作，作為域內(nèi)的定向生態(tài)補(bǔ)償方式。

（史巍娜，中國(guó)社科院城環(huán)所博士研究生。陳曦，宏觀院科研部，社科院投資所博士研究生）