城鎮(zhèn)化2.0的新動力與新特征

張穎 卓賢

摘? ?要：我國城鎮(zhèn)化動力已出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性變化，城鄉(xiāng)人口遷移不再是城鎮(zhèn)化第一動力。城城之間人口流動規(guī)模加大，城市之間日常人口流動的重要性日益凸顯，我國已進入以核心大城市邊界擴張為主要形態(tài)的都市圈化階段。本文利用百度地圖慧眼大數(shù)據(jù)量化城市網(wǎng)絡(luò)間的人口往來，識別出20個都市圈，并從四個新視角評估我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的新特征。為有效發(fā)揮都市圈化蘊含的結(jié)構(gòu)性增長動力，國土空間規(guī)劃要充分考慮大數(shù)據(jù)所反映出的城鎮(zhèn)化新特征;在各都市圈內(nèi)應(yīng)設(shè)立跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)委員會，實現(xiàn)公共服務(wù)資源均衡化;利用以公共交通為導(dǎo)向的（TOD）模式開發(fā)都市圈。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化;都市圈化;都市圈建設(shè)

中圖分類號：F299.21? ?文獻標(biāo)識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2021）01-0146-10

改革開放40多年來，我國城鎮(zhèn)化從高速推進期進入中速推進期，城鎮(zhèn)化的動力機制發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，空間形態(tài)從單核城市擴張轉(zhuǎn)向多中心都市圈發(fā)展。“十四五”時期是我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史機遇期，全面而準(zhǔn)確地研判當(dāng)前城鎮(zhèn)化的新動力和新趨勢，有利于更好地制定國土規(guī)劃以及公共服務(wù)、城市治理等方面的政策。本文結(jié)合統(tǒng)計數(shù)據(jù)和手機用戶大數(shù)據(jù)，以城市間人口分布和流動為視角識別出我國的都市圈，構(gòu)建基于都市圈特點的指標(biāo)以評估城鎮(zhèn)化發(fā)展的新特征，并就推動我國深度城鎮(zhèn)化和高質(zhì)量城鎮(zhèn)化提出針對性建議。

一、我國正進入城鎮(zhèn)化2.0階段

2012年我國城鎮(zhèn)化率（52.6%）首次達到全球平均水平，此后7年間城鎮(zhèn)常住人口累計增加1.37億人。2019年我國城鎮(zhèn)化率（60.6%）已超過全球約55%的平均水平。我們根據(jù)Logistic模型推算得到，未來10年我國城鎮(zhèn)化將步入中速推進期，城鎮(zhèn)化率將年均提升0.8個百分點，在2030年達到70%左右。雖然仍處于較快發(fā)展階段，但我國城鎮(zhèn)化動力已出現(xiàn)如下三方面的結(jié)構(gòu)性變化，進入“城鎮(zhèn)化2.0階段”。

第一，城鄉(xiāng)人口遷移不再是城鎮(zhèn)化的第一動力。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)估算，在2018年城鎮(zhèn)人口增長中，城鄉(xiāng)人口遷移的貢獻率為36.8%，這比用“五普”和“六普”數(shù)據(jù)估算出的2000—2010年貢獻率低了近20個百分點[1]。城鎮(zhèn)人口自然增長的貢獻率是23.6%，城鎮(zhèn)化的第一大動力變成了城鎮(zhèn)區(qū)域的擴張，其貢獻率達到39.6%。這意味著我國城鎮(zhèn)化已從城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)移為主的階段，進入以核心大城市擴張為主要形態(tài)的都市圈化階段。

第二，城城之間人口流動的規(guī)模加大。近年來，人口向三四線城市集聚的能力有所減弱，呈現(xiàn)持續(xù)向廣州、深圳以及二線城市集聚的趨勢。雖然城城之間的人口流動并不會反映到城鎮(zhèn)化率的變動中，但城城人口流動對我國經(jīng)濟效率的提升作用并不亞于城鄉(xiāng)人口遷移。城城流動人口多為人力資本較高的群體，這些人口從低效率城市流向高效率城市，其產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化效應(yīng)甚至可能會超過城鄉(xiāng)遷移，而這一效應(yīng)不能在城鎮(zhèn)化率指標(biāo)中得到體現(xiàn)。換句話說，假如我國城鎮(zhèn)化率達到峰值后不再提高，城城之間人口流動帶來的對經(jīng)濟增長的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化效應(yīng)依然會十分強勁。

