沙洋縣并地流轉(zhuǎn)試驗(yàn)

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，必須實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和分散經(jīng)營(yíng)“雙規(guī)并行”。

“今年我們打算在全縣推廣按戶劃片耕種。”湖北省荊門(mén)市沙洋縣副縣長(zhǎng)楊宏銀告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者。

楊宏銀的自信，來(lái)源于2014年小范圍試點(diǎn)的成功和“理論自覺(jué)”。他深信，通過(guò)承包地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在村組內(nèi)部流動(dòng)，最大限度地實(shí)現(xiàn)家庭承包經(jīng)營(yíng)層面上的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，可在一定程度上解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的困境，化解承包經(jīng)營(yíng)土地“分散化、碎片化”的弊端。

盡管過(guò)去的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，已經(jīng)得到省市相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可，也頗受基層歡迎，但具體推進(jìn)并非易事。對(duì)于今年的全縣推廣，楊宏銀謹(jǐn)慎樂(lè)觀：“首先要讓按戶劃片耕種的理念深入人心?！?/p>

村組內(nèi)部流轉(zhuǎn)

楊宏銀最津津樂(lè)道的模式，是承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，由沙洋縣鄂冢村率先探索成功。

鄂冢村有6個(gè)村民小組，農(nóng)戶247戶，耕地2101.9畝，田塊數(shù)3040塊。如同全國(guó)其他農(nóng)村一樣，在一輪承包時(shí)，該村按土地肥力、水源和自然條件等分等級(jí)、農(nóng)戶抓鬮的方式承包到戶，田塊分散。比如，村民趙先軍承包耕地20.4畝，有32塊。

這種田塊分散耕地細(xì)碎化的情況，是第一輪承包時(shí)公平分地的必然結(jié)果，并非鄂冢村獨(dú)有。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，承包地“分散化、碎片化”的弊端凸顯：一是使農(nóng)業(yè)用工需求剛性增強(qiáng)，不適應(yīng)農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力減少的客觀實(shí)際;二是不利于農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度的提高，制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展;三是阻礙了農(nóng)戶改善農(nóng)地的小型基本建設(shè)投入;四是增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，降低了經(jīng)濟(jì)效益;五是阻礙農(nóng)地向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體的流轉(zhuǎn)。

尋找一種既不改變土地集體所有權(quán)和家庭經(jīng)營(yíng)權(quán)，又能化解矛盾并保持農(nóng)村和諧穩(wěn)定的土地承包方式，迫在眉睫。華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰認(rèn)為，耕地細(xì)碎化問(wèn)題能極大地影響農(nóng)民生產(chǎn)積極性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力?！叭魧⒈敬瓮恋卮_權(quán)的工作能量轉(zhuǎn)入到組織村社集體農(nóng)民進(jìn)行換地并塊活動(dòng)，解決耕地細(xì)碎化的問(wèn)題，則是功莫大焉?！?/p>

2014年湖北省全面啟動(dòng)土地確權(quán)頒證試點(diǎn)工作，荊門(mén)市沙洋縣官垱鎮(zhèn)鄂冢村是試點(diǎn)之一。沙洋縣決定，在落實(shí)全省統(tǒng)一部署的農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作，完成確權(quán)、頒證等規(guī)定動(dòng)作的基礎(chǔ)上，將土地確權(quán)頒證工作與按戶劃片耕種結(jié)合起來(lái)，力求探索出化解土地“分散化、碎片化”這一難題的解決辦法。據(jù)此，原則上要求試點(diǎn)村將每戶土地劃歸為一片，最多不能超過(guò)兩片，但縣里并沒(méi)有出臺(tái)具體方案。

如同所有受累于耕地分散化、細(xì)碎化的地方一樣，鄂冢村村民也有強(qiáng)烈的按戶劃片耕種的“近期意愿”，但因?yàn)樵摯逦磥?lái)或?qū)⑴c縣城連成一片，存在土地征收補(bǔ)償?shù)摹斑h(yuǎn)期利益”預(yù)期。為化解此間矛盾，該村在村委會(huì)的組織下，經(jīng)全體村民協(xié)商，采取農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、保留原承包權(quán)的辦法。

