防止基礎設施過度超前建設

李芳琴

改革開放以來，我國基礎設施建設取得了很大的進展。每年新建、改建以及擴建的工程項目都頗具規(guī)模。以高速公路為例，我國的高速公路在2001年底，通車總里程達到1.9萬公里，位居世界第二，十年后的2011年底，通車總里程達到8.5萬公里，躍居世界第一。以地鐵為例，截至2014年年底，全國已有22個城市建成地鐵95條，運營里程達到2900公里。就機場而言，2012—2013中國機場的建設高潮期間就有26座機場獲批并實施建設。同樣的現(xiàn)象，也發(fā)生在鐵路、城市道路與橋梁、水電煤、電信、倉儲等基礎設施上。不能否認，基礎設施的大規(guī)模投資建設給我們的生活帶來了極大的便利，一定程度上有力地推動了經(jīng)濟的快速發(fā)展。然而，基礎設施建設中廣泛存在的“重建設輕規(guī)劃，重投入輕管理”致使大量“半截子工程”、重復建設項目不勝枚舉，造成了極其嚴重的資源浪費。那么我國當前是否存在基礎設施的過度超前建設現(xiàn)象？基礎設施投資到底多少才能達到有效促進經(jīng)濟發(fā)展的目的？基于上述問題，本文通過對改革開放以來我國基礎設施投資的基本狀況進行分析，對當前中國基礎設施規(guī)模進行評價，提出防范過度超前建設的建議。

一、改革開放以來我國基礎設施投資的基本狀況

根據(jù)世界銀行《世界發(fā)展報告——為發(fā)展提供基礎設施》（World Bank，1994）的定義①，基礎設施分為經(jīng)濟基礎設施和社會基礎設施兩大類。經(jīng)濟基礎設施是指長期使用的工程構筑、設備、設施及其為經(jīng)濟生產(chǎn)和家庭所提供的服務，具體包括公共設施（如電力、通信、管道煤氣、自來水、排污、固體垃圾收集與處理）、公共工程（如大壩、水利工程、道路）以及其他交通部門（如鐵路、城市交通、港口、河道和機場）等三種子類。社會基礎設施則主要包含教育和衛(wèi)生保健。

本文研究的對象是生產(chǎn)性基礎設施。基于歷史原因，我國長期面臨著基礎設施建設滯后于經(jīng)濟發(fā)展需求的狀態(tài)，改革開放以來，為改善基礎設施對經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，我國提出基礎設施適度超前發(fā)展策略，不斷加大對基礎設施的投資力度。

根據(jù)表1顯示的數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)，1981—2014年間我國基礎設施投資的總量規(guī)模不斷增加，在2014年，基礎設施投資總量已達到11，2175億元，名義增長量是1981年的近千倍。在2001—2014年這14年間，基礎設施年平均增長率高達25.5%。由表1還可以看出，總體上基礎設施投資占GDP的比重呈上升趨勢，20世紀80年代基礎設施投資占GDP的比重較低，即使到了90年代中期這一比值大約為6%，當時人均GDP水平相對較低，無法拿出更多資源來進行基礎設施投資，由此也造成了當時基礎設施投資普遍不足的現(xiàn)象。進入新世紀以來，特別是2003年之后，基礎設施投資總額占GDP的比重持續(xù)上升，2013以及2014年，這一比重約為18%，幾乎是20世紀90年代中期的3倍。由于在這個過程中，我國的GDP絕對值也發(fā)生了巨大變化，因此，基礎設施投資占比的大幅提高是否在經(jīng)濟上持續(xù)有效率，就需要進一步的分析研究。

