城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度實施存在的問題及對策——以安化縣為例

王偉俊

(南華大學(xué)，湖南 衡陽 421001)

2009 年9 月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2009]32 號)，決定在全國啟動新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點。2011年，安化縣納入國家第三批新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點。2011 年6 月，國務(wù)院鑒于“新農(nóng)?！痹圏c工作的成效，決定在城鎮(zhèn)地區(qū)推行城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點工作，頒布了《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》。鑒于“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！痹谥贫仍O(shè)計、管理架構(gòu)上相同，各省市將“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！焙喜⒔y(tǒng)一實施，統(tǒng)稱為“城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度”。2011 年7月，安化縣啟動試點工作，通過廣泛宣傳引導(dǎo)、加強隊伍建設(shè)、多方籌措資金等措施，當(dāng)年登記參保人數(shù)35.72 萬人，占到應(yīng)參保人數(shù)的50%，之后逐年遞增，2012 年參?？?cè)藬?shù)為48.31 萬人，參保率85%，2013 年達51.71 萬人(其中農(nóng)民38.7 萬人)，參保率達到95%。領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)從2011 年的12.56萬人增長至2013 年的14.36 萬人，截至2013 年12月，全縣累計發(fā)放養(yǎng)老金2.21 億元。

一、制度實施中的主要問題

1.資金籌集渠道單一，地方財政負(fù)擔(dān)過重

《意見》指出，“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構(gòu)成?！倍不h屬于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，村社集體經(jīng)濟發(fā)展不足，籌資過程中基本依靠各級政府財政投入和個人繳費，集體補助和社會資助一片空白。按照《意見》規(guī)定，中央財政對中西部地區(qū)按確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補助，地方人民政府對參保人繳費給予補貼，對選擇最低檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費的，補貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30 元；對選擇較高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費的，適當(dāng)增加補貼金額；對選擇500 元及以上檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費的，補貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年60 元，具體標(biāo)準(zhǔn)和辦法由省(區(qū)、市)人民政府確定。對重度殘疾人等繳費困難群體，地方人民政府為其代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險費。[1]也就是說，除基礎(chǔ)養(yǎng)老金外，對于參保人繳費補貼和其他財政支出均由地方政府承擔(dān)。對于安化縣來說，一是按規(guī)定縣財政要承擔(dān)參保人繳費補貼中的1/3，2011-2013年安化縣財政每年補貼200 多萬元；二是要承擔(dān)重度殘疾人等困難群體的代繳資金，目前安化縣有重度殘疾人4500 余人，按每人每年100 元的最低標(biāo)準(zhǔn)代繳測算，縣財政每年要補貼40 萬元左右。且隨著城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的發(fā)展，其覆蓋面越來越廣，參保人數(shù)越來越多，在中央和省、市財政資金投入比例和額度沒有增加的情況下，縣財政負(fù)擔(dān)將越來越重。

2.參保繳費激勵不足

根據(jù)《意見》要求，安化縣設(shè)置了100 -3000 元十二個繳費檔次，不同繳費檔次政府補貼從30 元到60 元不等，最高補貼也是60 元，這使得參保者選擇高檔繳費的動力不足，普遍選擇財政補貼比率高的低檔繳費。從安化縣2013 年的參保情況來看，參保者普遍選擇較低的繳費檔次，選擇500 元及以上檔次的只有1870 人。同時安化縣根據(jù)“長繳多得”原則，在普惠性基礎(chǔ)養(yǎng)老金之上又增設(shè)了繳費年限養(yǎng)老金，繳費年限滿15 年的，每增加一年繳費，其基礎(chǔ)養(yǎng)老金增加0.5 元，但這一補助水平太低，對中青年居民吸引力不強。

