發(fā)達(dá)國家支持公共文化發(fā)展的財(cái)稅政策及借鑒*

苑新麗（東北財(cái)經(jīng)大學(xué)地方財(cái)政研究中心 遼寧 大連 116025）

發(fā)達(dá)國家支持公共文化發(fā)展的財(cái)稅政策及借鑒*

苑新麗（東北財(cái)經(jīng)大學(xué)地方財(cái)政研究中心 遼寧 大連 116025）

目前，我國公共文化正處于一個(gè)全面發(fā)展的新階段，如何運(yùn)用財(cái)稅政策促進(jìn)公共文化建設(shè)與發(fā)展，成為人們關(guān)注的重要課題。本文總結(jié)梳理了發(fā)達(dá)國家支持公共文化發(fā)展的財(cái)稅政策特征，旨在對(duì)完善我國公共文化財(cái)稅政策提供一些有益的借鑒。

公共文化 財(cái)稅政策 政府投入

公共文化作為一國文化發(fā)展的重要組成部分，受到各國的重視。借助財(cái)稅政策支持本國公共文化的發(fā)展，是各國的共同選擇。梳理總結(jié)這些政策特征，有助于我國在公共文化發(fā)展與創(chuàng)新中更好地消化吸收和學(xué)習(xí)借鑒。

一、發(fā)達(dá)國家支持公共文化發(fā)展的財(cái)稅政策

（一）擁有健全的文化法律法規(guī)

運(yùn)用法律法規(guī)來促進(jìn)、規(guī)范公共文化發(fā)展是發(fā)達(dá)國家的基本做法。從立法模式來看，可以劃分為兩類：一是建立公共文化機(jī)構(gòu)的專門法。如法國的《圖書館法》、加拿大的《博物館法》、美國的《博物館圖書館事業(yè)法》等，這些法案對(duì)公共圖書館、博物館等公共機(jī)構(gòu)的供給與服務(wù)問題，做出了相應(yīng)的法律規(guī)范，從法律上保證了大多數(shù)社會(huì)公眾的基本公共文化需要，為公共文化發(fā)展創(chuàng)造了良好的發(fā)展環(huán)境和制度保障。二是制定有利于文化事業(yè)發(fā)展的稅收法律法規(guī)。如法國的《企業(yè)參與文化贊助稅收法》以及《文化贊助稅制》等，將鼓勵(lì)社會(huì)捐助公共文化的稅收政策措施通過法律法規(guī)加以制度化與法制化；美國將支持公共文化發(fā)展的政策措施通過立法的形式加以明確，美聯(lián)邦稅法早在1917年，就對(duì)博物館、美術(shù)館等非營利性文化團(tuán)體和機(jī)構(gòu)規(guī)定了免征所得稅政策，對(duì)公司、私人等向非營利性文化團(tuán)體捐款和贊助的，也給予相應(yīng)減少應(yīng)納所得稅額的待遇。上述法律法規(guī)成為各國推動(dòng)公共文化發(fā)展的基礎(chǔ)性保障，對(duì)公共文化發(fā)展起到了舉足輕重的指導(dǎo)作用。

（二）廣泛運(yùn)用財(cái)政資金支持公共文化發(fā)展

基于各國具體國情和公共文化管理體制上的差異，有的國家采取由財(cái)政直接撥款對(duì)文化進(jìn)行資助的直接投入模式，有的國家則采取間接投入模式，即通過第三方機(jī)構(gòu)將財(cái)政資金分配到具體文化事項(xiàng)上。

法國、加拿大等是直接投入模式的典型代表。法國既強(qiáng)調(diào)中央政府對(duì)公共文化事業(yè)的核心支持作用，也注重發(fā)揮地方政府對(duì)公共文化事業(yè)的投入效能。在國家層面，法國先由中央政府將財(cái)政資金撥付給文化

