對(duì)央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)制度三個(gè)基本問(wèn)題的重新審視

現(xiàn)代國(guó)庫(kù)是相對(duì)于傳統(tǒng)國(guó)庫(kù)而言的，這實(shí)際上反映了人們認(rèn)識(shí)國(guó)庫(kù)的一個(gè)重要路徑，即國(guó)庫(kù)改革路徑：現(xiàn)代國(guó)庫(kù)是在傳統(tǒng)國(guó)庫(kù)的基礎(chǔ)上逐步改革發(fā)展形成的，國(guó)庫(kù)改革事實(shí)上遵循存量中進(jìn)行增量改革的路徑。現(xiàn)實(shí)中，由于多種因素，特別是在歷史情況、改革路徑等因素影響下，人們難免對(duì)國(guó)庫(kù)理論依據(jù)形成不同解讀，對(duì)國(guó)庫(kù)地位、國(guó)庫(kù)職能和國(guó)庫(kù)作用常常形成一些認(rèn)識(shí)上的分歧。本文擬就央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)制度中上述三個(gè)基本問(wèn)題進(jìn)行分析和界定。

一、“委托—代理”與國(guó)庫(kù)地位

“委托—代理”理論是央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)理論依據(jù)之一。在這一理論指導(dǎo)下，多數(shù)相關(guān)文獻(xiàn)將“委托—代理”關(guān)系界定為納稅人與政府、財(cái)政部門(mén)與銀行、財(cái)政與預(yù)算單位三重關(guān)系。

事實(shí)上，“委托—代理”關(guān)系的構(gòu)建需要四個(gè)重要條件：一是兩個(gè)相互獨(dú)立、在約束條件下追求自身效用最大化的主體；二是信息不對(duì)稱(chēng)，委托人處于信息相對(duì)劣勢(shì)，代理人處于信息相對(duì)優(yōu)勢(shì)；三是委托人為代理人的行為承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；四是相應(yīng)的激勵(lì)監(jiān)督機(jī)制。

在第一層次的納稅人與政府之間的“委托—代理”關(guān)系中，信息處于劣勢(shì)的納稅人委托信息占優(yōu)的政府滿足多數(shù)納稅人的效用函數(shù)，同時(shí)，為規(guī)范政府作為“經(jīng)濟(jì)人”的自利行為，人民代表大會(huì)制度成為相應(yīng)的激勵(lì)約束機(jī)制。這是國(guó)庫(kù)經(jīng)理制度中最基本的“委托—代理”關(guān)系。

但是，在第二層次的財(cái)政部與銀行的“委托—代理”關(guān)系中，存在明顯的認(rèn)識(shí)偏差。在現(xiàn)行國(guó)庫(kù)管理體制下，銀行包括人民銀行和國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)代理銀行（以下簡(jiǎn)稱(chēng)代理銀行）。財(cái)政部與人民銀行以及代理銀行的“委托—代理”關(guān)系其實(shí)并不成立：一是信息不對(duì)稱(chēng)中，財(cái)政部門(mén)對(duì)財(cái)政資金使用處于信息優(yōu)勢(shì)，人民銀行以及代理銀行實(shí)際處于信息劣勢(shì)。二是激勵(lì)監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建中，財(cái)政部門(mén)與人民銀行存在相同的效用函數(shù)，各對(duì)自身行為負(fù)責(zé)，并不存在可行的激勵(lì)機(jī)制；財(cái)政部門(mén)與代理銀行之間也很難建立可行的激勵(lì)約束機(jī)制，財(cái)政專(zhuān)戶的大量存在已經(jīng)說(shuō)明了兩者存在“共贏”的事實(shí)。

本文認(rèn)為，在第二層次的“委托—代理”關(guān)系中，事實(shí)上嵌套一個(gè)重要環(huán)節(jié)，即政府與財(cái)政部門(mén)、人民銀行之間并行的“委托—代理”關(guān)系，“財(cái)政是政府的會(huì)計(jì)，國(guó)庫(kù)是政府的出納”正是這一關(guān)系的通俗表述。在這一并行的“委托—代理”關(guān)系下，相應(yīng)產(chǎn)生第三層次的“委托—代理”關(guān)系：即財(cái)政部門(mén)與預(yù)算單位的“委托—代理”關(guān)系、人民銀行與代理銀行的“委托—代理”關(guān)系，這也是兩個(gè)并行的“委托—代理”關(guān)系。在財(cái)政部門(mén)與預(yù)算單位的“委托—代理”關(guān)系中，處于信息劣勢(shì)的財(cái)政部門(mén)為保證信息占優(yōu)的預(yù)算單位按照規(guī)定用途使用財(cái)政資金形成“委托—代理”關(guān)系，并采取了零余額賬戶、集中支付等激勵(lì)約束機(jī)制；在人民銀行與代理銀行的“委托—代理”關(guān)系中，處于信息劣勢(shì)的人民銀行為保證信息占優(yōu)的代理銀行按照規(guī)定用途撥付財(cái)政資金形成“委托—代理”關(guān)系，并形成《商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)管理辦法》等相應(yīng)的激勵(lì)約束機(jī)制。同時(shí)，這種并行的“委托—代理”關(guān)系可以有效規(guī)避財(cái)政“尋租”行為，如果將“委托—代理”界定為財(cái)政部與代理銀行兩者之間的關(guān)系，代理銀行的利益沖動(dòng)常常使其對(duì)財(cái)政的需求形成妥協(xié)，而且很難建立相應(yīng)的激勵(lì)約束機(jī)制。

