“公地悲劇”與生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理*——以洞庭湖環(huán)境保護(hù)與治理為樣本

李 禮，湯躍軍

(1.中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南 長沙 410006；2.中共岳陽市委，湖南 岳陽 414000)

世界銀行在《2020 年的中國》研究報(bào)告中指出：“在過去的20 年中，中國經(jīng)濟(jì)快速增長、城市化和工業(yè)化，使中國進(jìn)入了世界上空氣污染和水污染最嚴(yán)重的國家行列。”[1]P4-5近年來，我國一些地方遭遇嚴(yán)重水污染，如2004 年的淮河污染，2005年的松花江污染，2007 年的太湖、巢湖和滇池的藍(lán)藻爆發(fā)、2014 年的蘭州水污染等事件，給全國人民敲響了警鐘。中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境?！盵2]

洞庭湖是我國第二大淡水湖，被列入保護(hù)生物多樣性的國際重要濕地名錄。但由于多種原因，近年來洞庭湖環(huán)境保護(hù)與治理并不盡如人意，水位變遷、水質(zhì)惡化、濕地萎縮、生物資源衰退，洞庭湖漸漸變成不堪重負(fù)的“危情湖”。加強(qiáng)洞庭湖環(huán)境保護(hù)，直接關(guān)系到我國長江流域生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展全局。洞庭湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理，要充分發(fā)揮市場和政府的雙重作用，調(diào)動(dòng)“看得見的手”和“看不見的手”，加快構(gòu)建協(xié)同治理機(jī)制，引導(dǎo)和促進(jìn)企業(yè)、民間組織和社會(huì)公眾更好地參與到環(huán)境保護(hù)的事業(yè)中來，形成全社會(huì)共建生態(tài)文明的強(qiáng)大合力。

一、公地悲劇與社會(huì)協(xié)同治理

1968 年，英國著名學(xué)者加勒特·哈丁在《科學(xué)》雜志上發(fā)表了《公地的悲劇》一文，首次提出“公地悲劇”概念。《公地的悲劇》一文著重于解釋經(jīng)濟(jì)、發(fā)展心理學(xué)、博弈理論和社會(huì)學(xué)領(lǐng)域。有學(xué)者將此視為“意外行為”的范例，伴隨著個(gè)人在復(fù)雜社會(huì)系統(tǒng)中的互動(dòng)所導(dǎo)致的悲劇結(jié)果。哈丁認(rèn)為：“如果沒有任何約束，在資源有限的情況下，每個(gè)企業(yè)都追求利益最大化，只關(guān)心自己企業(yè)的利益，而忽視公共的利益，最終導(dǎo)致所有人的利益受損，生態(tài)環(huán)境承載力一旦超過臨界值就會(huì)發(fā)生惡化?！币惨馕吨?，只要許多人共同使用公共資源，便會(huì)發(fā)生環(huán)境的退化和污染。因此，如何減少或者控制污染源水體排放是水環(huán)境保護(hù)與治理的關(guān)鍵，當(dāng)然這也涉及到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式和公共資源管理模式等問題。

奧斯特羅姆在《公共事物的治理之道》中針對“公地悲劇”、“囚徒理論”和“集體行動(dòng)邏輯”等理論模型，指出：“自主組織和治理公共事務(wù)制度創(chuàng)新，為面臨‘公地選擇悲劇’的人們，將開辟了新的途徑，為避免公共事務(wù)退化、保護(hù)公共事務(wù)、可持續(xù)利用公共事務(wù)從而增進(jìn)人類的集體福利提供了自主治理的制度基礎(chǔ)?！弊灾髦卫砝碚撝鲝埾M(fèi)者和使用者自我組織、自我管理模式，為解決水資源等公共池塘資源治理問題提供了新的思路。隨著其理論和方法的不斷成熟，在生態(tài)環(huán)境治理研究中，自主治理原則與框架成為人們經(jīng)常使用的理論分析模式。很長時(shí)間以來，我國生態(tài)環(huán)境治理采取了政府主導(dǎo)模式，或者是與市場主導(dǎo)模式相結(jié)合的方法。然而，政府主導(dǎo)或者市場主導(dǎo)，即便是明晰了生態(tài)資源的私有產(chǎn)權(quán)，也難以避免生態(tài)文明保護(hù)的“公地悲劇”。而社會(huì)主導(dǎo)模式存在社會(huì)志愿組織發(fā)展滯后，公共精神發(fā)育不足，基層民主發(fā)育不足等諸多制度性困境，因而從理論上尋求破解政府主導(dǎo)模式的失靈、市場主動(dòng)模式的失靈和社會(huì)主導(dǎo)模式的滯后等問題顯得尤為重要。單一主體主導(dǎo)的生態(tài)文明保護(hù)與治理模式難以承擔(dān)起生態(tài)文明建設(shè)的重任，必須建立起生態(tài)保護(hù)治理的社會(huì)協(xié)同治理體系。

