多方角力的緬甸大選

寧威

緬甸于2015年11月8日舉行全國大選。大選當天緬甸全國選民將投票選舉各級議會議員。除軍方委任的1/4議席外，選出168名上議院議員以及330名下議院議員。2016年初，軍方和新一屆國會上、下議院議員將各提名1名總統(tǒng)候選人，然后由所有議員投票，從3名候選人中選出1名得票最高的當選總統(tǒng)。緬甸全國將會有3200萬人參加投票，有望超過2010年77%的投票率。本次大選是緬甸國家現(xiàn)代化進程中重要的一步，吸引了全球的目光。由昂山素季領導的民盟是緬甸最大的在野黨，該黨自“08憲法”頒布后首次參加大選，為緬甸大選增添了更多變數(shù)。

大選前夕兩大黨派明爭暗斗

緬甸大選的獲勝熱門是由昂山素季領導的民盟和由鐵烏領導的鞏發(fā)黨。鞏發(fā)黨掌握著緬甸的實際控制權，而民盟則具有強大的民意基礎，二者間的政治博弈決定著緬甸的前途與命運。

動作頻頻，鞏發(fā)黨期望獲得政權合法性。鞏發(fā)黨上臺以來，一直面臨“合法性不足”的挑戰(zhàn)。鞏發(fā)黨與前軍政府斬不斷、理還亂的關系為人所詬病。民盟拒絕參與2010年軍政府組織的大選更是給其合法性重重一擊。此次鞏發(fā)黨積極部署，期望在大選中獲勝取得政權合法性。首先，鞏發(fā)黨是參與競選的黨派，同時它又直接影響著聯(lián)邦選舉委員會制定各種章程，設立有利于己的選舉規(guī)則。1990年軍政府在大選中失敗后拒絕交權，此后致力于發(fā)展自己的政黨，并通過“民主七步路線圖”試圖最終將手中的政權合法化。在軍政府支持下，“鞏發(fā)會”于1993年9月成立，并在此基礎上組建鞏發(fā)黨。2010年大選時，軍方通過設定08憲法將鞏發(fā)黨送上勝利的寶座，并由前軍區(qū)司令吳登盛出任總統(tǒng)。此次大選前，吳登盛召集新組建的鞏發(fā)黨中央委員會彈劾與民盟聯(lián)系緊密的吳瑞曼，并組織1700名選民聯(lián)名發(fā)表對吳瑞曼的彈劾公開信，并臨時出臺有關選區(qū)內1%選民聯(lián)署要求罷免議員即可啟動罷免程序的法案，雖未獲通過但也造成極大影響力。鞏發(fā)黨內部的政變表明，鞏發(fā)黨與民盟的合作仍是長路漫漫，民盟等政黨對于憲法中的不合理章程也只能無奈遵循。其次，作為執(zhí)政黨，鞏發(fā)黨過去4年中對推進緬甸在政治、經濟、對外開放等方面可謂是“功不可沒”。2010年緬甸實行民主改革后，西方國家逐漸放松制裁，緬甸經濟發(fā)展迅速，工業(yè)化步伐加快。外國投資顯著增加，2014～2015財政年度，緬甸吸引81億美元外商直接投資，而2009～2010年僅有不到3.3億美元。據國際貨幣基金組織估計，緬甸年均經濟增長率約為8%，今年預計將達到8.5%。此外，希望融入國際社會的緬甸政府釋放出一系列推行政治改革的信號，包括更新和電子化所有選民信息，向公民社會組織和國際選舉支持機構咨詢選舉的規(guī)范和綱領，邀請國際觀察員列席地方選舉，以及降低候選人的參選費用等。與2010年相比，緬甸大眾媒體更加自由，反對黨開展競選活動也受到保障。第三，10月15日在多國代表的見證下緬甸全國?；饏f(xié)議簽署儀式在內比都隆重舉行，標志著緬甸和平進程取得歷史性的實質進展。這無疑為鞏發(fā)黨大選打了一個漂亮的助攻。吳登盛政府自2011年3月執(zhí)政以來，一方面與少數(shù)民族武裝交火，一方面多次重申推行民族和解路線。2013年11月至今年8月，和談雙方舉行了9輪和談，最終簽訂全國?；饏f(xié)議。根據協(xié)議，此后緬甸將盡快進入集體政治對話階段，爭取實現(xiàn)持久和平。雖然本次儀式中緬甸全國的15個武裝組織中只有8個簽署了協(xié)議，實力較強的佤邦、克倫、果敢等武裝組織并沒有參加，但緬甸全國停火協(xié)議的簽署為緬甸大選迎來了較為穩(wěn)定的環(huán)境。