長(zhǎng)期以來(lái)，人們常?；煜腥撕痛砣说闹黧w特征和關(guān)系，將人民銀行視為財(cái)政代理人，人民銀行是財(cái)政“出納”的認(rèn)識(shí)偏差也緣由在此。實(shí)際上，“委托—代理”關(guān)系明確界定：人民銀行是一個(gè)參與組織和執(zhí)行國(guó)家預(yù)算的專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)。人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的地位亟需厘清。

二、“政府失靈”與國(guó)庫(kù)職能

“公共需求”理論是央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)理論依據(jù)之一。公共需求是公共財(cái)政的核心概念，公共需求的有效滿足，取決于一套有效的偏好顯示機(jī)制將個(gè)人偏好轉(zhuǎn)化為社會(huì)決策依據(jù)，而國(guó)庫(kù)是這一偏好顯示機(jī)制中的重要環(huán)節(jié)。在偏好轉(zhuǎn)化過(guò)程中，“政府失靈”有如“市場(chǎng)失靈”，普遍存在。“政府失靈”存在有兩個(gè)重要原因：一是信息不對(duì)稱(chēng)，二是官員動(dòng)機(jī)。因此，在財(cái)政部門(mén)決策機(jī)制存在“政府失靈”的過(guò)程中，通過(guò)央行國(guó)庫(kù)信息彌補(bǔ)財(cái)政部門(mén)的信息不對(duì)稱(chēng)，通過(guò)央行國(guó)庫(kù)制度規(guī)避部門(mén)利益集團(tuán)對(duì)決策機(jī)制的影響，成為央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的核心職能。

央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的核心職能，可以概括為：“理財(cái)”、“限政”。國(guó)庫(kù)的理財(cái)職能，一般表現(xiàn)為財(cái)政資金收與支的過(guò)程。在這一過(guò)程中，通過(guò)財(cái)政資金的分配，體現(xiàn)了服務(wù)社會(huì)公眾、滿足社會(huì)公共需求的職能。如前文所講，社會(huì)公眾是委托方，政府是代理方，國(guó)庫(kù)增強(qiáng)了社會(huì)公眾與政府之間的委托代理關(guān)系。國(guó)庫(kù)，一頭連著社會(huì)公眾，一頭連著政府，天然成為社會(huì)公眾監(jiān)督約束政府的主要環(huán)節(jié)。國(guó)庫(kù)在滿足社會(huì)公眾需求的過(guò)程中，社會(huì)公眾有權(quán)對(duì)國(guó)庫(kù)履職的過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督和約束，國(guó)庫(kù)不僅成為社會(huì)公眾監(jiān)督的主要對(duì)象，也成為社會(huì)公眾監(jiān)督的主要依據(jù)，這就是國(guó)庫(kù)“限政”職能。“理財(cái)”和“限政”是國(guó)庫(kù)兩個(gè)核心職能，而“限政”是國(guó)庫(kù)職能的重要內(nèi)核?，F(xiàn)階段，國(guó)庫(kù)“限政”職能主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面，一是對(duì)財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)，二是對(duì)政府預(yù)算的控制。國(guó)庫(kù)對(duì)財(cái)政支出績(jī)效的評(píng)價(jià)、對(duì)政府預(yù)算的控制，日益成為社會(huì)公眾了解財(cái)政信息的重要窗口、評(píng)價(jià)財(cái)政行為的重要方式、監(jiān)督約束財(cái)政的重要依據(jù)、防止權(quán)力濫用等腐化現(xiàn)行為發(fā)生的重要內(nèi)容，從而成為促進(jìn)財(cái)政支出效益、增進(jìn)社會(huì)公共利益的重要工具?！跋拚笔菫榱舜龠M(jìn)政府科學(xué)、高效地配置和使用公共資金，提高政府的預(yù)算管理績(jī)效，從而促進(jìn)“理財(cái)”職能的發(fā)揮；“限政”也是為了保證政府在不逾法治的前提下更有作為，讓政府成為一個(gè)更負(fù)責(zé)任、更得民心的政府，從而提升國(guó)庫(kù)管理職能。