3.待遇保障水平偏低

根據(jù)安化縣城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金測算辦法，一位參保人按照最高檔3000 元的年繳費標(biāo)準(zhǔn)繳納養(yǎng)老保險費，繳費年限15 年，他每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金待遇為(按照現(xiàn)時銀行1 年期利率3.25%計算，每年結(jié)算一次)：55+(15×3000+60×15+11914.63)÷139=470(元/月)，全年能獲得5640 元，而安化縣2013年全年城鄉(xiāng)居民人均生活消費支出5639 元，在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，該參保人領(lǐng)取的養(yǎng)老金剛好能滿足基本的生活消費支出。根據(jù)《中華人民共和國2013 年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，全年居民消費價格比上年上漲2.6%，其中食品價格上漲4.7%，且農(nóng)村居民消費價格上漲得比城市更快，農(nóng)村為2.8%，城市為2.6%，其中價格上漲主要集中在食品等生活必需品上。在物價不斷上漲的情況下，參保人每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金保障不了基本生活。重度殘疾人等困難群體參保人，其個人繳費由縣財政按最低繳費檔次標(biāo)準(zhǔn)全額代繳養(yǎng)老保險費至60 周歲，但最多不超過15 年，按測算一個月只能拿到最低的待遇標(biāo)準(zhǔn)72 元。對于這部分十分貧困、自保能力有限、最需要重點扶持的人群來說，這一點養(yǎng)老基礎(chǔ)金只是杯水車薪。且城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險養(yǎng)老金與其他群體的養(yǎng)老金相差懸殊，2013 年，調(diào)整后的安化縣企事業(yè)單位退休員工月人均養(yǎng)老金為1625 元，而企事業(yè)單位退休員工的養(yǎng)老金又不及退休公務(wù)員的退休金，這意味著每月470 元的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險養(yǎng)老金，不到企事業(yè)單位職工退休金的三分之一，只有公務(wù)員退休金的五分之一。

4.險種之間的銜接不配套

目前，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險合并實施，基本解決了城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度銜接問題，但城鄉(xiāng)居保制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度之間的銜接還存在一些問題。一是重復(fù)參?，F(xiàn)象難以避免。國家審計署今年8 月的社保審計報告顯示，截至2011 年底，我國有112.42萬人重復(fù)參加三類養(yǎng)老保險(新農(nóng)保、城居保、職保)，9.27 萬人重復(fù)領(lǐng)取養(yǎng)老金6845.29 萬元。

[3]安化縣也存在這種現(xiàn)象，2013 年清理重復(fù)參保1513 人，2014 年清理重復(fù)參保300 人。造成這種現(xiàn)象的主要原因是不同制度的實施強度以及參保繳費的具體規(guī)定都有所不同。二是跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)不便利。安化縣是一個勞務(wù)輸出大縣，每年外出務(wù)工人員26 萬多人，且多為跨省務(wù)工，每年有100 多人從外省轉(zhuǎn)回社保。由于我國各省市目前社會養(yǎng)老保險政策不統(tǒng)一，保障水平不一致，當(dāng)在外務(wù)工并在當(dāng)?shù)貐⒓恿寺毐５娜藛T返鄉(xiāng)辦理省外養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移時，只能轉(zhuǎn)移個人賬戶金額，不能轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金，從而影響了其待遇的發(fā)放水平。

5.管理有待加強

在城鄉(xiāng)居保試點初期，安化縣城鄉(xiāng)居保參保人數(shù)迅速增加到35.72 萬人，發(fā)放養(yǎng)老金人數(shù)達到12.56 萬人，各項業(yè)務(wù)快速發(fā)展，工作量非常大。但信息化水平低，所有工作幾乎都通過人手操作，且人手嚴(yán)重不足，管理效率低下。除了縣一級具有專職負(fù)責(zé)經(jīng)辦機構(gòu)和工作人員外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級無經(jīng)辦機構(gòu)，人員多為兼職，一人要兼顧多項社會保障工作，村級一般由一兩個村干部擔(dān)任協(xié)理員，負(fù)責(zé)此項工作，使得工作效率和質(zhì)量大打折扣。安化縣目前還沒有構(gòu)成一個資源共享同用的管理信息平臺，城鄉(xiāng)居保經(jīng)辦機構(gòu)之間、經(jīng)辦機構(gòu)與決策部門、監(jiān)督部門、相關(guān)部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)與溝通。

二、原因分析

1.政策體系不完善，配套制度不健全

安化縣實施城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度中，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險個人賬戶基金實行省級集中管理方式，而湖南省目前尚未制定基金投資管理辦法，且從省至縣，社?；鹦姓块T和基金管理部門不相分離，沒有建立統(tǒng)一、獨立的強勢監(jiān)管主體，使得基金管理運作存在一定程度的制度缺失。另外，從城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金的發(fā)放方法來看，并沒有明確規(guī)定基金增值所帶來的收益如何運用到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障中去，就算基金得到有效的運營，基金增值所帶來的收益并沒有體現(xiàn)在居民收益的提高，這也降低了政策本身的激勵性。