一方面考慮到改革開放以來，我國基礎設施統(tǒng)計口徑的變化：2003—2013年，基礎設施包括“電力、熱力、燃氣及水生產(chǎn)和供應業(yè)”、“交通運輸、倉儲和郵政業(yè)”、“信息傳輸、軟件和信息技術服務業(yè)”以及“水利、環(huán)境和公共設施管理業(yè)”。1993—2002年，基礎設施包括基本建設、更新改造和城鎮(zhèn)集體投資下的“水利管理專業(yè)”，“電力、煤氣及水的生產(chǎn)和供應業(yè)”，“交通運輸、倉儲及郵電通信業(yè)”和“公共設施服務業(yè)”。

再一方面考慮到上述表1的數(shù)據(jù)均是基于基礎設施投資、全社會固定資產(chǎn)投資以及GDP的名義值，而非實際值。

現(xiàn)根據(jù)上述統(tǒng)計口徑計算我國2003—2013期間基礎設施投資的名義值，再按照固定資產(chǎn)投資價格指數(shù)（近似地）折算成2005年價格，計算出來的數(shù)據(jù)見表2。

與表2相對應的2003—2013期間基礎設施建設投資額（2005年不變價）以及基礎設施投資建設增長率見圖1。

由表2及圖1均可以看出，總體上，2003—2013期間我國的基礎設施投資基本是逐年遞增，不斷增長的基礎設施投資為我國經(jīng)濟的高速增長起到了支撐作用。但是，基礎設施投資增長率表現(xiàn)出較大的波動性，尤其是2008年為抵抗全球金融危機啟動的“四萬億”經(jīng)濟刺激政策，致使2009年投資增長率亦高達45%，這也表明4萬億投資的去向中基礎設施占了很大的比例。

二、我國基礎設施投資規(guī)模與投資效率分析

（一）基礎設施投資規(guī)模

基礎設施投資規(guī)模④可以理解為在一定時期內(nèi)公共部門為全社會提供公共基礎設施產(chǎn)品所投入資金的數(shù)量總和。

基礎設施建設的規(guī)模應順應經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，基礎設施建設缺乏與不健全會制約經(jīng)濟發(fā)展，給人民生活帶來不便；而過度超前的投資建設則會造成資源的浪費，人民福利的損害。馬克思主義理論告訴我們，任何事物的發(fā)展遵循一定的度，那么，基礎設施建設也應該有一個適度的規(guī)模。投資規(guī)模無論過大還是過小，都不利于經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提高。換言之，投資規(guī)模應該根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展實際狀況來確定，數(shù)額維持在恰當?shù)姆秶鷥?nèi)。

（二）基礎設施投資效率

投資⑤，是一定量的貨幣為了獲得預期經(jīng)濟收益、通過生產(chǎn)運營活動而不斷轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)的活動。在市場經(jīng)濟條件下，存在著兩種性質(zhì)不同的投資活動：企業(yè)投資和政府投資。企業(yè)投資以營利為目標，通過貨幣形態(tài)、生產(chǎn)形態(tài)、商品形態(tài)等，通過周而復始、不斷循環(huán)的資金運轉(zhuǎn)，達到資本增值。政府投資通常以社會整體和公眾利益為目標，通過資本的循環(huán)，實現(xiàn)公共服務設施、生產(chǎn)生活環(huán)境的改善，并進而促進生產(chǎn)效率的提高，引導經(jīng)濟發(fā)展。

薩繆爾森對“效率”的闡述為：最有效的使用社會資源以滿足人類的愿望和需要。所以基礎設施投資效率可以理解為政府最有效的使用社會資源進行基礎設施建設以滿足人類的愿望和需要。如果缺乏科學的投資決策以及公共投資監(jiān)管制度缺陷等原因造成投資效率低下，勢必造成社會資源浪費，導致公共資本濫用的現(xiàn)象，致使基礎設施投資對經(jīng)濟活動的積極影響難以實現(xiàn)?；A設施投資效率低下，相關公共部門負擔過重會導致政府超負荷運轉(zhuǎn)和經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)后勁不足的危機。