但是，事實(shí)上，國(guó)庫(kù)的“理財(cái)”職能從國(guó)庫(kù)產(chǎn)生之初即被人們認(rèn)識(shí)、運(yùn)用，并在實(shí)踐中不斷擴(kuò)展和完善，但其“限政”功能則在較長(zhǎng)時(shí)期中處于被忽略狀態(tài)，或者說(shuō)，更多地“湮沒(méi)”在理財(cái)?shù)膹?qiáng)大功能下。長(zhǎng)期以來(lái)，我們較多強(qiáng)調(diào)國(guó)庫(kù)理財(cái)功能，強(qiáng)調(diào)收支核算的結(jié)果而非過(guò)程，強(qiáng)調(diào)收支核算的效率而非質(zhì)量，從而形成“重核算、輕管理”的認(rèn)識(shí)偏差。今后我們應(yīng)改變將國(guó)庫(kù)的理財(cái)職能限定為收支核算行為的簡(jiǎn)單認(rèn)識(shí)，將“限政”作為國(guó)庫(kù)職能的延伸和發(fā)展，作為現(xiàn)代國(guó)庫(kù)根本職能來(lái)重新認(rèn)識(shí)和發(fā)展。

三、“程序理性”與國(guó)庫(kù)作用

“全口徑預(yù)算”理論是央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)理論依據(jù)之一。“全口徑預(yù)算”強(qiáng)調(diào)預(yù)算的全面性，并初步在“預(yù)算程序的全面性”、“預(yù)算文件的全面性”、“線下預(yù)算與線上預(yù)算有效分離”三個(gè)維度構(gòu)建了全面預(yù)算的整體架構(gòu)。2014年6月中共中央政治局審議通過(guò)的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》（下稱(chēng)《決定》）明確規(guī)定，2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度。根據(jù)新《預(yù)算法》和《決定》精神，財(cái)政將設(shè)立“四本預(yù)算”，絕大部分部門(mén)收入都將陸續(xù)納入預(yù)算管理。一方面，所有的財(cái)政資金都將納入績(jī)效管理，另一方面，績(jī)效管理的主體和責(zé)任將由財(cái)政部門(mén)更多地轉(zhuǎn)向各部門(mén)自身。這將對(duì)國(guó)庫(kù)部門(mén)的工作方式、財(cái)政資金監(jiān)督管理方式產(chǎn)生重大影響，國(guó)庫(kù)“理財(cái)”、“限政”職能將面臨新的挑戰(zhàn)。未來(lái)財(cái)政改革中，全口徑預(yù)算成為財(cái)政的核心范疇，政府的所有收支活動(dòng)都需要通過(guò)預(yù)算反映出來(lái)。人大享有對(duì)政府預(yù)算的立法權(quán)力，政府預(yù)算必須經(jīng)過(guò)人大的審核、批準(zhǔn)，政府的一切財(cái)政收支行為都必須納入人大的監(jiān)督和控制之下。在人大“事前監(jiān)督”環(huán)節(jié)不斷完善的基礎(chǔ)上，審計(jì)部門(mén)也將調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作方式、工作安排以積極應(yīng)對(duì)強(qiáng)化財(cái)政審計(jì)的現(xiàn)實(shí)需要，健全“事后監(jiān)督”環(huán)節(jié)。人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)也亟需革新“核算為本”的認(rèn)識(shí)，建立健全“事中監(jiān)督”職能。

但是，近年來(lái)，在“建立國(guó)庫(kù)單一賬戶”、“實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度”等國(guó)庫(kù)改革方向指引下，依托國(guó)庫(kù)信息化體系建設(shè)（“3T”：TCBS、TMIS、TIPS），現(xiàn)代國(guó)庫(kù)已經(jīng)將“技術(shù)理性”“核算理性”發(fā)展到較高水平，“核算為本”、“核算立庫(kù)”的理念根深蒂固。今后應(yīng)重視并發(fā)揮“事中監(jiān)督”職能，重視對(duì)財(cái)政收支行為的分析、預(yù)測(cè)，積極發(fā)揮“程序理性”的國(guó)庫(kù)作用，避免將“程序理性”矮化為“核算理性”、“技術(shù)理性”。

綜上，本文對(duì)央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的理論依據(jù)進(jìn)行了剖析，并在過(guò)去、現(xiàn)在和未來(lái)三個(gè)維度對(duì)國(guó)庫(kù)地位、國(guó)庫(kù)職能和國(guó)庫(kù)作用進(jìn)行了新的界定和發(fā)展。簡(jiǎn)言之，作為一個(gè)參與組織和執(zhí)行國(guó)家預(yù)算的專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)，人民銀行應(yīng)該重視并充分發(fā)揮“限政”職能，在“程序理性”的法律框架下促進(jìn)預(yù)算的全面性。需要指出的是，國(guó)庫(kù)地位、國(guó)庫(kù)職能和國(guó)庫(kù)作用三者之間相互聯(lián)系、相互促進(jìn)的關(guān)系，還需在更新認(rèn)識(shí)、不斷實(shí)踐中加以發(fā)展，終使國(guó)庫(kù)成為一個(gè)良性發(fā)展的系統(tǒng)。

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（郭立平，1977年生，山西省交口縣人，博士，中國(guó)人民銀行太原中心支行。研究方向：財(cái)政金融政策與實(shí)務(wù)）