二、洞庭湖治理歷程及存在的主要問題

(一)洞庭湖治理歷程

洞庭湖屬斷陷式平淺型淡水湖泊，經(jīng)歷了湖盆形成、擴(kuò)展到萎縮的演變過程。1640 年到1825 年為全盛時(shí)期，湖面約6000 平方公里，號(hào)稱“八百里洞庭”。由于受自然淤積以及歷史上的人工圍墾影響，湖泊面積不斷縮小，到1949 年縮減為4350平方公里，減少27.5%；到1995 年約為2625 平方公里，僅為1825 年的43.7%。同時(shí)隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，造成流域污染排放激增；加上漁業(yè)過度捕撈、湖砂濫挖濫采等影響，洞庭湖生態(tài)受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

2000 年以來，各級(jí)黨委政府高度重視洞庭湖環(huán)境保護(hù)，突出生態(tài)修復(fù)，采取積極措施，推進(jìn)綜合治理。開展大江大湖治理，重點(diǎn)實(shí)施了長江干堤及洞庭湖重點(diǎn)堤防加固、洞庭湖治理二期、平垸行洪、退田還湖、移民建鎮(zhèn)等一系列洞庭湖生態(tài)修復(fù)重大工程，全面加高加固142 公里湖南長江干堤，順利完成了洞庭湖二期治理工程，安置移民5.9 萬戶22 萬人，洞庭湖的湖泊面積不斷增加；并大力推進(jìn)節(jié)能減排，淘汰落后產(chǎn)能，采取“取締關(guān)停一批、淘汰退出一批、停產(chǎn)治理一批、限期治理一批、搬遷改造一批、建設(shè)一批”的方式，投入資金174 億元，對湘江流域851 家污染企業(yè)進(jìn)行集中整治，新建59座城市污水處理廠、52 個(gè)生活垃圾處理場和12 座工業(yè)園污水處理廠，實(shí)現(xiàn)縣城生活污水、垃圾處理全覆蓋；關(guān)停、整治湖區(qū)造紙企業(yè)1143 家，減少直排污水近億噸，納污水體明顯改善，洞庭湖局部水質(zhì)由五類或劣五類恢復(fù)為三類。

(二)洞庭湖治理存在的主要問題

2012 年，開展“洞庭風(fēng)暴”聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，治運(yùn)(水運(yùn)安全)、治污(非法排污)、治采(非法采砂)、治捕(非法捕獵)。設(shè)立國家級(jí)東洞庭湖自然保護(hù)區(qū)，加大濕地保護(hù)力度，一批濕地資源得到有效保護(hù)，保護(hù)區(qū)鳥類棲息總量逐年增加，瀕危珍稀動(dòng)物和其它野生動(dòng)物數(shù)量也有所回升。應(yīng)該看到，雖然洞庭湖生態(tài)區(qū)治理取得了一定的成效，但整體生態(tài)形勢仍不容樂觀。

一是水位連續(xù)多年偏低。自2003 年三峽水庫蓄水以來，洞庭湖開始出現(xiàn)“枯水危機(jī)”，水位和地下水位均呈持續(xù)下降趨勢，連續(xù)9 年出現(xiàn)枯水期提前、延長現(xiàn)象，水位較常年同期大幅降低，造成洞庭湖水環(huán)境惡化。1998 至2003 年的前6 年，洞庭湖枯水期(當(dāng)年10 月1 日至次年3 月31 日)城陵磯水位平均為25.47 米，2004 至2009 年后6 年，平均水位為23.91 米，下降了1.56 米。2009 年10 月，洞庭湖出現(xiàn)1942 年以來歷史同期最低水位21.62米，洞庭湖蓄水量約為6 億立方米，僅相當(dāng)于岳陽鐵山水庫的庫容量。

二是水體污染逐步加劇。環(huán)湖地區(qū)的工業(yè)污水、農(nóng)業(yè)污水、城鎮(zhèn)生活污水等各種污染交織，加劇了水體污染程度。監(jiān)測結(jié)果表明，洞庭湖水質(zhì)已由10 年前的中貧營養(yǎng)狀態(tài)發(fā)展到目前的輕度富營養(yǎng)狀態(tài)(見表1、圖1)。

