對(duì)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施體系規(guī)劃建設(shè)的研究——以合肥市為例

合肥市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 230041

摘要：在養(yǎng)老問(wèn)題日趨嚴(yán)峻化和熱點(diǎn)化的形勢(shì)下，以合肥市為例，在研究老齡化特征、設(shè)施現(xiàn)狀以及發(fā)展需求的基礎(chǔ)上，對(duì)養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)體系的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老提出針對(duì)性的建設(shè)引導(dǎo)，并對(duì)老年社區(qū)的規(guī)劃建設(shè)進(jìn)行研究。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)體系；結(jié)構(gòu)養(yǎng)老；社區(qū)養(yǎng)老；居家養(yǎng)老；老年社區(qū)

養(yǎng)老問(wèn)題是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的一個(gè)嚴(yán)峻問(wèn)題，我國(guó)人口老齡化是在“未富先老”、社會(huì)養(yǎng)老保障不完善的前提下發(fā)生的，隨著中國(guó)社會(huì)人口紅利期的過(guò)去 和“4-2-1”家庭結(jié)構(gòu)對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)“養(yǎng)兒防老”、“家庭養(yǎng)老”養(yǎng)老方式的沖擊加劇，我國(guó)空巢家庭的比例已經(jīng)達(dá)到31.77%，不能自理、半自理的老年人數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)，照料和護(hù)理問(wèn)題更加突出，迎來(lái)了普遍的人口老齡化時(shí)期。在形勢(shì)嚴(yán)峻的另一方面我們要充分認(rèn)識(shí)到人口老齡化是城鎮(zhèn)化50%時(shí)期社會(huì)矛盾比較集中的冰山一角，是可以通過(guò)政策、市場(chǎng)等手段的使用，緩解甚至解決這一現(xiàn)象的；尤其是在城市規(guī)劃層面研究?jī)?yōu)化養(yǎng)老設(shè)施布局問(wèn)題具有很大現(xiàn)實(shí)意義。

一、合肥市養(yǎng)老現(xiàn)狀

目前合肥市老齡化呈現(xiàn)“一高二多三顯”的狀況，即是老齡化程度高；空巢家庭增多、失能失智老人增多；“未富先老”特征明顯、老齡化率城鄉(xiāng)差異明顯、老齡化率新舊城區(qū)差異明顯等特征。

目前，合肥市老齡化事業(yè)取得了養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)文明城市標(biāo)準(zhǔn)、社區(qū)養(yǎng)老試點(diǎn)工作正在開(kāi)展等一些列的成績(jī)，但是還有更多的不足需要進(jìn)一步的彌補(bǔ)，這主要是體現(xiàn)在城市的過(guò)少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的過(guò)空；公辦的過(guò)少，民辦的過(guò)差；高端的過(guò)缺，低端的過(guò)雜；分布上過(guò)偏，設(shè)施上過(guò)單；功能上過(guò)少，水平上過(guò)低；政策上過(guò)缺，扶持上過(guò)弱；居家養(yǎng)老設(shè)施處于初期階段等方面。

二、合肥市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施體系規(guī)劃

至2020年，合肥市戶籍人口老齡化率為21.16%。按照人口老齡化和養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的需求，構(gòu)建居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐的養(yǎng)老服務(wù)格局，建立“9055”的養(yǎng)老服務(wù)體系，即全市老年人口中，90%的老年人通過(guò)社會(huì)化服務(wù)實(shí)行家庭自助養(yǎng)老，5%的老年人通過(guò)購(gòu)買社區(qū)照顧服務(wù)養(yǎng)老，5%的老年人入住養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)集中養(yǎng)老。

三、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施布局規(guī)劃建設(shè)指引研究

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施的空間布局形成為“市級(jí)—區(qū)縣級(jí)—街鎮(zhèn)級(jí)的“多核心多點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)化”的格局，根據(jù)居住區(qū)發(fā)展方向，多點(diǎn)布局，形成層級(jí)制網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。