破冰訪華，民盟全面出擊。角逐大選的另一支重要力量是昂山素季領導的民盟。隨著大選的臨近，民盟不斷在全國各地宣傳其四項參選目標，分別是：實現(xiàn)民族和解和國家和平；實現(xiàn)能夠保證所有民族得到安寧的憲法；實現(xiàn)廣大人民能夠得到平等保護的行政制度；實現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展。民盟在緬甸的支持率居高不下，一些西方媒體認為民盟最終能夠在大選中獲勝?，F(xiàn)年70歲的民盟主席昂山素季是一位傳奇人物，被視為“民主斗士”，一度是總統(tǒng)熱門人選。但根據緬甸2008年全民公投通過的憲法，如果參選人直系親屬為外國國籍，將不得競選緬甸國家領導人職位。這意味著兩名兒子皆為英國國籍的昂山素季沒有資格競選緬甸國家領導人。民盟及部分少數(shù)民族組織一直強烈要求在大選前修憲，但由于軍方議員反對，修憲草案遭否決，這意味著昂山素季將無緣總統(tǒng)寶座。盡管如此，民盟卻毫無疑問成為角逐大選的重要力量。昂山素季表示，如果民盟贏得大選，她將繞開限制她總統(tǒng)資格的法律，從幕后領導這個國家。2015年6月，昂山素季首次訪問中國，引起了強烈反響。作為緬甸最重要的反對派領導人，昂山素季被普遍認為持親西方立場。此次訪華表明，昂山素季并不會因外界賦予標簽改變自己的政治主張，她所謀求的是自己和政黨的政治目標。面對緬甸國內經濟發(fā)展、“民地武”問題等亟待解決的政治議題，昂山素季表現(xiàn)出更加務實的行事方式。昂山素季在華議程聚焦于雙邊關系領域。她對習近平說，緬甸全國民主聯(lián)盟重視緬中友好，希望通過此訪深化兩黨關系，推動兩國人民之間的友好關系向前發(fā)展。在談到中緬關系時，昂山素季打比喻說，夫妻不和還可以離婚，但是中國和緬甸是鄰居，這是永遠無法改變的事實。因此中緬友好關系一直是昂山素季致力于推動的事業(yè)。本次訪華表明，民盟并非單一的以民主為訴求，同樣關注經濟發(fā)展，并有能力與周邊最大的鄰國展開合作，這無疑為民盟大選增加了砝碼。

當前，鞏發(fā)黨和民盟各具優(yōu)劣，雙方都不敢掉以輕心。此外，軍隊在緬甸政治中也扮演了極其重要的角色。根據憲法，軍方可自動獲得議會25%的席位，即擁有一票否決權，軍隊的傾向對某個政黨執(zhí)政至關重要。軍政府成立自己的政黨、設定憲法章程等一系列動作表明他們決不會輕易放權，鞏發(fā)黨和軍隊一個臺前一個幕后相互配合，試圖通過選舉將手中權力合法化。

大選背后的關鍵問題——少數(shù)民族武裝

明爭暗斗的大選讓人眼花繚亂，溯源緬甸歷史就會發(fā)現(xiàn)，隱藏在大選背后有一個最為關鍵的問題——少數(shù)民族武裝（簡稱“民地武”）?！懊竦匚洹辈⒉粌H僅是各方政客手中的一張牌，更事關緬甸民主制度是否能夠生存與發(fā)展。厘清少數(shù)民族武裝問題，有助于準確把握緬甸大選的關鍵。