表1：2003-2010 年洞庭湖富營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)

圖1：東洞庭湖綜合營養(yǎng)指數(shù)變化趨勢

三是濕地面積明顯減退。據(jù)《長江保護(hù)與發(fā)展報(bào)告(2007)》提供的數(shù)據(jù)，僅在1989—2001 年間，東洞庭湖濕地空間結(jié)構(gòu)就發(fā)生了較大變化，水體泥沙灘地減少106 平方公里，防護(hù)林灘地減少8 平方公里。濕地面積減退，使生態(tài)系統(tǒng)完整性受到威脅，生物多樣性銳減，越冬水鳥由過去的30—50 萬只銳減到不足10 萬只，國家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物白鰭豚幾乎滅絕，胭脂魚、鰻魚等重要保護(hù)物種越來越罕見，江豚由1993 年的2700 頭減少到目前的不到110 頭。生物多樣性嚴(yán)重破壞，湖區(qū)鼠患時(shí)有發(fā)生。

四是資源開發(fā)利用過度。由于受污染、過度捕撈、挖砂、物種入侵、水產(chǎn)養(yǎng)殖、水文變化、航運(yùn)干擾等因素影響，洞庭湖資源開發(fā)利用嚴(yán)重過度，魚類資源日益枯竭。不僅中華鱘、白鱘、胭脂魚等國家一級(jí)保護(hù)的珍稀魚類難得一見，就連青、草、鰱、鳙“四大家魚”，都難以形成魚汛。捕撈量由1962年的19 萬擔(dān)減少到現(xiàn)在的不到6 萬擔(dān)，魚類個(gè)體普遍呈小型化、低齡化。

(三)造成洞庭湖生態(tài)環(huán)境問題的原因

造成洞庭湖生態(tài)環(huán)境問題的原因是多層面的，本文試從政府、市場、公民等角色缺位的角度分析，主要有以下幾個(gè)方面：

一是政府失靈。地方政府作為“經(jīng)濟(jì)人”，為了追求利益特別是片面追求GDP 增長，不惜以破壞環(huán)境、浪費(fèi)資源為代價(jià)，在招商引資上降低環(huán)境準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)，在環(huán)保執(zhí)法上“睜一只眼、閉一只眼”，有時(shí)還會(huì)干擾執(zhí)法。正如丹尼爾·A·科爾曼所言：“必須指出，任何一級(jí)的政府事務(wù)都深受富豪和大公司的影響。市政府為了照顧某一被視為與本地經(jīng)濟(jì)休戚相關(guān)的公司(往往還不是一個(gè)本地?fù)碛械墓?，會(huì)調(diào)整其規(guī)定條文，這種情況司空見慣?？偠灾承┑胤秸此频种骗h(huán)保規(guī)定，此種不幸實(shí)則反映了一個(gè)以斂財(cái)和集權(quán)為中心的社會(huì)獨(dú)特的內(nèi)在規(guī)律?！盵3]P62此外，生態(tài)環(huán)境治理需要花費(fèi)較高的成本，政府財(cái)政能力不強(qiáng)，在環(huán)保資金投入有限，不能滿足環(huán)境治理的實(shí)際需要。

二是企業(yè)環(huán)保責(zé)任缺失。洞庭湖周邊企業(yè)以造紙、化肥、紡織行業(yè)居多，這些企業(yè)散布湖區(qū)，數(shù)量多、且規(guī)模小。一些企業(yè)為了追求經(jīng)濟(jì)效益最大化，不履行環(huán)保責(zé)任，污水處理設(shè)施建設(shè)不到位，不少工業(yè)廢水直排入湖，給局部水域造成了嚴(yán)重的污染。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年直接或間接入湖的工業(yè)廢水達(dá)5億立方米，隨之入湖的各種污染物超過130 萬噸。其主要工業(yè)污染源遍布東、西、南洞庭湖區(qū)及其入湖水系。