第三，城市之間的日常人口流動愈發(fā)重要。我們基于百度地圖慧眼大數(shù)據(jù)作出的分析表明，每天我國各城市之間有逾1000萬人跨城出行，每個中國人平均每年有3次城城日間流動的行為。2020年的《廣州市政府工作報告》指出，廣州市的實際管理人口超過了2200萬人，其中流動人口超過1000萬人，這其中就包括了商務(wù)出差、旅游、就醫(yī)、探親等的人口。日常人口流動蘊含著重要的經(jīng)濟社會價值，其行為背后是貿(mào)易往來、資金流動、技術(shù)交易等資源優(yōu)化配置過程，而其產(chǎn)生的經(jīng)濟效應(yīng)也非目前的城鎮(zhèn)化率指標(biāo)所能體現(xiàn)。

參考發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程，我國在城鎮(zhèn)化2.0階段的增長空間和發(fā)展?jié)摿σ廊痪薮蟆?920—1950年，美國城鎮(zhèn)化率從51.2%提高到59%，增加了7.8個百分點，城鎮(zhèn)化主要表現(xiàn)為單個城市從小到大的擴張。在此后的1950—1980年，美國城鎮(zhèn)化速度更快，城鎮(zhèn)化率從59%提高到73.7%，增加了14.7個百分點，都市圈成為城鎮(zhèn)化的主要形態(tài)。由此看來，“十四五”時期都市圈將成為吸納我國新增城鎮(zhèn)人口的重要空間載體，都市圈化將成為我國城鎮(zhèn)化2.0階段的新形態(tài)。

二、都市圈是城鎮(zhèn)化2.0階段的重要空間載體

在城鎮(zhèn)化2.0階段，單純從城鄉(xiāng)人口遷移角度分析城鎮(zhèn)化，已經(jīng)不能很好地反映我國城鎮(zhèn)格局變化的全貌，而需要用“都市圈”這一新的空間視角來評估我國城鎮(zhèn)化的新特征。

（一）都市圈是我國新型城鎮(zhèn)化中后期的重要空間載體

都市圈是一國城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，都市圈化是大城市功能有序疏解、產(chǎn)業(yè)合理分工的必然趨勢。建設(shè)現(xiàn)代化都市圈是推進新型城鎮(zhèn)化的重要手段，既有利于優(yōu)化人口和經(jīng)濟的空間結(jié)構(gòu)，又有利于激活有效投資和潛在消費需求，增強內(nèi)生發(fā)展動力[2]。都市圈建設(shè)不僅是推進我國高質(zhì)量城鎮(zhèn)化的重要路徑，而且是我國進入中速增長期后的重要結(jié)構(gòu)性潛能之一，在未來的5～10年，每年將為我國經(jīng)濟增長貢獻0.5～1個百分點的增長[3]。

當(dāng)一國城鎮(zhèn)化率超過60%，人口集聚的規(guī)律往往會導(dǎo)致“大城市病”和“中小城市衰敗”這兩種現(xiàn)象并存。都市圈化是解決大城市病、激活中小城市活力的有效路徑。從國際經(jīng)驗來看，發(fā)達經(jīng)濟體處于中國目前的相似階段時，也經(jīng)歷了人口從城市核心區(qū)向郊區(qū)流動的發(fā)展歷程，帶動了都市圈的逐步形成[4]。在國家政策、城市政府規(guī)劃以及市場力量的共同作用下，都市圈化推動著一國區(qū)域格局向“大分散、小集中”的模式演進。城市功能分散化、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作一體化、交通往來便利化、公共服務(wù)均衡化的都市圈化，有助于區(qū)域間的合理分工和要素的有效組合，形成核心大城市與周邊中小城市共生發(fā)展、有機聯(lián)動的空間形態(tài)。