具體而言，鄂冢村以小組為單位，繪制承包田分布圖，標(biāo)出每戶土地位置、面積等，便于農(nóng)戶根據(jù)分布圖確定土地流轉(zhuǎn)對(duì)象，通過(guò)一次或多次流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)按戶連片耕種，近三分之二的承包地可通過(guò)一次流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)連片耕種，經(jīng)過(guò)2到3次流轉(zhuǎn)基本可實(shí)現(xiàn)全部或大部連片耕種。

流轉(zhuǎn)土地面積有差異時(shí)，經(jīng)雙方協(xié)商，支付差額土地流轉(zhuǎn)費(fèi)或無(wú)償使用。據(jù)調(diào)查，如農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)土地面積和肥力相差不大，考慮到土地“分散化、碎片化”的不便，農(nóng)戶愿放棄微小面積土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和忽略肥力的些微差異換取按戶連片耕種。根據(jù)商定的流轉(zhuǎn)方案，畫(huà)出按戶連片耕種后農(nóng)戶土地分布圖，張榜公示，如無(wú)異議，再按照此圖簽署土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，歸檔成冊(cè)。

楊宏銀沒(méi)想到的是，經(jīng)此一役，鄂冢村完成按戶連片耕種面積1989畝，完成率94.71%，而他原先設(shè)想的是能夠完成70%就很不錯(cuò)了。事實(shí)上，困擾鄂冢村多年的種植時(shí)間長(zhǎng)、成本高、抗旱差和設(shè)施共用等難題也迎刃而解。

被迫“劃片承包”

沙洋縣通過(guò)承包地的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的村組內(nèi)部流動(dòng)，最大限度地實(shí)現(xiàn)家庭承包經(jīng)營(yíng)層面上的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，可在一定程度上解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的困境。

土地流轉(zhuǎn)的傳統(tǒng)目標(biāo)取向是規(guī)模經(jīng)營(yíng)前提下的適度集中連片，鄂冢村在堅(jiān)持“增人不增地，減人不減地”等要求下，充分尊重農(nóng)民意愿和利益，創(chuàng)造性地賦予土地流轉(zhuǎn)新的目標(biāo)取向——分散經(jīng)營(yíng)前提下的按戶劃片耕種，農(nóng)戶與農(nóng)戶之間保留原土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，形成了耕種土地連片且不插花，成功化解了既有矛盾，調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的積極性。

對(duì)于打算流轉(zhuǎn)土地的那部分農(nóng)民來(lái)說(shuō)，“分散化、碎片化”的承包地也難以找到承接主體，即使找到承接主體，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格也較低，農(nóng)民的土地權(quán)益收入沒(méi)有充分體現(xiàn)。劃片耕種則提高了土地附加值。據(jù)沙洋縣農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理局有關(guān)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格統(tǒng)計(jì)，分散的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格在300?400元/畝，連片的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格在700元/畝以上，極大提高了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性，增加了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益。

楊宏銀認(rèn)為，沙洋縣作為農(nóng)業(yè)大縣，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，必須實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和分散經(jīng)營(yíng)“雙規(guī)并行”。一方面，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)雖然能夠帶來(lái)顯著效益，但也因?yàn)橐?guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地面積大關(guān)聯(lián)農(nóng)戶多而存在風(fēng)險(xiǎn)，一旦經(jīng)營(yíng)主體失敗無(wú)法支付土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用，將會(huì)形成社會(huì)問(wèn)題進(jìn)而綁架政府;另一方面，生產(chǎn)力發(fā)展是一個(gè)緩慢而逐步提升的過(guò)程，分散經(jīng)營(yíng)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)將長(zhǎng)期并存。

“要全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，難點(diǎn)在于如何使分散經(jīng)營(yíng)符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求。”楊宏銀在接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》采訪時(shí)認(rèn)為，該縣的試點(diǎn)證明，將按戶劃片耕種作為土地確權(quán)頒證工作的重要內(nèi)容是切實(shí)可行的，他說(shuō)：“鄂冢村在全省開(kāi)了先河，具有可復(fù)制性，具有重要的參考和推廣價(jià)值。”

復(fù)制推廣之困

除了楊宏銀所推崇的鄂冢村模式，即農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、保留原承包權(quán)之外，沙洋縣2014年的按戶劃片耕種土地還嘗試了其他兩種辦法，分別由馬良鎮(zhèn)童沙村和拾橋鎮(zhèn)馬新村自行探索，最終達(dá)到按戶劃片耕種目的。