三是管理體制不順。在湖南境內(nèi)，洞庭湖分屬岳陽、常德、益陽三市管轄。但是，目前對洞庭湖的管理缺乏系統(tǒng)的法律保障，現(xiàn)行湖區(qū)保護(hù)法規(guī)過于原則和模糊，缺乏可操作性；而通用法律、法規(guī)無法顧及洞庭湖的特殊性，且條款分散、法條之間相互沖突。從管理體制來看，一方面缺乏具有權(quán)威性的流域統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，各地分散管理，各自為政，不能采取流域性綜合性治理措施(見表2)。另一方面，即使同一地方政府內(nèi)部也是條塊分割、職責(zé)不清、政出多門。如環(huán)保局管排污，水利局管防汛抗旱，海事局管船舶通航，林業(yè)局管動(dòng)物保護(hù)，畜牧水產(chǎn)局管魚業(yè)資源等等。凡此種種，給洞庭湖綜合保護(hù)和治理造成了很多障礙。

表2：2009—2010 年洞庭湖各水域水質(zhì)均值綜合污染指數(shù)

四是“公地悲劇”心理。洞庭湖是湖區(qū)人民共享的資源之湖，但大多數(shù)以湖為生的人們都只享受開發(fā)利用的權(quán)利，沒有盡到保護(hù)愛護(hù)的責(zé)任。比如，在洞庭湖內(nèi)作業(yè)的航運(yùn)船只共有6000 多艘70萬總噸，每年產(chǎn)生廢棄機(jī)油上百噸，大多直接排放入湖；環(huán)洞庭湖流域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)每年農(nóng)藥施用量為1.8萬噸，化肥年施用量為169.9 萬噸，但化肥有效利用率僅為40%左右，大部分隨地表水進(jìn)入了洞庭湖；周邊居民每年排放入湖的生活污水達(dá)1.5 億噸(見表3)。此外，還有濫挖、濫采、濫捕等行為，加劇了洞庭湖生態(tài)的破壞。

表3：洞庭湖營養(yǎng)物質(zhì)輸入輸出情況 單位：噸

五是民間組織力量薄弱。環(huán)保民間組織可以有效彌補(bǔ)政府和市場機(jī)制的不足，是重要的第三種力量。但由于多方面原因，關(guān)注洞庭湖環(huán)境保護(hù)與治理的民間環(huán)保組織數(shù)量少、規(guī)模小、專業(yè)性人才稀缺，缺乏固定經(jīng)費(fèi)保障，在倡導(dǎo)環(huán)保意識(shí)、加強(qiáng)環(huán)保監(jiān)督、開展環(huán)保公益行動(dòng)等方面發(fā)揮的作用十分有限。較有影響的岳陽市江豚保護(hù)協(xié)會(huì)成立于2012 年1 月，目前只有40 多名志愿者加入，由于沒有經(jīng)費(fèi)支持，工作開展得舉步維艱，該協(xié)會(huì)僅為發(fā)布江豚保護(hù)公益廣告，就已負(fù)債近百萬元。

六是公民參與積極性不高。近年來，越來越多的公民關(guān)注到洞庭湖生態(tài)環(huán)境，但沒有轉(zhuǎn)化成實(shí)際行動(dòng)。不少人認(rèn)為：“只要沒有直接損害到自己的利益，就沒必要積極行動(dòng)，認(rèn)為這些環(huán)境問題主要靠政府去解決。”調(diào)查表明，在詢問誰應(yīng)對洞庭湖環(huán)境狀況負(fù)最多責(zé)任、誰負(fù)次多責(zé)任、誰負(fù)最少責(zé)任時(shí)，66.2%的受訪者認(rèn)為政府應(yīng)負(fù)最多責(zé)任，63.4%的人認(rèn)為企業(yè)應(yīng)負(fù)次多責(zé)任，而高達(dá)75.8%的人認(rèn)為公民個(gè)人負(fù)最少責(zé)任。公民在環(huán)境治理上形成依賴政府的心理，不僅不利于公民參與生態(tài)環(huán)保的積極性，而且還會(huì)影響到其他治理主體在生態(tài)環(huán)境治理中的行動(dòng)和成效。

三、生態(tài)環(huán)境的社會(huì)協(xié)同治理機(jī)制

洞庭湖生態(tài)保護(hù)區(qū)要避免“公地悲劇”產(chǎn)生，僅僅依靠政府，或市場、個(gè)人無法解決，需要充分發(fā)揮政府、市場和社會(huì)公民的共同作用。湖南省洞庭湖環(huán)境保護(hù)與治理，注重構(gòu)建多元合作治理新格局，強(qiáng)化政府部門職責(zé)，防止政府管理失靈；引導(dǎo)企業(yè)走“環(huán)境友好”發(fā)展之路；大力發(fā)展民間環(huán)保組織；積極發(fā)揮社會(huì)公眾參與環(huán)境保護(hù)與治理的作用；創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)市場化約束激勵(lì)機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)“政府主導(dǎo)、公眾參與，多元共治、齊抓共管”的協(xié)同治理新機(jī)制。