（二）對我國都市圈范圍的識別

（二）都市圈內(nèi)部的城鎮(zhèn)化率提升速度有所放緩

2018年，全國20個大都市圈的城鎮(zhèn)人口為4.06億人，占都市圈總?cè)丝诘谋戎貫?7.3%，較2015年提高3.1個百分點，年均提高約1.0個百分點，比2010—2015年年均少增長0.08個百分點，比同期全國城鎮(zhèn)化率年均少增長0.12個百分點，都市圈內(nèi)部的城鎮(zhèn)化速度有所下降（見圖2）。2015—2018年，各都市圈的城鎮(zhèn)人口增加2788萬人，同期全國城鎮(zhèn)人口增加6021萬人，這意味著有46.3%的新增城鎮(zhèn)人口進入都市圈。2015—2018年，城鎮(zhèn)人口增量排名前五的都市圈為廣深都市圈、成渝都市圈、鄭州都市圈、京津冀都市圈和上海都市圈，其中廣深都市圈由2010—2015年的第五位升至第一位，京津冀都市圈和上海都市圈的排名則有所下降。廣深都市圈、上海都市圈、沈陽都市圈、寧波都市圈、京津冀都市圈、呼和浩特都市圈和福廈都市圈的城鎮(zhèn)化率高于全國都市圈的平均水平。尤其是廣深都市圈，2018年的城鎮(zhèn)化率高達83.9%，上海都市圈、沈陽都市圈、寧波都市圈、京津冀都市圈和呼和浩特都市圈2018年的城鎮(zhèn)化率也已超過70%。而其他都市圈的城鎮(zhèn)化水平相對較低，尤其是西安都市圈、哈爾濱都市圈、南寧都市圈、長春都市圈等8個都市圈的城鎮(zhèn)化率仍低于60%。2015—2018年，除合肥都市圈、長春都市圈、長沙都市圈、廣深都市圈、昆明都市圈和寧波都市圈的城鎮(zhèn)化率年均提高速度快于2010—2015年外，其他14個都市圈城鎮(zhèn)化進程均有所放緩。

各都市圈城鎮(zhèn)化的內(nèi)生動力有較大差異。2015—2018年，廣深都市圈、成渝都市圈、上海都市圈、西安都市圈、南寧都市圈、寧波都市圈、長春都市圈和哈爾濱都市圈仍處于核心城市占主導(dǎo)的快速城鎮(zhèn)化階段，核心城市的城鎮(zhèn)人口增長占比超出60%。相反，有7個都市圈超出60%的城鎮(zhèn)人口增長源泉來自外圍城市，尤其是蘭州都市圈、太原都市圈、京津冀都市圈和貴陽都市圈，其外圍城市的城鎮(zhèn)人口增長占比高達70%以上，外圍城市的城鎮(zhèn)化速度快于核心城市。變化最為明顯的是京津冀都市圈，其核心城市新增城鎮(zhèn)人口比重由2010—2015年的72.4%下降至2015—2018年的29.4%，這些都市圈城鎮(zhèn)化的主要動力轉(zhuǎn)向城市網(wǎng)絡(luò)中的外圍城市（見表2）。

（三）我國的都市圈化率仍然較低

本文以“全國都市圈城鎮(zhèn)常住人口數(shù)/全國總?cè)丝跀?shù)”來衡量全國的都市圈化率，以“各都市圈城鎮(zhèn)常住人口數(shù)/各都市圈所在省份總?cè)丝跀?shù)”來衡量各都市圈的都市圈化率①。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，2018年，全國的都市圈化率為29.1%，較2015年（27.5%）提高了1.6個百分點，年均提高0.5個百分點。相較于城鎮(zhèn)化率，我國都市圈化率仍然較低，只有不到30%的人口居住在都市圈的城鎮(zhèn)區(qū)域，人口向都市圈的城鎮(zhèn)區(qū)域進一步集聚的空間仍然很大。

2018年，福廈都市圈、廣深都市圈、京津冀都市圈、西安都市圈、成渝都市圈等 7個都市圈的都市圈化率超過全國平均水平，其中福廈都市圈、廣深都市圈和京津冀都市圈的都市圈化率均超過了45%。尤其是福廈都市圈，2018年的都市圈化率達到49.7%。此外，西安都市圈和成渝都市圈的都市圈化率也分別達到了44.7%和40.8%（見圖3）。而哈爾濱都市圈、呼和浩特都市圈、沈陽都市圈、長春都市圈、貴陽都市圈等13個都市圈的都市圈化率低于全國平均水平。其中，合肥都市圈、南寧都市圈和寧波都市圈的都市圈化率尚未達到15%，這主要是因為這三個都市圈的核心城市對外輻射能力不足，所包含的外圍城市分別只有2個、2個和1個。2015—2018年，只有廣深城市圈、長沙城市圈、合肥城市圈等6個都市圈的都市圈化率年均提高的百分點高于2010—2015年，其他14個都市圈化進程均有所放緩。

