“十三五”江蘇經(jīng)濟發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)與解決思路

陳建清

“十三五”時期，是全面建成小康社會的決勝階段，也是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化、發(fā)展動力轉(zhuǎn)換、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變加快的關(guān)鍵階段。立足世情、國情、省情的大背景，深刻認識國際、國內(nèi)發(fā)展環(huán)境的新變化、新挑戰(zhàn)，著力破解制約江蘇經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的突出矛盾與問題，趨利避害、把握主動，對開拓全省經(jīng)濟社會發(fā)展新局面具有重要意義。

一、制約“十三五”江蘇經(jīng)濟發(fā)展的短板

江蘇經(jīng)濟發(fā)展中仍存在諸多問題和矛盾，加快轉(zhuǎn)型升級是“十三五”必須要致力解決好的重大課題。改革開放以來，江蘇經(jīng)濟保持持續(xù)健康發(fā)展態(tài)勢。2014年，全省經(jīng)濟邁上兩個新臺階，實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值折合超過1萬億美元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值折合超過1.3萬美元。與此同時，江蘇經(jīng)濟運行中也暴露出諸多問題與矛盾。第一，產(chǎn)能過剩是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的最大風(fēng)險點。通常，健康的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能利用率為85%左右。IMF測算，2010年我國全部產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能利用率不超過65%。江蘇產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，從行業(yè)來看，在鋼鐵、水泥、平板玻璃、光伏、風(fēng)電設(shè)備、船舶制造等我國主要產(chǎn)能過剩行業(yè)中，江蘇的產(chǎn)量占比較高。據(jù)了解，江蘇制造業(yè)產(chǎn)能利用率約為70%，產(chǎn)能過剩成為轉(zhuǎn)型升級面臨的主要矛盾。這是因為，一方面重工業(yè)產(chǎn)能過剩是造成環(huán)境污染的重要原因；另一方面，產(chǎn)能過剩行業(yè)的企業(yè)利潤增速不斷下滑，對區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生很大影響，產(chǎn)能過剩行業(yè)占據(jù)大量的土地、人力和信貸資源，擠壓了其他有利于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的行業(yè)的生長空間，抑制經(jīng)濟全要素生產(chǎn)率的提高。第二，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深層次矛盾突出。江蘇服務(wù)業(yè)占GDP比重年均提高1個百分點以上，但在三次產(chǎn)業(yè)中占比低于全國平均水平。在工業(yè)結(jié)構(gòu)中，重工業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)比重高達74%。第三，自主創(chuàng)新能力不強。核心技術(shù)較少，擁有自主知識產(chǎn)權(quán)的品牌還不多，關(guān)鍵設(shè)備大多依賴進口，制造業(yè)對外技術(shù)依存度高達65%左右?？萍汲晒D(zhuǎn)化率還不高，江蘇專利申請量和授權(quán)量全國領(lǐng)先，但科技成果轉(zhuǎn)化率只有10%左右。第四，增長動力結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化。江蘇投資率長期以來居全國前列，而消費率偏低。2014年投資率為47.7%，最終消費率為50.9%，江蘇居民消費率明顯低于世界平均水平。消費與積累比例失調(diào)，已成為影響江蘇經(jīng)濟正常運行的重要因素。在加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式與外需持續(xù)疲軟的背景下，如何拉動內(nèi)需、促進城鄉(xiāng)居民消費需求是“十三五”經(jīng)濟發(fā)展亟待破解的重大問題。

制約經(jīng)濟發(fā)展的體制機制障礙依然存在，推進改革和體制創(chuàng)新將面臨更加繁重的任務(wù)。黨的十八屆三中全會對我國全面深化改革的布局和重要領(lǐng)域的改革任務(wù)做出整體部署和安排。近兩年來，江蘇按照中央的決策部署，狠抓改革攻堅，大力推進“五張清單、一個平臺、七項相關(guān)改革舉措”，強化創(chuàng)新驅(qū)動，著力推動經(jīng)濟發(fā)展從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動加快向創(chuàng)新驅(qū)動、改革驅(qū)動和綠色驅(qū)動轉(zhuǎn)變，構(gòu)筑長遠發(fā)展優(yōu)勢，增強可持續(xù)發(fā)展能力，努力實現(xiàn)創(chuàng)新、改革、增長三者良性循環(huán)，取得階段性重要成效。但隨著發(fā)展階段和內(nèi)外環(huán)境的變化，制約經(jīng)濟發(fā)展的體制機制障礙依然存在，改革攻堅任務(wù)依然繁重。在經(jīng)濟領(lǐng)域，政府與市場關(guān)系還需進一步理順，價格機制特別是生產(chǎn)要素價格機制不夠健全，生產(chǎn)要素市場發(fā)育相對滯后；部門分割、地區(qū)封鎖、行業(yè)壟斷等現(xiàn)象依然存在；國有企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)尚不健全，對企業(yè)經(jīng)營管理者的有效激勵約束機制還沒有完全建立起來；對非公有制企業(yè)還存在不合理規(guī)定，非公資本進入市場還有諸多隱形壁壘；財權(quán)與事權(quán)不夠匹配，預(yù)算管理制度、稅收制度等財稅制度不健全。在社會事業(yè)領(lǐng)域，城鄉(xiāng)一體化的體制機制不夠完善，二元體制障礙還沒有打破，收入分配制度改革亟待推進，教育、科研、文化、體育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)領(lǐng)域的體制機制亟待創(chuàng)新，社會治理體制機制建設(shè)亟待加強。在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域，資源有償使用和生態(tài)補償?shù)葯C制尚不完善，綠色發(fā)展評價體系尚未建立，環(huán)保責(zé)任追究和環(huán)境損害賠償制度不健全，基層環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管體系尚未構(gòu)建，農(nóng)村環(huán)保投入長效增長機制尚未真正形成。“十三五”改革能否取得實質(zhì)性進展，關(guān)系能否實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式的根本性轉(zhuǎn)變，如果不能不失時機地深化改革，并在重要領(lǐng)域取得新突破，就會抵制社會創(chuàng)新創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)活力，阻礙轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，嚴重影響經(jīng)濟效益，甚至誘發(fā)經(jīng)濟社會風(fēng)險。因此，必須在制度層面上堅決破除制約市場主體活力和要素優(yōu)化配置的障礙，真正使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，實現(xiàn)有效益、高質(zhì)量、可持續(xù)的發(fā)展。