《意見》沒有明確對集體補助的鼓勵政策，集體補助的作用難以體現(xiàn)。按照政策規(guī)定，城鄉(xiāng)居?；鹩蓚€人繳費、集體補助、政府補貼三部分構(gòu)成，有條件的村集體經(jīng)濟組織，可自主決定對所屬參保人給予不定額的補助。并鼓勵其他社會經(jīng)濟組織、公益慈善組織、個人為參保人繳費提供資助。但從中央到地方均沒有制定具體完善的集體補助及社會資助的鼓勵政策和管理辦法，忽視了它們的籌資作用，這使得集體補助難以操作，很多村集體經(jīng)濟較發(fā)達的地方都不愿意提供補助，并沒起到應(yīng)有的理想效用，使得城鄉(xiāng)居保資金籌集的重?fù)?dān)基本落在城鄉(xiāng)居民和政府身上，村社集體的作用基本沒有體現(xiàn)。

2.縣域經(jīng)濟發(fā)展水平落后

安化縣是國家級重點貧困縣，地處偏僻，交通不便，信息閉塞，經(jīng)濟水平比較落后。表1 顯示了安化縣2011 至2013 年地區(qū)生產(chǎn)總值及其增長速度，表2 顯示了益陽市各區(qū)縣市2013 年地區(qū)生產(chǎn)總值、增長速度和人均GDP，可以看出，安化縣近三年來經(jīng)濟保持了適度快速增長，但在益陽市六區(qū)縣市中，其生產(chǎn)總值位列第四，增速排名第三，而人均GDP 則屈居末位，其經(jīng)濟發(fā)展水平在益陽市是相對落后的。

表1：2011-2013 年益陽市地安化縣地區(qū)生產(chǎn)總值及其增長速度

表2：2013 年益陽市各區(qū)縣市地區(qū)生產(chǎn)總值及其增長速度、人均GDP 比較

安化縣城鄉(xiāng)居民收入普遍偏低，且安化縣城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參保人中農(nóng)民比例較高，占到 總 人 數(shù) 的75% 以 上，2011 年 至2013 年，安化縣城鎮(zhèn)居民及農(nóng)民的年收入都逐年增長，而我國2011 年至2013 年消費物價指數(shù)(CPI)分別為5.4%、2.6%、2.6%，扣除消費物價指數(shù)的影響，城鄉(xiāng)居民收入增長十分有限，這使得安化縣城鄉(xiāng)居民個人繳費能力弱，普遍選擇較低檔次繳費。

三、解決制度實施過程中問題的對策

1.合理劃分各級政府財政責(zé)任

明確各級政府在城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)中的責(zé)任，合理設(shè)計和劃分各級財政的籌資比例，加大中央和省級財政的轉(zhuǎn)移支付力度。

2.建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機制

目前，北京市、浙江省分別建立了基礎(chǔ)養(yǎng)老金隨經(jīng)濟社會發(fā)展水平正常調(diào)整機制，從2009 年到2013 年，北京市、浙江省分別將基礎(chǔ)養(yǎng)老金金額由280 元、60 元，上調(diào)至390 元、90 元，北京市累計提高幅度達近40%，浙江省各地市累計提高幅度達50%。從今年7 月起，湖南省在國家規(guī)定的每人每月55 元基礎(chǔ)養(yǎng)老金的水平上增加了5 元錢的補貼。目前，湖南省寧鄉(xiāng)、長沙等經(jīng)濟較發(fā)達的地市縣在國家標(biāo)準(zhǔn)之上提高了基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平，但是大部分市縣囿于財力，仍然沒有建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金隨經(jīng)濟社會發(fā)展、物價水平變動上調(diào)的機制。中央和省級政府要率先建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機制，并要加大對經(jīng)濟落后地區(qū)的專項轉(zhuǎn)移支付力度。