和交流部，再通過該部門將資金分配給巴黎和一些大城市的重要文化活動(dòng)或重要文化設(shè)施。在地方政府層面，各大區(qū)、省、市（鎮(zhèn)）三級(jí)政府主要是通過文化事業(yè)專項(xiàng)預(yù)算，為當(dāng)?shù)刂匾幕顒?dòng)或設(shè)施提供財(cái)政資金，資金支持力度與政府級(jí)次則呈反向關(guān)系，通常是市（鎮(zhèn)）級(jí)（含市際合作公共機(jī)構(gòu)，下同）的財(cái)政投入最多，其次是省級(jí)投入，投入最少的是大區(qū)級(jí)財(cái)政。以2006年為例，在三級(jí)地方政府總投入中，市鎮(zhèn)級(jí)及市際合作公共機(jī)構(gòu)投入占比高達(dá)73.78%，省級(jí)投入為18.34%，大區(qū)級(jí)投入占7.88%①張麗.法國公共文化發(fā)展政策研究[J].山東圖書館學(xué)刊, 2013 ,(5).。

美國、英國等國家主要采用政府財(cái)政間接投入模式。這種模式的主要特點(diǎn)是：在財(cái)政資金投入方面，政府與具體的文化事務(wù)之間沒有直接聯(lián)系，而是通過二者之間的中介組織來完成。以美國為例，聯(lián)邦政府每年將財(cái)政資金提供給國家藝術(shù)基金會(huì)和國家人文基金會(huì)等社會(huì)組織，基金會(huì)再按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和分配辦法將這些資金撥付給各州及聯(lián)邦各地區(qū)藝術(shù)委員會(huì)，對(duì)具體的文化活動(dòng)進(jìn)行資金資助。美國還成立了具有民間性質(zhì)的國家博物館及圖書館服務(wù)協(xié)會(huì)，聯(lián)邦政府每年向其撥款，再由這兩個(gè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)決策和協(xié)調(diào)所有博物館、圖書館的資金安排事項(xiàng)。美國聯(lián)邦政府在文化資金撥付方面遵循兩個(gè)原則：一是“資金匹配”原則，即在聯(lián)邦政府投入文化資金的基礎(chǔ)上，要求各州、各地方政府同時(shí)從其地方財(cái)政經(jīng)費(fèi)中劃撥出相應(yīng)的文化配套資金；二是“有限資助”原則，即政府對(duì)于任何文化項(xiàng)目均不給予所需資金的全部支持，通常只給予不超過其所需經(jīng)費(fèi) 50%的資金扶持。因此，美國公共文化機(jī)構(gòu)和文化活動(dòng)對(duì)來自于公司、公眾等社會(huì)捐款的依賴性較大。

（三）財(cái)政文化資金有明確的預(yù)算安排

發(fā)達(dá)國家為了確保財(cái)政資金對(duì)公共文化的支持，在預(yù)算管理體制上，對(duì)公共文化支出在中央、地方財(cái)政支出中所占比例或數(shù)額有著明確的安排。比如，德國的文化事業(yè)雖說是由各州政府承擔(dān)管轄責(zé)任，但聯(lián)邦政府在每年的預(yù)算中都安排有一定數(shù)額的文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)，且不斷提高比例。如2009年，德國文化事業(yè)的預(yù)算安排是11.4億歐元，較2008年增加了3.5%，較2005年則提高了約 20%。美國的《國家藝術(shù)及人文事業(yè)基金法》中明確規(guī)定，為確保文化事業(yè)發(fā)展有足夠的資金保障，美國政府每年應(yīng)有相當(dāng)比例的資金用于對(duì)文化藝術(shù)的投入。法國的全部財(cái)政預(yù)算中，僅對(duì)文化和交流部就安排了高達(dá)1%的預(yù)算②中央政府公共文化投入中，除文化與交流部外，還包括教育部、外交部、總理辦公室、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和工業(yè)部等。。日本、加拿大的預(yù)算開支中，文化方面的經(jīng)費(fèi)占國家預(yù)算比重也比較高，分別為0.8%和為2%左右③各國比重為近幾年的平均約數(shù)值。。