（三）我國基礎設施投資規(guī)模持續(xù)擴張導致投資效率不斷下降

在全國性基礎設施建設投資開展的如火如荼的形勢下，不少學者就基礎設施投資規(guī)模及投資效率展開了廣泛的研究。周勤（2003）、王艷和冉成彥（2007）、孫義斌（2008）、范子英（2013）等學者均認為地方政府之間的經(jīng)濟增長指標競爭導致對公用基礎設施過度的投資需求。范子英（2013）⑥基于中國1995—2004年間29個省級地區(qū)的數(shù)據(jù)，通過綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展水平、開放度和民營化等因素，揭示了基礎設施投資與腐敗之間的關系，其研究結果表明中國的基礎設施投資與腐敗有一定的正相關關系，更多的基礎設施投資意味著更多的腐敗機會，（與其他國家一樣，基礎設施依然是腐敗高發(fā)領域，基礎設施投資每增加1%，會使得腐敗立案數(shù)增加0.3%）。伍文中（2011）⑦認為基礎設施存量很難代表各地基礎設施建設水平，一味地以基礎設施投資來比較各地基礎設施的差異可能會影響結論的科學性，特別是在中國各級政府偏好固定資產(chǎn)投資的背景下，應該引入基礎設施投資效率這一核心概念。黃少卿和施浩（2014）⑧與邵挺（2015）⑨的研究采用投資的社會回報率和資本邊際收益率來衡量基礎設施投資效率，其研究結果均表明中國基礎設施存在一定的投資過剩且投資效率逐年下降。

根據(jù)上述學者的研究，不難發(fā)現(xiàn)改革開放以來我國基礎設施中存在的一些問題：許多基礎設施使用很短的期限便因不能滿足發(fā)展要求而淘汰，基礎設施修建規(guī)模過大超過了需求而造成資源浪費，政府“面子”工程嚴重。由于基礎設施建設具有建設周期長、投資需求大且收益不可預測等特點，大規(guī)模的過度超前建設會導致地方政府財政危機，破壞經(jīng)濟秩序，加劇行業(yè)競爭和滋生腐敗等現(xiàn)象。邵挺（2015）沿用了黃少卿和施浩（2013）的研究方法，即通過計算基礎設施資本與非基礎實施資本回報率的比值的方式來判斷基礎設施建設是否不足或者超前，如果該值大于1，表明相對于非基礎設施而言，基礎設施投資存在不足，應改適度加大基礎設施投資力度。反之，如果該比值小于1，就說明基礎設施投資超過了最優(yōu)水平，存在“過度超前”的問題，應該適度降低基礎設施投資的力度，等非基礎設市投資水平相應提高后，再提高基礎設施投資水平。邵挺的計算結果表明，該比值總體呈現(xiàn)回落的趨勢，2013該值已經(jīng)下降至0.95，基礎設施建設已從滯后發(fā)展變成略微超前。雖然不存在顯著的基礎設施過度超前現(xiàn)象，但考慮到近年來中國經(jīng)濟資本回報率呈現(xiàn)急劇下降態(tài)勢（江飛濤⑩，2014），整個基礎設施建設投資的效率惡化問題，需要我們謹慎對待，它在很大程度上會制約基礎設施建設持續(xù)較快增長的可行性。

綜上，基礎設施投資存在一個適度合理的規(guī)模。合理的基礎設施投資規(guī)模不僅能直接作用于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，降低生產(chǎn)成本、增加產(chǎn)出，進而優(yōu)化資源配置、提升經(jīng)濟運行效率，還能間接地影響私人投資和就業(yè)水平，促進產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化、推動新技術的發(fā)展，引起勞動力就業(yè)水平的提升。投入不足會阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展，同樣過度投資亦會制約經(jīng)濟社會的發(fā)展。