(一)強(qiáng)化政府職責(zé)，防止政府失靈

在環(huán)境公共物品的供給上，政府不應(yīng)占據(jù)壟斷地位，但并非否定政府發(fā)揮主導(dǎo)性作用。事實(shí)上，在多元主體的生態(tài)環(huán)境治理中，政府始終處于主導(dǎo)地位，發(fā)揮著核心作用。作為公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，維護(hù)公眾的環(huán)境利益是其基本職責(zé)。生態(tài)環(huán)境資源配置的市場“失靈”，政府要著力做好以下幾項(xiàng)工作：

(1)堅(jiān)持立法與執(zhí)法“兩手抓”。從國內(nèi)的《太湖水資源保護(hù)條例》、《鄱陽湖濕地保護(hù)條例》，到國際上日內(nèi)瓦湖區(qū)法治管理，都給我們以深刻的啟迪。洞庭湖區(qū)生態(tài)環(huán)境治理缺乏重要原因就是缺少嚴(yán)格的法律條文。雖然政府相關(guān)部門早在2007 年就出臺(tái)了《湖南省洞庭湖區(qū)水利管理?xiàng)l例》但是文件涉及的環(huán)保條例僅4 條，因此，僅需出臺(tái)專項(xiàng)法律法規(guī)如《湖南省洞庭湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，并配套完善相關(guān)規(guī)章制度，依法治理才真正有了法律依據(jù)。同時(shí)，要加強(qiáng)法律法規(guī)的執(zhí)行力度，解決目前執(zhí)法不嚴(yán)的問題，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

(2)建立跨部門、跨流域的治理機(jī)構(gòu)。洞庭湖流域環(huán)境保護(hù)與治理“垂直分級(jí)負(fù)責(zé)、橫向多頭管理”的現(xiàn)狀，導(dǎo)致“責(zé)權(quán)利”不統(tǒng)一，爭權(quán)不斷，推責(zé)有余。建立流域統(tǒng)一綜合治理機(jī)制已經(jīng)迫在眉睫。需要由省委、省政府牽頭，整合水務(wù)、林業(yè)、國土、建設(shè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等部門相關(guān)職能，成立湖南省洞庭湖管理局，主要負(fù)責(zé)建立有利于公眾知情的信息平臺(tái)，制訂全流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理規(guī)劃并組織實(shí)施，實(shí)施生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評估并開展聯(lián)合執(zhí)法，負(fù)責(zé)重大項(xiàng)目申報(bào)立項(xiàng)、審核評估和組織實(shí)施，協(xié)調(diào)解決跨行政區(qū)域、跨水域重大環(huán)境問題。

(3)加大綜合治理力度。一是推進(jìn)退耕還林、退田還湖等水土保持工程，繼續(xù)實(shí)施湘江等支流水污染治理項(xiàng)目，逐步解決流域污染問題。二是全面調(diào)整工業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)發(fā)展新興工業(yè)，依法關(guān)閉和淘汰不符合國家環(huán)保政策要求的企業(yè)和落后的工藝。三是嚴(yán)把新、改、擴(kuò)項(xiàng)目環(huán)保審批關(guān)，做到增產(chǎn)減污。四是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，加強(qiáng)畜禽養(yǎng)殖業(yè)的污染防治，促進(jìn)農(nóng)藥化肥的安全使用，從根本上防治農(nóng)業(yè)面源對水體的污染。

(二)引導(dǎo)企業(yè)走環(huán)境友好的發(fā)展之路

“自工業(yè)化以來，對環(huán)境產(chǎn)生重大影響的工業(yè)、企業(yè)迅速發(fā)展，在環(huán)境治理領(lǐng)域，環(huán)境破壞的始作俑者企業(yè)應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，走向治理的前沿陣地?！盵4]企業(yè)作為生產(chǎn)者提供了人類生存、生活與發(fā)展所需要的各種產(chǎn)品，但也是各種資源的主要消耗者和環(huán)境污染的產(chǎn)生者，因而生態(tài)環(huán)境治理必須充分調(diào)動(dòng)企業(yè)自身進(jìn)行環(huán)境管理的積極性和主動(dòng)性。