各發(fā)達(dá)國家不僅有明確的財(cái)政文化資金預(yù)算安排，而且其財(cái)政資金的指向性也非常清晰，公共文化財(cái)政資金主要配置于需要重點(diǎn)扶持的領(lǐng)域，只是在優(yōu)先級(jí)次上有所不同。通常劃分出三個(gè)級(jí)次：第一級(jí)次是博物館、藝術(shù)館及藝術(shù)團(tuán)體等；第二級(jí)次是文化遺產(chǎn)、圖書檔案館等；第三級(jí)次是文化藝術(shù)培訓(xùn)、文化促進(jìn)、大眾教育等。④范志杰.發(fā)展文化事業(yè)促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)政策研究[D].北京：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所,2013.

（四）注重發(fā)揮稅收政策對(duì)公共文化發(fā)展的支持作用

發(fā)達(dá)國家在稅收政策上對(duì)公共文化給予了重點(diǎn)傾斜。以美國貝瑟斯德社區(qū)為例，地方政府從該社區(qū)征收的房地產(chǎn)稅中，每征收1美元就提取1.6美分給社區(qū)，個(gè)人財(cái)產(chǎn)稅中每征收1美元?jiǎng)t提取4美分給社區(qū)，社區(qū)將分得的款項(xiàng)用于社區(qū)圖書館、文化中心等公共文化建設(shè)；對(duì)社區(qū)舉辦的各種文化活動(dòng)，包括活動(dòng)中的門票收入也給予免稅待遇⑤戴有山.美國公共文化事業(yè)發(fā)展分析 [J]. 華人時(shí)刊, 2014 ,(2).。美國對(duì)從事民族藝術(shù)、文化遺產(chǎn)等工作的非營利性文化機(jī)構(gòu)給予稅收上的優(yōu)惠政策，聯(lián)邦稅務(wù)局頒發(fā)的《免稅組織指南》中，對(duì)交響樂團(tuán)等9個(gè)領(lǐng)域的文化藝術(shù)團(tuán)體給予免稅優(yōu)惠。美國的個(gè)人所得稅始于1913年，1917年美國國會(huì)通過法案，規(guī)定民眾個(gè)人以實(shí)物或資金方式向文化藝術(shù)組織的捐助，可抵免個(gè)人所得稅，1935 年，美國又將這一稅收優(yōu)惠政策擴(kuò)大至公司和企業(yè)，法人對(duì)非營利文化機(jī)構(gòu)的捐助額也可按照一定比例抵免公司所得稅；美國稅收法律還規(guī)定，個(gè)人向文化協(xié)會(huì)或非營利文化組織的慈善捐贈(zèng)金額，可以作為扣除項(xiàng)目，直接從遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅稅基中扣除。英國對(duì)與公共文化相關(guān)的書籍、報(bào)紙、刊物等給予增值稅

零稅率的待遇，書籍與報(bào)刊等享受免征進(jìn)口環(huán)節(jié)稅收待遇；同時(shí)還嚴(yán)格區(qū)分公益性文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)的不同，賦予不以盈利為目標(biāo)的一些大學(xué)出版社，如劍橋大學(xué)出版社、牛津大學(xué)出版社等以非營利機(jī)構(gòu)地位，對(duì)其全部經(jīng)營收入實(shí)施免稅政策。日本稅法規(guī)定，企業(yè)可以依據(jù)其捐贈(zèng)數(shù)額多少，享受相應(yīng)的減免法人所得稅待遇，在稅收激勵(lì)政策作用下，捐贈(zèng)甚至成為一些日本大企業(yè)的一種時(shí)尚。澳大利亞也有稅收優(yōu)惠的規(guī)定，任何個(gè)人、公司向文化組織的捐贈(zèng)，均可以免除相應(yīng)數(shù)額的個(gè)人所得稅或公司所得稅。