脆弱的民主之花。緬甸的民主制度建設并不落后，但民主之花卻總是短暫綻放就夭折。建國伊始，緬甸就確立了民主道路。1948年，緬甸人民在昂山將軍的帶領下，趕走了英國殖民者和日本法西斯，建立了緬甸聯(lián)邦共和國。立國之初的憲法明確緬甸實行以議會兩院制和三權分立為特征的政治體制，還規(guī)定了法律面前人人平等、維護公民財產私有權等內容，是不折不扣的“西方議會民主制度”。但長期以來錯綜復雜的民族和宗教矛盾都讓新生的政權難以招架。1948年1月緬甸獨立，3個月后爆發(fā)內戰(zhàn)，少數(shù)民族紛紛成立武裝組織發(fā)動起義，試圖脫離緬甸聯(lián)邦獨立。地方首領掌握了當?shù)氐膶嶋H控制權，政府統(tǒng)治僅限于仰光市區(qū)，被稱為“仰光政府”。緬甸陷入內戰(zhàn)的泥淖，使得緬甸局勢大亂，經濟衰退，社會失序瀕臨分裂的邊緣。1958年，時任總理的吳努萬般無奈之下，只好由緬軍總參謀長吳奈溫組建看守政府接管政權。吳奈溫宣布緊急狀態(tài)，調軍大舉反擊各路反政府武裝，緬甸局勢才穩(wěn)定下來。1959年，國內的武裝叛亂基本被平息。1960年緬甸又重啟憲政，解除緊急狀態(tài)，舉行大選，吳努率領的聯(lián)邦黨獲勝，他再次當上總理。緬甸重啟憲政后，局勢再度惡化，各路民族武裝揭竿而起，展開較大規(guī)模的武裝斗爭，口號是反對吳努宣布佛教為國教。吳奈溫軍人集團1962年發(fā)動政變接管了政權，建立第一屆軍政府。吳奈溫還籌組了緬甸社會主義綱領黨，宣布走“奈溫社會主義”。由于軍政府對外實行封閉鎖國、對內實行高壓政策，導致緬甸經濟瀕于崩潰，淪為世界最不發(fā)達國家之一。1988年時，緬甸再次出現(xiàn)大規(guī)模經濟危機，物價一度上漲達400%之多。緬甸學生進行了大規(guī)模的游行示威活動，工人和知識分子加入其中，提出了民主化要求。1988年以蘇貌將軍為首的緬甸國防軍又一次發(fā)動政變，推翻了社會主義綱領黨政府，建立了新的軍人政權。為緩和國內矛盾，以蘇貌將軍為首的軍政府向民眾承諾在全國準備多黨制大選，并且強調自己不會長期執(zhí)政。1990年緬甸大選如期舉行。昂山素季帶領民盟獲得壓倒性勝利，軍政府支持的民族團結黨僅獲得10個議席，位居第四。但軍政府拒絕交出政權，并提出“先制憲，再交權”的政治方針。此次事件在國際上引起巨大反響。

國內局勢動蕩之源。緬甸國內動蕩的局勢像貧瘠的土地，難以滋養(yǎng)出茁壯的民主，造成了一民主就動蕩，不得不由軍隊接管實施集權的惡性循環(huán)模式。緬甸獨立后，延續(xù)千百年的民族矛盾沒有得到解決。從形成根源來看，既有緬族地區(qū)與少數(shù)民族地區(qū)隔閡深重、經濟文化融合程度低的歷史原因，也有殖民時期英國當局挑撥、分化民族關系導致民族矛盾激化的外部因素。1947年昂山將軍與少數(shù)民族代表簽訂《彬龍協(xié)議》，保留邊疆地區(qū)在國家政治中享有的自治權。而緬獨立建國后，歷屆政府限制乃至收回憲法賦予少數(shù)民族自治自決權利并對其強行同化。“大緬族主義”政策導致民地武問題不斷發(fā)酵。此外，在文化上，少數(shù)民族擁有自己的語言，一些少數(shù)民族信仰基督教，與緬族信仰的佛教相互排斥。格格不入的文化傳統(tǒng)，長期分裂的歷史記憶造成了緬甸民族間的隔閡、向心力的缺失，民族問題成為緬甸最棘手的難題。

歷史上，緬甸不止一次陷入分裂動蕩的危機，臨危受命接管政府的均為軍隊。2008年新憲法同樣規(guī)定，緬軍最高司令在國家陷入危機時可接管政權。在成熟的法治社會出現(xiàn)之前，軍人的鐵腕統(tǒng)治成為保障秩序和權威的一種有效方式?，F(xiàn)階段，緬甸政府明確提出緬甸國防政策的三大目標：防止聯(lián)邦分裂、防止民族團結破裂和確保主權永續(xù)存在。從緬甸國防政策也可以看出，緬甸當前的戰(zhàn)略目標主要是對內防止分裂。2015年3月，緬甸總統(tǒng)吳登盛在接受英國廣播公司采訪時談到，他認為國防軍將在緬甸民主建設中繼續(xù)扮演關鍵角色，“實際上軍隊一直在幫忙促進我們國家的民主建設，當我們國家政黨逐漸成熟后，軍隊的角色會逐漸改變”。