三、基礎設施過度超前投資的危害

（一）過度超前的基礎設施投資造成資源浪費

一個國家的自然資源和環(huán)境容量都是有限的，資源的有限性和環(huán)境的脆弱性不可能支持基礎設施無限制地擴張。基礎設施建設需要消耗大量的資源，包括很多不可再生的自然資源。理論上講，過度超前的基礎設施投資中過度的部分本身就相當于對資源的完全浪費，加之，過度部分資源的機會成本，這相當于是對資源的雙重浪費。新華網(wǎng)今年3月18日新媒體專電有一則關于的機場建設的消息如是說：天上總共才飛兩小時，去機場卻要提前三四個小時；登機出港步行非常遠，沿途還很難找到推車和服務人員；候機樓很大、設備也很先進，安檢門、登機口卻開得少，旅客要排很長的隊……一連串頭疼的事，都圍繞著越發(fā)“高大上”的機場而產(chǎn)生，坐飛機快、到機場慢，直讓乘客網(wǎng)友吐槽這樣的機場實在是“傻大空”，專家分析其實這背后暴露的是機場規(guī)劃建設過度超前之弊。

（二）過度超前的基礎設施投資易引發(fā)地方政府的財政危機

由于基礎設施投資建設周期長、投資需求大且收益不可預測，很多情況下無法直接收益，必須通過吸引其他投資而增加財政收人來彌補，因而在短期內(nèi)無法獲得明顯的效果。對大多數(shù)基礎設施建設而言，融資的渠道往往比較單一，除了政府投資外，大多只能通過發(fā)債和銀行貸款，這樣在運營初期的幾年，由于需求達不到滿負荷運轉(zhuǎn)，就存在著巨大的經(jīng)營和還貸壓力。大量的基礎設施投資的錢是從銀行貸款的，是在政府無任何支付能力的條件下進行的，這種地方政府實施的近似于過度擴張性財政政策，勢必引起大量的經(jīng)濟泡沫。國務院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部部長侯永志在“2014中國城鎮(zhèn)化與企業(yè)家論壇”強調(diào)：城市住宅、辦公、交通等設施的超前建設有一定的合理性，城市基礎設施的超前建設和一定的規(guī)模的住宅及辦公設施的超前建設有助于聚集人口，但如果過度超前，沒有產(chǎn)業(yè)的支撐，會給城市財政的可持續(xù)性帶來風險，所以新城市的建設，一定要與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相協(xié)調(diào)、相融合，老城市的調(diào)整也避免城市產(chǎn)業(yè)的空心化。

（三）過度超前的基礎設施投破壞了正常的市場秩序

一方面，過度超前的基礎設施投資造成了上游行業(yè)的產(chǎn)能過剩（如鋼鐵、水泥等），甚至引起上游原材料供應企業(yè)的衰退和倒閉。另一方面，部分投資者利用政府之間的競爭，不僅以小資金“撬”大項目，而且還要求政府提供各種優(yōu)惠，甚至繞過正常審批手續(xù)，以獲得更大的獲利空間。部分地方政府官員更是利用這一借口為謀取個人私利大開方便之門。最終結果可能不僅無法引入大量資金，而且還可能形成部分資金的外逃，從根本上削弱了地方經(jīng)濟發(fā)展的基礎，破壞了政策的市場秩序，提供了滋生貪污、腐敗的溫床。上述范子英的研究結果就很貼切的證實了這點。

四、政策建議

（一）加快推進基礎設施投融資體制改革，建立更有效的資本市場

基礎設施建設投資利用水平是一個國家經(jīng)濟實力的象征，以體制機制改革推動基礎設施投資持續(xù)健康發(fā)展應考慮以下幾點：首先，建立并完善地方政府考核機制。各地方政府在積極響應國家政策的同時，要進行清醒的規(guī)劃布局，各個省市之間要進行通力合作，避免盲目建設和惡性競爭，避免資源浪費。逐步淡化基礎設施水平在地方政府政績考核體系中的權重，提高社會性基礎設施和民生服務新基礎設施在政績考核中的權重，從而達到抑制地方政府投資沖動的目的；其次，推進金融體制多元化發(fā)展?？梢钥紤]開放市場準入，大力吸收民間資本，調(diào)動民間投資的熱情。同時，加快銀行體系改革，增強企業(yè)尤其是國有企業(yè)的預算軟約束，從而抑制因信貸過度擴張而引起的基礎設施投資過熱現(xiàn)象。