其中，童沙村采取重分承包地的模式，即根據(jù)尊重村民意愿原則，在村委會(huì)的主導(dǎo)下，采取依據(jù)家庭人口數(shù)量重新分配土地的辦法，平穩(wěn)完成了737戶連片耕種，面積為4817畝，連片面積占99.21%。馬新村則采取承包地承包權(quán)互換與經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)并用的形式，即以經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)部流轉(zhuǎn)為主，流轉(zhuǎn)的途徑是相關(guān)農(nóng)戶直接協(xié)商，交換承包地經(jīng)營(yíng)權(quán);少量農(nóng)戶自主協(xié)商，互換承包權(quán)，再以確權(quán)頒證的方式固定下來(lái)，完成按戶連片耕種面積6095畝，完成率為96.04%。

經(jīng)過(guò)一年試點(diǎn)探索，楊宏銀及其同事們發(fā)現(xiàn)，三個(gè)試點(diǎn)各有利弊。其中，童沙村采取依據(jù)家庭人口數(shù)量重新分配土地的辦法最徹底，將承包權(quán)調(diào)整、承包地頒證和經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)整一并實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了承包地內(nèi)部的永久流轉(zhuǎn)，保證了流轉(zhuǎn)土地的長(zhǎng)期穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)，也為以后土地向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體集中創(chuàng)造了良好的條件。但這種流轉(zhuǎn)方式有違反《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律政策之嫌，且工作難度極大，操作不慎易激化矛盾，在國(guó)家沒(méi)有出臺(tái)新的政策前大范圍推廣存在風(fēng)險(xiǎn)。

童沙村之所以能夠成功采取此種辦法，主要依賴于比較強(qiáng)勢(shì)的村干部，而且該村剛剛進(jìn)行過(guò)土地整理，土地差異不大，為劃片承包創(chuàng)造了有利條件。但大多數(shù)鄉(xiāng)村干部并不愿意違反政策調(diào)整土地使其成片，在既有強(qiáng)化個(gè)體農(nóng)戶物權(quán)保護(hù)特征的制度安排下，農(nóng)民自己也難以組織起來(lái)完成現(xiàn)實(shí)所需的劃片承包。

馬新村所采取的承包地承包權(quán)互換與經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)并用的形式，其主要特征是農(nóng)戶相互協(xié)商為主，村委會(huì)主要起引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)作用，工作量較少，又兼顧了不同農(nóng)戶的意愿，包容性較強(qiáng)。但因承包權(quán)發(fā)生變化，改變了原有利益格局，影響了土地位置優(yōu)勢(shì)較明顯的農(nóng)戶利益，為以后涉及土地征收補(bǔ)償時(shí)的利益糾紛埋下隱患，容易使新老承包人產(chǎn)生矛盾，也有其局限性。

馬新村能夠成功，是因?yàn)樵摯逅麠l件一直較好，2005年全村80%的土地經(jīng)過(guò)整理使得小塊并成大塊，土地整理之后基礎(chǔ)設(shè)施也做好了，農(nóng)戶之間自發(fā)的地塊調(diào)換一直在進(jìn)行，因此這次通過(guò)互換來(lái)劃片耕種的農(nóng)戶只占少數(shù)，政府也只是加速了農(nóng)戶互換以達(dá)到連片耕種的目的。

相對(duì)而言，鄂冢村采取農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、保留原承包權(quán)的辦法，既不違背政策也不影響各方利益，做法最符合土地按戶劃片耕種試點(diǎn)的目的，即尋找一種既不違背相關(guān)政策又能化解既有矛盾并保持農(nóng)村和諧穩(wěn)定、同時(shí)可以大范圍推廣的辦法。楊宏銀認(rèn)為：“鄂冢村的按戶劃片耕種經(jīng)驗(yàn)最具示范意義，對(duì)全面推廣按戶劃片耕種具有深刻的啟示意義?！?/p>

鄂冢村按戶劃片耕種過(guò)程中，政府通過(guò)“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目，資助該村修路修渠等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滿足村民的要求，是其成功的一個(gè)重要前提。需要面對(duì)的一個(gè)問(wèn)題是，流轉(zhuǎn)土地是否能夠延續(xù)到2028年，如何能夠保證流轉(zhuǎn)協(xié)議的穩(wěn)定性？

（本文感謝華中科技大學(xué)夏柱智博士的協(xié)助）