1、市級(jí)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施布局規(guī)劃建設(shè)指引

市級(jí)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施在城市總體規(guī)劃和養(yǎng)老設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃層面進(jìn)行落實(shí)，通過(guò)獨(dú)立用地配置大型和特大型機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施，床位規(guī)模宜≥600張，每床位用地面積宜控制為30-40平方米/床（在中心城區(qū)建設(shè)范圍內(nèi)設(shè)施用地面積指標(biāo)可下調(diào)至70%），總用地規(guī)模宜≤10公頃。

市級(jí)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施為社會(huì)福利用地（A6），宜結(jié)合居住用地（R2）、教育科研用地（A3）、醫(yī)療衛(wèi)生用地（A5）、娛樂(lè)康體用地（B3）等進(jìn)行綜合設(shè)置，同時(shí)鼓勵(lì)利用存量建設(shè)用地進(jìn)行升級(jí)改造；為鼓勵(lì)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，除專項(xiàng)規(guī)劃設(shè)施選址外的用地，在符合法定規(guī)劃和土地政策、公共及市政配套設(shè)施條件許可情況下，也可經(jīng)規(guī)劃審批建設(shè)市級(jí)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施。

2、區(qū)縣級(jí)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施布局規(guī)劃建設(shè)指引

區(qū)縣級(jí)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施在養(yǎng)老設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃和城市單元規(guī)劃層面進(jìn)行落實(shí)，人口規(guī)模15-25萬(wàn)人左右的功能片區(qū)對(duì)應(yīng)一處區(qū)縣級(jí)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施，通過(guò)獨(dú)立用地配置中型和大型機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施，床位規(guī)模宜控制為350-600張，每床位用地面積宜控制為25-35平方米/床（在中心城區(qū)建設(shè)范圍內(nèi)設(shè)施用地面積指標(biāo)可下調(diào)至80%）。

區(qū)縣級(jí)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施鼓勵(lì)利用存量建設(shè)用地進(jìn)行升級(jí)改造；在中心城區(qū)鼓勵(lì)利用工廠、倉(cāng)庫(kù)、賓館改建機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，鼓勵(lì)利用政府部門、事業(yè)單位搬遷后用地改建機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施；為鼓勵(lì)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，除專項(xiàng)規(guī)劃設(shè)施選址外的用地，在符合法定規(guī)劃和土地政策、公共及市政配套設(shè)施條件許可情況下，也可經(jīng)規(guī)劃審批建設(shè)區(qū)縣級(jí)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施。

3、街鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施布局規(guī)劃建設(shè)指引

街鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施宜在街坊控規(guī)層面進(jìn)行落實(shí)，人口規(guī)模3-5萬(wàn)人的居住區(qū)對(duì)應(yīng)一處街鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施，鼓勵(lì)通過(guò)獨(dú)立用地配置小型和中型機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施，床位規(guī)模宜控制為100-300張，每床位用地面積宜控制為20平方米/床；街鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施為助養(yǎng)型功能設(shè)施，宜單獨(dú)占地，部分用地緊張地區(qū)在保障設(shè)施安全、安靜、避免干擾的情況下，可與居住建筑、社區(qū)管理服務(wù)、醫(yī)療、文化等設(shè)施綜合設(shè)置，宜在建筑低層部分設(shè)置。

四、社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施布局規(guī)劃建設(shè)指引研究

社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施宜在地塊控規(guī)層面進(jìn)行落實(shí)，執(zhí)行《合肥市控制性詳細(xì)規(guī)劃通則》相關(guān)規(guī)定，人口規(guī)模1-2萬(wàn)人設(shè)置一處，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)設(shè)施的均等化，構(gòu)建10分鐘社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)圈，服務(wù)半徑以500米為宜。

社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施主要提供助餐、日間照料、護(hù)理康復(fù)、娛樂(lè)文化等功能，并應(yīng)設(shè)置部分的休息床位；以社區(qū)配建的方式，宜與社區(qū)集中綠地以及其它社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行綜合設(shè)置，宜在建筑的低層部分進(jìn)行設(shè)置，建筑面積控制為300-450平方米/處。