(1)增強(qiáng)環(huán)保責(zé)任意識(shí)。企業(yè)的環(huán)境責(zé)任意識(shí)，決定著其生產(chǎn)經(jīng)營過程中對生態(tài)環(huán)境的態(tài)度和作為。作為營利組織的企業(yè)，追求經(jīng)濟(jì)價(jià)值與承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任并非絕對對立的關(guān)系，而是辯證統(tǒng)一和互利互惠的關(guān)系。企業(yè)保護(hù)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，破壞環(huán)境就是破壞生產(chǎn)力。2013 年4 月，習(xí)近平總書記在海南省考察時(shí)強(qiáng)調(diào)“要正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，牢固樹立保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念”。[5]從眼前看，企業(yè)舍棄社會(huì)責(zé)任，追求利潤最大化，降低生產(chǎn)成本。但是，由于不合理利用自然資源和環(huán)境容量，帶來了大量的浪費(fèi)和污染，長此以往，必將帶來災(zāi)難性的后果。因此，企業(yè)不能僅僅做“經(jīng)濟(jì)人”，還應(yīng)做“社會(huì)人”、“生態(tài)人”。

(2)大力推廣清潔生產(chǎn)。清潔生產(chǎn)是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的具體方法，是在生產(chǎn)流程全過程控制污染物的綜合措施。循環(huán)經(jīng)濟(jì)也是建設(shè)“兩型”社會(huì)發(fā)展的基本要求，遵循“減量化、再使用、再循環(huán)”原則。面對日漸稀缺的資源和能源，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是企業(yè)取得經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境保護(hù)雙贏的理想選擇。因而，要求各類企業(yè)提高環(huán)境保護(hù)意識(shí)，不斷改進(jìn)工藝設(shè)計(jì)與優(yōu)化生產(chǎn)流程，提高資源利用效率，使用清潔能源和原料，從生產(chǎn)源頭上減少污染。

(3)完善信息披露制度。企業(yè)環(huán)境信息披露是指企業(yè)利用公開財(cái)務(wù)報(bào)告、網(wǎng)絡(luò)媒體等方式向外界說明企業(yè)環(huán)境政策、環(huán)境影響和環(huán)境績效等信息。目前，我國法律只規(guī)定企業(yè)向政府環(huán)境管理部門和投資者披露，而且只要求披露重大信息，對非重污染企業(yè)的環(huán)境信息是自愿披露，披露內(nèi)容也無具體規(guī)定。因此，必須不斷完善環(huán)境信息披露制度，規(guī)范披露內(nèi)容、方式，建立環(huán)境會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。

(三)大力發(fā)展民間環(huán)保組織

按照公共物品性質(zhì)，壟斷性公共物品如立法、司法、國防、外交等，這類物品只能由政府提供；非壟斷性公共物品如教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等，可以由多個(gè)主體來提供，其中包括民間組織。民間組織在提供公共服務(wù)方面，具有創(chuàng)新能力強(qiáng)、行動(dòng)靈活、貼近公眾、彌補(bǔ)“公正遺憾”和專業(yè)化等獨(dú)特優(yōu)勢。[6]P218近年來，環(huán)保民間組織作為公民參與環(huán)境治理的主要組織形式，數(shù)量不斷增多，社會(huì)地位日益提升，作用功效也日益顯現(xiàn)。

(1)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。由于現(xiàn)行行政審批機(jī)制等原因，洞庭湖區(qū)環(huán)保民間組織的發(fā)展水平較低，功能作用還不明顯。為加快發(fā)展環(huán)保民間組織，政府要?jiǎng)?chuàng)造良好的外部環(huán)境，對其參與環(huán)境保護(hù)給予法律和制度上的保障。如改革環(huán)保民間組織的雙重管理體制，簡化注冊程序，降低民間組織的設(shè)立門檻；從法律上明確環(huán)保民間組織募集資金的條件、方式和程序，并對環(huán)保民間組織的募捐和捐款采取免稅等優(yōu)惠政策。

(2)加強(qiáng)自身建設(shè)。環(huán)保民間組織要明確自身定位，選擇具有獨(dú)特優(yōu)勢的發(fā)展方向，建立專業(yè)化的環(huán)保民間組織，如江豚保護(hù)協(xié)會(huì)、濕地(候鳥)保護(hù)協(xié)會(huì)等等；還要構(gòu)建完善的組織結(jié)構(gòu)，并制定嚴(yán)格的規(guī)章制度來開展活動(dòng)；注重人才培養(yǎng)，不斷吸納有志于環(huán)保事業(yè)和環(huán)保民間組織發(fā)展的社會(huì)精英，提高自身社會(huì)影響力，真正成為政府與公眾之間溝通和對話的橋梁。