（四）各都市圈的人員往來活躍度存在較大差異

本文借助手機用戶大數(shù)據(jù)，統(tǒng)計了全國各個地級市之間的日常人口流動。從都市圈內(nèi)部的日常人口流動規(guī)模來看，廣深都市圈位居首位，上海都市圈排在第二位。從都市圈與外界往來的日常人口流動規(guī)模來看，廣深都市圈、上海都市圈和京津冀都市圈分列前三位。

我們以“都市圈內(nèi)外之間日常流動人口占全國日常流動人口比重/都市圈常住人口占全國比重”來衡量各都市圈“對外活躍度”，該指標(biāo)大于1則表明都市圈的對外活躍度超過了全國平均水平。計算結(jié)果發(fā)現(xiàn)，所有都市圈的對外互動活躍度都超過了全國平均水平。其中，廣深都市圈的對外活躍度最高，達到3.2;合肥都市圈、上海都市圈、南寧都市圈、太原都市圈、呼和浩特都市圈和寧波都市圈與外界的互動也較為活躍，對外活躍度指標(biāo)都大于2;京津冀都市圈、長沙都市圈、西安都市圈、鄭州都市圈、沈陽都市圈、貴陽都市圈、昆明都市圈、蘭州都市圈和武漢都市圈的對外活躍度在1.5至2之間;長春都市圈、福廈都市圈、哈爾濱都市圈和成渝都市圈的對外活躍度在1.2至1.5之間（見圖4）。

可以發(fā)現(xiàn)，廣深都市圈內(nèi)部的日常人口流動規(guī)模最高，與都市圈外的人員往來活躍度也遠超其他都市圈，是我國人員互動最活躍的區(qū)域。雖然南寧都市圈的內(nèi)部人員互動規(guī)模并不高，但由于與廣深都市圈的聯(lián)系較為密切，對外活躍度也較高。與之相反，成渝都市圈、福廈都市圈和武漢都市圈的人員內(nèi)部互動規(guī)模較高，但對外活躍度相對較低。

四、結(jié)論與政策建議

伴隨著常住人口城鎮(zhèn)化率突破60%，我國進入城市文明占較大主導(dǎo)地位的城鎮(zhèn)化2.0階段，都市圈成為吸納新增城鎮(zhèn)人口的重要載體，都市圈化成為城鎮(zhèn)化主導(dǎo)的空間演變形態(tài)。本文分析了我國城鎮(zhèn)化動力的三個結(jié)構(gòu)性變化，利用百度地圖慧眼大數(shù)據(jù)識別出20個大都市圈，并從四個新視角評估了都市圈化的新特征。在“十四五”時期，為適應(yīng)我國新型城鎮(zhèn)化的新特征，有效發(fā)揮都市圈化蘊含的結(jié)構(gòu)性增長動力，有必要從如下方面著力：

第一，國土空間規(guī)劃要充分考慮大數(shù)據(jù)所反映出的城鎮(zhèn)化新特征。大數(shù)據(jù)視角下的城鎮(zhèn)化新特征為我國國土空間規(guī)劃編制提供了參考。正在進行的以多規(guī)合一為特征的國土空間規(guī)劃編制，不能只將單一城市的城鎮(zhèn)化率指標(biāo)作為城市空間布局的考量因素，而應(yīng)充分考慮都市圈人口的比重、都市圈內(nèi)部城鎮(zhèn)化率、都市圈化率、都市圈日常人口流動活躍度等表征都市圈發(fā)展進程的指標(biāo)。作為國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，都市圈規(guī)劃的編制要充分考慮到都市圈的空間連綿、人口高度集聚、要素互動密切以及跨越行政區(qū)域等特征，統(tǒng)籌人口、產(chǎn)業(yè)、交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施等方面對國土資源的要求，優(yōu)化國土空間布局，提高國土資源的利用效率。

第二，在各都市圈內(nèi)設(shè)立跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)委員會。都市圈是由多個不同行政等級城市組成的城市網(wǎng)絡(luò)，若各個城市遵循各自的發(fā)展目標(biāo)和管理體制，則會不利于都市圈內(nèi)部各類經(jīng)濟社會活動的協(xié)同開展。為此，可在借鑒長江三角洲城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會下的市長聯(lián)席會議制度的基礎(chǔ)上[23]，成立跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)委員會，通過較小的溝通成本，暢通各類要素的流通渠道，解決都市圈內(nèi)部政府治理的碎片化問題，加強都市圈內(nèi)部的分工與合作。在跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)委員會的統(tǒng)籌下，通過制定大都市圈經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)專項規(guī)劃和交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃，在核心城市與外圍城市之間建立高效有序的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作體系，從而發(fā)揮大都市圈內(nèi)部的跨區(qū)域聯(lián)動效應(yīng)，并在大都市圈范圍內(nèi)提高土地使用、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的效率。