五、支撐家庭自我照料的住宅及社區(qū)規(guī)劃建設(shè)指引研究

建議未來(lái)新建社區(qū)中按一定比例配置適老性住宅（不少于5%），宜在大型居住社區(qū)內(nèi)試點(diǎn)推進(jìn)。鼓勵(lì)對(duì)中心城區(qū)老齡化程度較高的社區(qū)進(jìn)行適老化改造。

老年社區(qū)本質(zhì)上是以養(yǎng)老為主題的商業(yè)化開(kāi)發(fā)，建議以市場(chǎng)和社會(huì)力量投資建設(shè)為主，用地規(guī)模宜≤10公頃，總量應(yīng)予以控制。宜在醫(yī)療資源和環(huán)境資源集聚的地區(qū)設(shè)置，鼓勵(lì)在老年社區(qū)中設(shè)置機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施，并給與相關(guān)支持。

考慮到老年社區(qū)規(guī)模不宜過(guò)大，同時(shí)參照《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范（GB50180-93）》中居住區(qū)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)老年群體年齡層次和體能狀況，結(jié)合老年群體步行距離和生活單元尺度，分級(jí)設(shè)置配套設(shè)施。按照服務(wù)人口及服務(wù)層級(jí)，將老年社區(qū)分為三個(gè)層級(jí)：樓棟級(jí)、組團(tuán)級(jí)和小區(qū)級(jí)。小區(qū)級(jí)規(guī)模的養(yǎng)老社區(qū)的配套設(shè)施一般配比約為養(yǎng)老項(xiàng)目總建筑面積的15-35%、組團(tuán)級(jí)規(guī)模的養(yǎng)老社區(qū)的配套設(shè)施一般配比約為養(yǎng)老項(xiàng)目總建筑面積的5-20%、樓棟級(jí)規(guī)模的養(yǎng)老社區(qū)的配套設(shè)施一般配比約為養(yǎng)老項(xiàng)目總建筑面積的2-4%。

考慮到入住老人停車需求、探訪子女親友停車需求等各種影響因素，對(duì)老年社區(qū)停車配建需求進(jìn)行設(shè)定，在原使用功能停車配建標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上設(shè)定一折減系數(shù)；停車位配建標(biāo)準(zhǔn)為居住用地停車配建標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上乘以0.25-0.75的折減系數(shù)

六、規(guī)劃保障實(shí)施指引研究

對(duì)于現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施在符合相關(guān)規(guī)劃和滿足環(huán)境等建設(shè)要求情況下，可對(duì)設(shè)施進(jìn)行改擴(kuò)建；由于規(guī)劃建設(shè)需求，對(duì)于要進(jìn)行拆遷、改建的現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施要在相關(guān)規(guī)劃中落實(shí)復(fù)建的位置和規(guī)模。

鼓勵(lì)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施綜合設(shè)置在功能用途互利、環(huán)境要求相似且相互間沒(méi)有不利影響的土地上。

鼓勵(lì)利用閑置公共資源、企業(yè)存量土地和房屋以及租賃存量土地和房屋改造舉辦養(yǎng)老設(shè)施。

在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的位置和界線可根據(jù)實(shí)際情況在一定范圍內(nèi)合理調(diào)整，但應(yīng)保持建設(shè)規(guī)模的容量；因養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局引起相關(guān)情況變化，可對(duì)控規(guī)相關(guān)地塊的規(guī)劃控制指標(biāo)做適當(dāng)調(diào)整。

參考文獻(xiàn)：

[1]吳玉韶，中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展報(bào)告（2013），社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社

[2]廣州老年學(xué)會(huì)，廣州市老年人生活狀況調(diào)查，中山大學(xué)出版社

[3]劉芳，香港養(yǎng)老，中國(guó)社會(huì)出版社

[4]中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)，城鄉(xiāng)治理與規(guī)劃改革-2014中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)論文集