（二）注重協(xié)調(diào)基礎設施投資規(guī)模與基礎設施投資效率的關系

基礎設施投資建設對于資本、勞動以及各種自然資源的需求十分巨大，一味追求增長速度的方式會對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生諸多負面影響。在進行基礎設施投資的過程中，效率比規(guī)模更加重要，基礎設施投資不應局限于規(guī)模的擴張，而更應該結合我國所處發(fā)展階段的現(xiàn)實需求。如果簡單地認為加大基礎設施投資規(guī)模就一定會帶來更快的經(jīng)濟增長和更多的勞動力就業(yè)，并由此要求各級政府在基礎設施投資上不遺余力地進行努力，這可能會產(chǎn)生嚴重的政策誤導。不少實證研究表明，中國在西部地區(qū)所推行的“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略強調(diào)基礎設施先行，然而，基礎設施的大規(guī)模投資并沒有帶來更快的經(jīng)濟增長和創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，結果出現(xiàn)了基礎設施資本相對過剩的狀況。

（三）搞好統(tǒng)計預測，科學投資，提高預見性

合理的基礎設施建設可以很大程度地促進一國的經(jīng)濟發(fā)展，過度超前或過度滯后的基礎設施建設投資將制約經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。政府宏觀調(diào)控常常陷入兩難的抉擇：一方面，需要通過擴大基礎設施的建設規(guī)模來促進經(jīng)濟增長和創(chuàng)造更多的就業(yè)機會；另一方面，又無法回避過度超前的投資規(guī)模所帶來的上述種種危害。探尋順應經(jīng)濟發(fā)展需求的合理投資規(guī)模、避免盲目投資是時代的需求、是經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展的需求。這就要求我們堅持理論與實踐相結合，實踐是理論的基礎，科學的理論對實踐具有積極的指導意義。目前我國基礎設施建設中存在的過度超前投資這一實踐的結果，需要科學的理論來建立適當?shù)哪Ｐ吞綄みm當?shù)暮侠硪?guī)模，來指導基礎設施的投資，避免盲目投資。

注：

①黃少卿、施浩等著，《基礎設施投資——資金來源、投資效率與地方政府財政風險》，上海人民出版社，2014年5月

②數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒》、《固定資產(chǎn)統(tǒng)計年鑒》等

③數(shù)據(jù)來源：作者根據(jù)歷年《中國統(tǒng)計年鑒》計算所得

④李嬋娟，《我國公共基礎設施投資效應研究——基于區(qū)域差異的視角》，經(jīng)濟科學出版社，2014年4月。

⑤陳佳貴，《中國投資體制發(fā)展道路》，經(jīng)濟管理出，2013年2月

⑥范子英，《轉(zhuǎn)移支付、基礎設施投資與腐敗》，經(jīng)濟社會體制比較，2013年2月

⑦伍文中，《基礎設施投資效率及其經(jīng)濟效應分析——基于DEA分析》，經(jīng)濟問題，2011年1月

⑧黃少卿、施浩等著，《基礎設施投資——資金來源、投資效率與地方政府財政風險》，上海人民出版社，2014年5月

⑨邵挺，《基礎設施：從前向拉動型向后向誘導型》，國務院發(fā)展研究中心研究報告，2015年7月

⑩江飛濤，《中國工業(yè)經(jīng)濟增長動力機制轉(zhuǎn)換》，中國工業(yè)經(jīng)濟，2014年5月

〔國家社科基金重點項目《產(chǎn)能過剩治理與投融資體制改革研究》（項目批準號：09AJY002）〕

（作者單位：中國社會科學院研究生院）