二、對(duì)完善我國公共文化財(cái)稅政策的借鑒

（一）重視立法，健全文化領(lǐng)域的法律法規(guī)

在我國，與經(jīng)濟(jì)、教育等領(lǐng)域的立法相比，文化領(lǐng)域的立法還處于比較滯后的階段。目前，在公共文化領(lǐng)域，我國還沒有一部由人大立法的法律，僅有一個(gè)行政法規(guī)——2003年國務(wù)院頒布的《公共文化體育設(shè)施條例》。當(dāng)前全國公共文化的發(fā)展正處于關(guān)鍵時(shí)期，缺少相應(yīng)的法律法規(guī)體系，必然會(huì)制約我國文化事業(yè)的健康有序發(fā)展。因此，建議借鑒發(fā)達(dá)國家做法，根據(jù)公共文化的不同類別，分別建立相應(yīng)的法律法規(guī)：（1）建立公共文化方面的基礎(chǔ)性法律。為有效保障社會(huì)公眾的基本文化權(quán)利，進(jìn)一步明確各級(jí)政府在公共文化建設(shè)中的職責(zé)，規(guī)范公共文化的財(cái)政投入水平與機(jī)制，加快出臺(tái)《公共文化服務(wù)保障法》，將其列入國家基本法范疇，提高法律效力，并以此作為國家有關(guān)行政法規(guī)及地方性文化法規(guī)的實(shí)施依據(jù)。（2）建立公共文化機(jī)構(gòu)方面的專門法。為明確公益性文化機(jī)構(gòu)的法律地位及其所賦有的權(quán)利與義務(wù)等，應(yīng)針對(duì)公共文化機(jī)構(gòu)制定專門的法律法規(guī)。先期主要應(yīng)出臺(tái)《公共圖書館法》、《博物館法》等 ，待時(shí)機(jī)成熟，可考慮借鑒法國的做法，單獨(dú)出臺(tái)一部《文化贊助稅法》，以進(jìn)一步明確企事業(yè)單位、社會(huì)力量捐助公共文化可享受的稅收待遇。通過上述法律法規(guī)的制定，逐步形成一個(gè)科學(xué)合理、層次清晰的公共文化法律法規(guī)體系，提升“文化立國”的理念，促進(jìn)我國公共文化健康、有序發(fā)展。

（二）完善公共文化資金投入方式，提高財(cái)政資金的有效性

我國長(zhǎng)期以來公共文化產(chǎn)品與服務(wù)的供給資金，主要依賴于政府的財(cái)政投入，在投入模式上，又主要以直接投入為主。這種模式盡管有利于國家統(tǒng)一調(diào)配文化資金，發(fā)揮政府的核心作用，快捷地為社會(huì)公眾提供基本公共文化服務(wù)，但受政府財(cái)政資金不足的限制，造成公共文化財(cái)政投入的不平衡；同時(shí)，隨著公眾對(duì)公共文化多元化需求的增強(qiáng)，政府財(cái)政“大包大攬”的資金供給模式，也會(huì)帶來供給的產(chǎn)品和服務(wù)與公眾需求相脫節(jié)的弊端。基于此，在文化財(cái)政資金投入方式上，可以嘗試采用英、美等國的間接投入模式，在中央政府和基層文化部門、文化事項(xiàng)之間增設(shè)一個(gè)中間層——具有中介性質(zhì)的公共組織，并由其承擔(dān)中央公共文化基金的審批與分配職責(zé)。這種間接模式，不但在制度上能夠保證公共文化部門平等地享受來自于國家財(cái)政的資金支持，而且有助于減輕當(dāng)下龐大文化行政機(jī)構(gòu)運(yùn)行中的成本，同時(shí)，由于中介組織對(duì)基層民眾的公共文化需求與偏好有著較好的把控，也有利于提高政府資金供給的有效性。