(3)加強(qiáng)與政府的合作交流。要充分發(fā)揮參與洞庭湖環(huán)保決策、監(jiān)督政府與企業(yè)、直接提供環(huán)保服務(wù)等方面作用。如在影響決策上，環(huán)保民間組織可以發(fā)揮專業(yè)技術(shù)人才優(yōu)勢，提供環(huán)境信息、政策咨詢、技術(shù)支持等服務(wù)，輔助政府決策。同時(shí)，政府也要主動(dòng)與環(huán)保民間組織進(jìn)行資源交換，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。如在江豚保護(hù)、非法排污監(jiān)督、湖區(qū)環(huán)保課題研究上，可以探索向環(huán)保民間組織購買服務(wù)的方式，這既可以憑借其人力資源等優(yōu)勢來加強(qiáng)環(huán)保工作；又可為環(huán)保民間組織提供經(jīng)費(fèi)支持，促進(jìn)其發(fā)展壯大。

(四)發(fā)揮公眾參與環(huán)境保護(hù)的重要作用

“公共服務(wù)中公民參與的缺位才是導(dǎo)致當(dāng)前公共服務(wù)資源配給不足、不均，以致各種社會(huì)矛盾凸顯的根本原因?！盵7]P214只有公民廣泛參與，環(huán)境治理才能夠建立起有效的監(jiān)督機(jī)制，形成無比強(qiáng)大的合力，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的目標(biāo)。

(1)凸顯公眾權(quán)利主體地位。對于公眾的環(huán)境權(quán)利，憲法及環(huán)境保護(hù)單行法中還缺乏具體的內(nèi)容，這種權(quán)利不清晰導(dǎo)致公眾環(huán)保參與意識(shí)淡薄。應(yīng)不斷完善相關(guān)法律，明確公眾是參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利主體，并對參與模式、途徑以及權(quán)責(zé)予以明確的法律確定。

(2)提高環(huán)境保護(hù)意識(shí)。公眾如果具有強(qiáng)烈的環(huán)保意識(shí)和自覺的環(huán)保行動(dòng)，環(huán)境保護(hù)壓力就大幅度減輕。要不斷加強(qiáng)環(huán)境教育，為廣大群眾提供切合生活實(shí)際的、通俗易懂的水生態(tài)環(huán)境保護(hù)知識(shí)，特別是要大力宣傳“洞庭湖的清道夫”張建設(shè)、“濕地候鳥守護(hù)神”朱再保等知名環(huán)保公益人物的事跡，引導(dǎo)湖區(qū)民眾增強(qiáng)環(huán)保意識(shí)和環(huán)保責(zé)任，倡導(dǎo)綠色消費(fèi)，保護(hù)洞庭湖這個(gè)美好的家園。

(3)搭建信息溝通平臺(tái)。社會(huì)公民對一切破壞生態(tài)環(huán)境的行為具有強(qiáng)大的監(jiān)督功能。社會(huì)公民既可以監(jiān)督政府部門，又可以幫助政府監(jiān)督生產(chǎn)企業(yè)和其他公民，防止政府監(jiān)督“失靈”，是一種無處不在、無時(shí)不有、成本低而又威懾力大的監(jiān)督。要建立有效的信息溝通平臺(tái)，及時(shí)公布洞庭湖區(qū)的環(huán)境熱點(diǎn)難點(diǎn)問題、環(huán)境質(zhì)量狀況、環(huán)保工作開展情況，公開曝光環(huán)保違法企業(yè)名單和環(huán)境違法典型案例，重大決策適時(shí)召開聽證會(huì)或論證會(huì)，全方位提高公眾參與和監(jiān)督的積極性。

(五)創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理的市場化約束激勵(lì)機(jī)制

曼瑟爾·奧爾森認(rèn)為：“集體利益是一種具有非排斥性和非競爭性的‘公共物品’，從個(gè)人理性和自利的前提中推演不出人們會(huì)作出增進(jìn)集體利益的行為，集體利益的這種性質(zhì)促使集體的每個(gè)成員都想‘搭便車’而坐享其成，集體越是大，分享收益的人越是多，為實(shí)現(xiàn)集體利益而進(jìn)行活動(dòng)的個(gè)人分享份額就越小?！盵8]集體行動(dòng)的邏輯，實(shí)際上體現(xiàn)的是“個(gè)人理性”與“集體理性”的矛盾，從個(gè)人理性出發(fā)，并不能保證自發(fā)地、自然地產(chǎn)生出集體理性；個(gè)人理性張揚(yáng)，結(jié)果可能是集體無理性。洞庭湖生態(tài)環(huán)境治理，固然需要各主體的集體行動(dòng)。因此，必須加強(qiáng)制度規(guī)則建設(shè)，著力構(gòu)建多元共治的市場約束激勵(lì)機(jī)制。