3.完善參保激勵機制，提升繳費檔次

根據(jù)安化縣人力資源和社會保障局對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費檔次的調(diào)查統(tǒng)計情況，安化縣80%以上的城鄉(xiāng)居民在選擇繳費檔次時，選擇較低的繳費檔次，即100 元一500 元幾個檔次，選擇最低檔次(100 元)的又占了大多數(shù)。對于低繳費檔次的存在，從短期看，可能會減少政府財政的補貼支出，減輕政府財政的負(fù)擔(dān)，但是從長遠(yuǎn)看，城鄉(xiāng)居民繳費水平過低，則其年老后領(lǐng)取的養(yǎng)老保險金額同樣較低，較低的養(yǎng)老金若不能保障其基本的養(yǎng)老需求，仍然會影響到社會的穩(wěn)定，需要政府財政進行埋單支付。所以要通過制度設(shè)計的方式，上調(diào)城鄉(xiāng)居民的繳費檔次、輿論宣傳等方式，鼓勵城鄉(xiāng)居民選擇較高的繳費檔次、多繳費，以便參保人年老后領(lǐng)取的養(yǎng)老金能保障其基本的養(yǎng)老需求。一方面可實行“多繳多補”政策，地方政府可根據(jù)各地的實際情況，區(qū)別補貼的檔次和標(biāo)準(zhǔn)。另一方面可建立“長繳多補”制度。目前安化縣的政策是繳費年限滿15 年的，每增加一年繳費，其基礎(chǔ)養(yǎng)老金增加0.5 元，這樣的補助力度還應(yīng)該加大。如云南省普洱市等9 個試點縣規(guī)定，從參保人繳費第16 年起，每年給予120元繳費補貼。鼓勵城鄉(xiāng)居民選擇較高的繳費檔次，多繳費，有助于實現(xiàn)參保人年老后領(lǐng)取的養(yǎng)老金能基本滿足其基本養(yǎng)老需求。

4.改進和完善制度銜接辦法

一是逐步縮小城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度間的差距，充分體現(xiàn)社會保障制度的公平性。目前，機關(guān)事業(yè)單位和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險除待遇標(biāo)準(zhǔn)高，還制定了喪葬補助政策，建議在城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度中也應(yīng)適當(dāng)考慮喪葬補助金的安排。二是盡快落實失地農(nóng)民養(yǎng)老保險優(yōu)惠政策。2014 年5 月，湖南省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了省人力資源社會保障廳《關(guān)于做好被征地農(nóng)民社會保障工作的意見》(湘政辦發(fā)[2014]31 號)，文件中對失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險問題給予了明確規(guī)定：被征地農(nóng)民可自愿選擇城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險或城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險。農(nóng)民失去集體土地時，由政府提供繳費補貼，補貼標(biāo)準(zhǔn)為全省上一年度在崗職工年平均工資的60%(或100%)×12%(或20%)×補貼年限。各級政府應(yīng)盡快落實《意見》要求，保障被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險待遇。

5.加強基層服務(wù)平臺和信息化建設(shè)

一是建立信息化共享平臺，推行社會保障卡。對“新農(nóng)?！苯?jīng)辦管理統(tǒng)一實施信息化，將手動錄入繳費及審核發(fā)放等程序全部改用計算機智能化操作系統(tǒng)；通過信息化共享平臺上傳與共享參保人員、領(lǐng)取人數(shù)、繳付標(biāo)準(zhǔn)及方法等分類信息，規(guī)范信息錄入，便于主管部門或研究部門掌握第一手資料；推行社會保障卡實名制一卡通，盡快實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)更有利于社保手續(xù)的跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)。二是加強經(jīng)辦管理人員隊伍建設(shè)，加強對經(jīng)辦人員的培訓(xùn)力度，提高經(jīng)辦工作人員的專業(yè)素質(zhì)、服務(wù)水平和服務(wù)意識。三是合理調(diào)整金融代辦機構(gòu)并爭取實行代扣代繳，保證基層網(wǎng)點布局合理，方便群眾取款繳款。

[1]國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度 的 意 見[DB/OL].http：//www.gov.cn/zwgk/2014-02/26/content_2621907.htm

[2]國家調(diào)查局湖南總隊.國調(diào)數(shù)據(jù)[DB/OL].湖南國 調(diào) 信 息 網(wǎng)，http：//www.hndc.gov.cn/hndc/fxyi/gdsj/201110/t20111009.htm,2011-01-25/2014-05-13.

[3]城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法[DB/OL].360 百科http：//baike.so.com/doc/6979308.html