（三）規(guī)范公共文化投入的財(cái)政預(yù)算安排，突出支持重點(diǎn)

改革開放以來，我國不斷增加對(duì)公共文化的資金投入，但財(cái)政總支出中公共文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)所占比重一直沒有明顯的提升。1986年，我國文化事業(yè)費(fèi)占財(cái)政支出比重為0.49%，1992年攀升至0.52%，隨后開始出現(xiàn)下滑態(tài)勢(shì)，2013年僅為0.38%。因此在當(dāng)前和今后一段時(shí)期，我國需要增強(qiáng)政府的財(cái)政文化投入總量，提高公共文化支出在財(cái)政總支出中的比例。具體可以采取參照教育、科技等領(lǐng)域的財(cái)政預(yù)算安排辦法，每年年初以高于經(jīng)常性財(cái)政收入的增長(zhǎng)幅度來安排公共文化的支出預(yù)算。同時(shí)，建議再借鑒法國做法，進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府公共文化支出責(zé)任，對(duì)地方政府財(cái)政支出中用于公共文化支出的最低比例或數(shù)額加以明確。

在加大公共文化財(cái)政資金投入基礎(chǔ)上，還要注意突出財(cái)政支持領(lǐng)域。目前我國公共文化的薄弱環(huán)節(jié)主要體現(xiàn)在公共文化基礎(chǔ)設(shè)施方面，從全國公共文化場(chǎng)館數(shù)量上看，依然不能滿足公眾對(duì)公共文化的消費(fèi)需求。2013年，全國建有公共圖書館3112個(gè)，平均每43.7萬人擁有1所公共圖書館，數(shù)量不但遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家，與我國文化部在《2000年的中國文化》發(fā)展戰(zhàn)略中提出的每20萬人擁有1所圖書館網(wǎng)點(diǎn)的目標(biāo)，也相差甚遠(yuǎn)。其他的如博物館、美術(shù)館、群藝館等文化機(jī)構(gòu)，也同樣面臨著數(shù)量嚴(yán)重匱乏，提供服務(wù)能力不

足的困境。這說明，加快公共場(chǎng)館建設(shè)依然是我國公共文化事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)。為此，立足于我國實(shí)際，借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，在項(xiàng)目選擇上，財(cái)政資金應(yīng)主要配置于能夠滿足絕大多數(shù)公眾需求的基本公共文化方面，如博物館、圖書館、文化館和展覽館等大型文化設(shè)施及各種場(chǎng)館的數(shù)字資源建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的文化廣場(chǎng)和文化中心建設(shè)，社區(qū)和村落圖書室、文化室、文化活動(dòng)中心建設(shè)等；在區(qū)域方面，基于我國西部地區(qū)和一些老少邊窮地區(qū)政府財(cái)力薄弱的實(shí)際狀況，中央財(cái)政資金可以通過一般性轉(zhuǎn)移支付方式向這些地區(qū)的公共文化傾斜，優(yōu)先保證經(jīng)濟(jì)落后區(qū)域的文化資金供給，著力提高貧困地區(qū)的公共文化服務(wù)水平；在人員投向上，財(cái)政資金應(yīng)重點(diǎn)向進(jìn)城務(wù)工人員、下崗失業(yè)人員、低收入人群以及殘障人群等傾斜。

（四）發(fā)揮財(cái)稅政策的引導(dǎo)和示范作用，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共文化建設(shè)