(1)健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。根據(jù)科斯定理，實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償，設(shè)計(jì)補(bǔ)償制度，可以較好地解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理的外部性問題。一是實(shí)行功能區(qū)補(bǔ)償。結(jié)合當(dāng)前洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，對不同功能區(qū)實(shí)行分類管理，對限制和禁止開放的區(qū)域，應(yīng)加大轉(zhuǎn)移支付的力度，從而彌補(bǔ)這些地區(qū)為支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)而做出的經(jīng)濟(jì)利益犧牲。二是實(shí)行流域補(bǔ)償。建立包括長江和湘、資、沅、澧四水在內(nèi)的洞庭湖流域補(bǔ)償機(jī)制，通過各政府間的協(xié)商談判，實(shí)現(xiàn)流域上下游地區(qū)政府之間利益的再分配，使整個(gè)流域能夠發(fā)揮出整體最佳的生態(tài)效益。三是建立排污權(quán)交易市場。由政府將排污權(quán)發(fā)放到排污者手中，排污者根據(jù)自身治污成本、排污需求以及排污權(quán)市場價(jià)格等因素，在市場上買賣排污權(quán)。四是推行水域占補(bǔ)平衡。城鎮(zhèn)建設(shè)占用水域必須補(bǔ)充洞庭湖水域，確保湖泊面積不因?yàn)槌擎?zhèn)建設(shè)而減少。此外，還應(yīng)對城市生活用水實(shí)行階梯價(jià)格，對工業(yè)、服務(wù)業(yè)用水實(shí)行累進(jìn)加價(jià)；探索建立水權(quán)有償出讓機(jī)制，發(fā)揮市場在水資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

(2)加大“綠色”政策調(diào)控力度。推行“綠色稅收”，對企業(yè)的環(huán)境保護(hù)行為給予鼓勵(lì)，實(shí)行稅收優(yōu)惠政策，如增值稅、消費(fèi)稅減免等；對企業(yè)破壞環(huán)境的行為進(jìn)行嚴(yán)厲懲罰，建立以污染排放量為依據(jù)的直接污染稅，以間接污染為依據(jù)的產(chǎn)品環(huán)境稅，以及針對水、氣、固廢等各種污染物為對象的環(huán)境保護(hù)稅。推行“綠色金融”，發(fā)放“綠色貸款”，對環(huán)境友好型企業(yè)或機(jī)構(gòu)實(shí)行貸款優(yōu)惠，而對污染企業(yè)進(jìn)行貸款限制并實(shí)施懲罰性高利率。對企業(yè)直接融資行為，也要進(jìn)行綠色審查，凡沒有嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)評要求、環(huán)保設(shè)施不配套、環(huán)境事故多、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)大的企業(yè)，在上市融資和再融資等環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格限制，甚至可以實(shí)行“一票否決制”，截?cái)嗥滟Y金鏈條。

(3)改革干部政績考核機(jī)制。長期以來，片面“以GDP 論英雄”的政績觀，使地方領(lǐng)導(dǎo)干部過分對GDP 盲目崇拜，而忽略了生態(tài)環(huán)境的代價(jià)。因此，建立科學(xué)的地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核機(jī)制，是改進(jìn)洞庭湖區(qū)地方政府環(huán)境保護(hù)與治理的有效手段。要加快建立以“綠色GDP”為考核評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的辦法，促使地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)同生態(tài)環(huán)保目標(biāo)相統(tǒng)一，更好地發(fā)揮湖區(qū)地方政府在環(huán)境保護(hù)與治理中的作用。

(4)完善民主協(xié)商制度。十八大指出：“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展?！盵9]P26要構(gòu)建洞庭湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理民主協(xié)商制度，廣泛吸收代表不同區(qū)域、不同行業(yè)部門、不同階層的多種主體，參與到洞庭湖環(huán)境保護(hù)與治理的重大決策中來，維護(hù)不同利益群體間的相對公平，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)組織與公眾力量的良性互動(dòng)，形成洞庭湖環(huán)境保護(hù)與治理的強(qiáng)大合力。

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