穩(wěn)定仍是緬甸國內壓倒一切的重中之重。只有徹底解決了國內的“民地武”問題，緬甸才能夠迎來真正的民主。從斗爭態(tài)勢來看，緬政府軍憑借兵力、裝備與資源絕對優(yōu)勢，在緬北占據主導地位，卻難以一舉殲滅“民地武”；“民地武”雖處于劣勢地位，卻能依靠靈活多變的戰(zhàn)術戰(zhàn)法、山高林密的地理條件與較為廣泛的民眾基礎，與政府軍長期周旋，“民地武”問題將長期存在并對緬甸社會持續(xù)產生影響?？梢灶A見，大選之后的緬甸民主建設仍將任重而道遠。

緬甸大選與中緬關系：回顧與展望

目前，中緬關系進入1988年以來的最低谷，但不會持續(xù)走低，此次大選后中緬關系將會有新的發(fā)展。

大選前中緬關系進入低谷。緬方多次叫停中方投資項目，中方蒙受巨大損失。2011年，緬甸宣布擱置中緬兩國密松水電站合作項目。2012年11月，萊比塘銅礦項目也被迫停工，2014年才部分復工。2014年緬甸鐵道運輸部正式發(fā)布消息，稱中緬皎漂—昆明鐵路工程計劃擱淺。緬甸政府屢次以民眾抗議為由叫停這些項目，體現(xiàn)出緬方為從西方獲取更多利益，選擇了犧牲部分中國利益。自2011年起，中國在東南亞擴大投資的同時，在緬甸的投資卻連續(xù)三年大幅下滑。同時，果敢戰(zhàn)事以來，中國一直對緬甸采取了忍讓和克制的態(tài)度。緬甸軍機多次越境投彈，造成中方人員傷亡和財產損失，特別是今年五月中旬，炮彈落入云南瀾滄南傘鎮(zhèn)，造成中方4人受傷，其中2人重傷的特大事故。此次解放軍在中緬邊境進行軍演表明，中國的忍讓和克制已經到了底線。

大選后中緬關系面臨的挑戰(zhàn)。首先，中緬經貿合作中的負面影響不可低估。中國在緬有大量投資項目，是緬甸第二大貿易伙伴。但密切的經濟關系并未轉為密切的政治關系。主要有以下三方面原因：首先，中國對緬投資大多集中在水電、礦產、木材等資源性開發(fā)行業(yè)，緬甸政府對中緬經貿合作中出現(xiàn)的自然資源過度開采、生態(tài)環(huán)境遭破壞等問題不滿，尤其對部分中資企業(yè)與緬北“民地武”合作開發(fā)木材與礦產頗有怨言。其次，改革開放以來，中國海外投資多走“上層路線”，直接和政府進行談判，當?shù)厝罕娬J為自己沒有得到實惠，從而滋生反華情緒，容易被煽動和利用。第三，美國等西方國家為了搶占中國在東南亞國家經濟優(yōu)勢，故意抹黑中國“掠奪資源”、“不履行社會責任”、“破壞生態(tài)”、“民眾不能從中獲利”等，散布中國投資不利于當?shù)孛褡骞I(yè)發(fā)展的觀點。在緬甸遭遇的困難表明，中國需要對投資方式做出進一步調整。有必要走“群眾路線”，服務于當?shù)孛裆?，才能贏得長期穩(wěn)定的投資環(huán)境。同時，“民地武”問題屬于緬甸的核心國家利益范疇，事關緬甸的穩(wěn)定與發(fā)展。歷史和現(xiàn)實種種原因造成緬北“民地武”與中國有著千絲萬縷聯(lián)系，這也是制約中緬關系發(fā)展的關鍵因素。盡管中國政府1990年頒布了《關于對緬甸少數(shù)民族武裝組織若干具體政策問題的規(guī)定》，明確規(guī)定對于緬甸“民地武”，“堅持政治上不承認、軍事上不支持、經濟上不援助的做法”。即便如此，緬甸政府也始終懷疑中國利用這些“民地武”來牽制緬甸。第三，緬甸實行多元外交，中國在緬影響力削弱。緬甸軍政府成功轉身為民選政府，各國紛紛加強與緬接觸，減少經濟封鎖，緬甸外交迎來了春天。其中最重要的當屬緬美關系。在緬甸飽受西方制裁之苦急需打破外交困局之際，適逢美國重返東南亞向緬甸伸出了橄欖枝。緬美一拍即合，關系升溫迅速，進入了外交蜜月期。奧巴馬訪問了緬甸，成為美國總統(tǒng)訪緬第一人。歐盟、日本也緊隨其后，形成了改善與緬甸關系的統(tǒng)一戰(zhàn)線，緬甸趁機施展大國平衡之術，弱化中國在緬影響力。美緬關系上升對中緬關系的影響是客觀存在的。在政府層面，對于重大國際和地區(qū)事務，緬甸不再堅定地和中國站在一起，而是在中美之間謀求平衡，甚至傾向以美國為首的西方陣營。在今后中緬合作中，緬甸會將美國的態(tài)度和反應作為重要考量因素，增加了中國與緬甸合作的成本和難度。在民間層面，美式民主與價值觀對緬甸民眾的影響不斷擴大，加之美國不斷挑破中緬關系，緬甸民眾對中國的認同感將逐漸下降。