社會(huì)力量的廣泛參與，不僅能滿足大眾多元化的文化需求，而且有利于降低文化投入成本，提高文化資源利用效率。我國目前由于捐助手續(xù)過于繁瑣，缺少健全的捐助資金管理機(jī)制，加之必要的財(cái)稅激勵(lì)制度不健全，公益性文化事業(yè)長(zhǎng)期處于一種“政府單打獨(dú)斗”的境地，企業(yè)、個(gè)人等社會(huì)力量捐贈(zèng)積極性不高，捐資數(shù)量不多。以稅收政策為例，我國現(xiàn)行企業(yè)所得稅法和個(gè)人所得稅法，針對(duì)納稅人的捐贈(zèng)行為雖然均有相應(yīng)的政策規(guī)定，但對(duì)捐贈(zèng)資金設(shè)置了允許在稅前扣除的比例要求，導(dǎo)致捐贈(zèng)者在捐贈(zèng)資金以外還要承受額外的負(fù)擔(dān)，可操作性較差。今后在公共文化建設(shè)中，我國應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮好財(cái)政資金的引導(dǎo)、膨化及示范作用，通過政策引導(dǎo)形式的投入，鼓勵(lì)其他投資主體行為參與公共文化建設(shè)，緩解目前文化建設(shè)資金投入不足的局面。可以采取的財(cái)政政策包括：對(duì)于社會(huì)資本興辦公共文化機(jī)構(gòu)，所需建設(shè)用地可由政府進(jìn)行無償劃撥；對(duì)向社會(huì)開放文化設(shè)施的企事業(yè)單位，給予相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼；通過政府采購、公共文化項(xiàng)目外包、委托生產(chǎn)等形式，鼓勵(lì)各類社會(huì)力量參與公共文化產(chǎn)品供給?？梢圆扇〉亩愂照甙ǎ簩?duì)生產(chǎn)與供給公共文化產(chǎn)品的企業(yè)，增值稅方面給予必要的稅收優(yōu)惠，可考慮適當(dāng)降低這類企業(yè)增值稅稅率，將文化服務(wù)行業(yè)納入“營改增”范圍。對(duì)廣播、影視服務(wù)、群眾文化服務(wù)及文化社團(tuán)服務(wù)等，從低確定增值稅稅率；對(duì)企業(yè)、單位等對(duì)文化事業(yè)的捐贈(zèng)，經(jīng)過相關(guān)的審核后，不受現(xiàn)有企業(yè)所得稅12%的捐贈(zèng)比例限制，捐贈(zèng)額可允許全額在企業(yè)所得稅前扣除；對(duì)向公共文化事業(yè)捐贈(zèng)額較大的企業(yè)，如果其捐贈(zèng)額超過當(dāng)年應(yīng)納稅所得額的，可允許結(jié)轉(zhuǎn)到以后納稅年度抵扣；對(duì)個(gè)人對(duì)文化事業(yè)的捐贈(zèng)，不受現(xiàn)行30%捐贈(zèng)比例的羈絆，允許在個(gè)人所得稅稅基中全額扣除，對(duì)個(gè)人為公共文化活動(dòng)無償提供資金、場(chǎng)地、場(chǎng)所及設(shè)施的，比照個(gè)人所得稅中捐贈(zèng)優(yōu)惠的相關(guān)規(guī)定給予稅收減免；對(duì)公共圖書館、博物館、美術(shù)館、文化館、群眾藝術(shù)館等公益性文化企事業(yè)單位，從境外進(jìn)口所需的設(shè)備，給予減征或免征進(jìn)口稅收待遇，進(jìn)口外文原版書籍、藝術(shù)品和新型文獻(xiàn)載體等免征進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅和關(guān)稅。通過采取積極的財(cái)稅政策，調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與文化發(fā)展的積極性。

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責(zé)任編輯：王 平

International Experience of Fiscal Policies for Promoting the Development of Public Culture and Its Reference for China

Xinli Yuan

How to promote the construction and development of public culture by fiscal policy is an important concern in China at present, when public culture steps into a new stage of comprehensive development. The characteristics and experience of fiscal policies adopted by western countries to support the development of public culture are examined in this paper in order to provide valuable reference for improving fiscal policy in China.

Public culture Fiscal policy Government investment

F810.42

A

2095-6126(2015)04-0048-04

* 本文系遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金重點(diǎn)項(xiàng)目“遼寧公共文化服務(wù)體系財(cái)政政策研究（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：L12AJY004）”的階段性成果。