第三，在都市圈內(nèi)部實現(xiàn)公共服務(wù)資源的均衡化。應(yīng)加強優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向大都市圈外圍城市轉(zhuǎn)移的力度，縮小核心城市與周邊城市在醫(yī)療、教育和養(yǎng)老服務(wù)等方面的規(guī)模和質(zhì)量差距，避免都市圈內(nèi)的公共服務(wù)資源過度向核心城市集中。同時，都市圈內(nèi)部要逐步建立各城市間公共服務(wù)的銜接和共享機制，提高公共服務(wù)與都市圈人口配套的精準(zhǔn)性，在城市網(wǎng)絡(luò)中實現(xiàn)公共服務(wù)的普惠性和公平性。另外，除了已有研究中聚焦的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口之外，我國現(xiàn)有城市管理體系對因職住分離產(chǎn)生的通勤人口、非本市戶籍的城市戶籍人口以及城市間日常流動人口同樣關(guān)注不足。事實上，不同類別的人口對城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求各異。在未來城鎮(zhèn)化規(guī)劃中，應(yīng)統(tǒng)籌城市服務(wù)資源配置，兼顧都市圈中不同類型人口對城市服務(wù)的需求，為其提供差異化和個性化的公共服務(wù)。例如，可考慮為都市圈內(nèi)部的日常流動人口提供城際交通月票、短期住宿便利等服務(wù)。

第四，利用以公共交通為導(dǎo)向的（Transit-Oriented Development，TOD）模式開發(fā)都市圈。高效密集的交通網(wǎng)絡(luò)能夠大大縮短都市圈內(nèi)部的通勤成本，加快人流、物流、信息流等在中心城市和外圍城市間的流動。國際經(jīng)驗表明，發(fā)達的交通網(wǎng)絡(luò)有助于促進區(qū)域一體化及各級中心城市的有效合作[24]。以TOD模式進行都市圈開發(fā)，是實現(xiàn)都市圈有序拓展和基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)投融資的重要路徑?！笆奈濉逼陂g，應(yīng)在都市圈核心城市周邊100～200公里以內(nèi)建設(shè)快速軌道交通網(wǎng)絡(luò)，并以沿途各個鐵路站點為中心進行土地綜合開發(fā)，建設(shè)住宅區(qū)、寫字樓、百貨店、購物中心、娛樂場所、酒店等，通過城際之間和城市內(nèi)部交通基礎(chǔ)設(shè)施的高連通性，實現(xiàn)城市功能布局的均衡化，提高公共服務(wù)的可及性，增強都市圈內(nèi)部人員往來的活躍度。

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The New Dynamic Mechanism and New Characteristics of Urbanization 2.0： Based on Big Data of Mobile Phone Users

ZHANG Ying? ?ZHUO Xian

Abstract： The dynamic mechanism of China's urbanization has undergone structural changes， and population migration from rural areas to urban areas is no longer the first driving force of urbanization. The scale of population migration between cities has increased， the importance of daily population flow has become prominent， which means China has entered the era of metropolitanization with the expansion of core metropolitan boundaries as the main form. This paper uses Baidu Map Huiyan big data to quantify the population flow in the city network， identifies 20 metropolitan areas in Chinese mainland， and evaluates the new characteristics of China's urbanization from four new perspectives. This paper proposes that， in order to effectively utilize the potential contained in the metropolitan areas， spatial planning must consider the new characteristics of urbanization identified by big data， cross-administrative regional coordination committees should be established， the public service resources must be equalized within the metropolitan areas， and metropolitan areas are supposed to be developed on the TOD model.

Key words： urbanization; metropolitanization; construction of metropolitan area

基金項目：國家自然科學(xué)基金面上項目“金融干預(yù)下的城鎮(zhèn)化：機制、影響與對策”（71573063）;中宣部“宣傳思想文化青年英才”項目;中國人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)院研究生科學(xué)研究基金項目“都市圈化：城鎮(zhèn)化2.0階段的新特征——基于手機用戶大數(shù)據(jù)的分析”（2019000891）。

作者簡介：張穎，中國人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)院博士研究生;卓賢（通信作者），國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部副部長、研究員。