大選后中緬關系可能走向。昂山素季會成為影響中緬關系的重要因素。此次大選后，雖然昂山素季無望總統(tǒng)寶座，但目前僅持有43個席位的民盟將會在本次選舉中大幅增加議席，即使不能一舉成為多數(shù)黨，其影響力會有所增加。她對緬甸政治和中緬關系的影響力都不可低估。緬甸外交多元化后，在軍政府孤立時期發(fā)展而成的中緬特殊關系變得冷淡，中國在緬投資就頻頻受挫。與迅速倒向西方的吳登盛政府相比，昂山素季多次表達了希望與中國友好合作的愿望。如果說吳登盛政府是為了獲得西方青睞而放棄過于緊密的中緬關系，昂山素季領導的民盟則是在補上與中國交往的一課。昂山素季訪華以及她的言論都顯示出她對中國非常重視，她并非只是西方口中的民主斗士，而是將國家利益放在第一位。昂山素季在走訪萊比塘銅礦之后呼吁當?shù)孛癖娭С帚~礦開采項目，并為中國企業(yè)做了一定辯解。對于密松水電站，昂山素季的態(tài)度也相對理性。從長遠來看，昂山素季的感情取向和執(zhí)政風格更趨向于西方，但她作為領導人需要從緬甸的國家利益出發(fā)處理與中國的關系，尤其未來一段時期，她需要得到中方的支持。

總之，雖然中緬關系在大選前進入低谷，大選后也面臨種種挑戰(zhàn)，但是可以預見，中緬關系不會持續(xù)走低，雖然不會再像軍政府時期那樣緊密，將會逐漸成為國家利益至上的普通周邊國家關系。首先，出于地緣政治和地區(qū)經濟的考慮，緬甸無論由誰執(zhí)政，都會奉行對華友好政策，不會主動和中國搞對抗。緬甸鞏發(fā)黨政府通過前期的改革和大選已經基本實現(xiàn)權力合法化，通過犧牲中緬關系來取悅西方的時期會逐漸過去。其次，緬甸是一個有著強烈民族主義情緒和中立主義外交傳統(tǒng)的國家，并不會隨意一邊倒向任何一個國家，緬甸只想在幾個大國之間搞平衡，以實現(xiàn)利益的最大化。第三，中國與緬甸的合作空間還很大。經濟建設的快慢以及能否有效改善民生是決定執(zhí)政黨在未來緬甸政治中地位的關鍵因素，因此，緬甸新政府不可能放棄與中國的經濟合作，尤其是緬甸獨特的地理位置將使它成為中國能源通道以及大西南商品進出口的重要通道。盡管多個在緬投資項目被擱置，但中緬兩國仍有很大合作的空間。美國對緬甸政策的調整以及緬甸國內政治的變化不會導致中緬關系發(fā)生顛覆性變化。緬甸的多元化外交并不會撼動中國在緬甸外交中的重要地位，但中國也需正視對在緬關系中的不足，改善在緬甸的形象，這樣才能保證中緬關系的可持續(xù)發(fā)展。

（作者系解放軍國際關系學院東南亞研究中心研究員）

責任編輯：黃 杰