資源環(huán)境約束進一步加劇，實現(xiàn)綠色發(fā)展任重道遠?？傮w上看，江蘇環(huán)境保護還沒有邁過高污染、高風(fēng)險的階段，生態(tài)環(huán)境全面性、根本性好轉(zhuǎn)的拐點仍未出現(xiàn)。一是資源環(huán)境制約效應(yīng)日益顯著。從資源看，人均資源占有量低。土地資源尤其緊缺，后備耕地數(shù)量少，人均耕地不到0.9畝，僅相當(dāng)于全國人均水平的2/3。從能源看，以煤為主的消費結(jié)構(gòu)導(dǎo)致原煤消費總量持續(xù)增大。2005～2013年，年均增長6%以上，2014年達2.92億噸，清潔能源和可再生能源比例不足10%。能源自給率低。從環(huán)境容量看，全省二氧化硫和化學(xué)需氧量單位國土面積排放強度分別是全國平均水平的1.6倍和2倍。二是節(jié)能減排任務(wù)艱巨。全省重工業(yè)企業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)比重超過60%，六大高耗能行業(yè)產(chǎn)值占到30%的比重，重化工企業(yè)單位產(chǎn)品能耗比世界先進水平高10%～50%，綠色、循環(huán)、低碳的產(chǎn)業(yè)體系尚未形成。三是環(huán)境形勢依然嚴峻。2014年，全省環(huán)境空氣質(zhì)量達標率為64.2%，全年發(fā)生九次重污染天氣過程，13個省轄市空氣質(zhì)量均未達到國家二級標準。省控水體斷面有45%達不到三類標準，近岸海域、長江入江支流水質(zhì)同比有所下降。

二、“十三五”江蘇經(jīng)濟發(fā)展基本思路

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》），對我國“十三五”的發(fā)展進行全面戰(zhàn)略部署，描繪了未來五年國家發(fā)展的宏偉藍圖，體現(xiàn)了“四個全面”戰(zhàn)略布局，為我國未來五年發(fā)展明確了方向目標，制定了時間表和路線圖。結(jié)合學(xué)習(xí)《建議》和習(xí)近平總書記在五中全會的重要講話精神，對“十三五”江蘇經(jīng)濟發(fā)展，提出幾點建議。

在加快轉(zhuǎn)型升級中保持經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展。牢牢把握五大發(fā)展理念，把創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的理念貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展的全過程和各方面。深刻領(lǐng)會發(fā)展環(huán)境變化的新特征，以提高發(fā)展質(zhì)量效益為中心，更好地適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，把握新常態(tài)，引領(lǐng)新常態(tài)。面對經(jīng)濟下行壓力，決不能掉以輕心，必須高度重視應(yīng)對。堅持穩(wěn)中求進總基調(diào)，“穩(wěn)”的重點要放在穩(wěn)住經(jīng)濟運行上，正確把握和處理好穩(wěn)增長與調(diào)結(jié)構(gòu)的關(guān)系，從增量擴能為主轉(zhuǎn)向調(diào)整存量、做優(yōu)增量并舉。保持經(jīng)濟中高速增長，為調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式創(chuàng)造條件，及時扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟增速趨勢性回落勢頭。目前經(jīng)濟運行仍處于下探過程中，判斷企穩(wěn)指標主要看PPI和大宗商品價格何時止跌回升。盡管面臨下行壓力，但仍要把推進結(jié)構(gòu)調(diào)整、化解低端產(chǎn)能過剩放在突出位置，加快推進企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備改造，大力發(fā)展智能制造，鼓勵通過資本市場進行資產(chǎn)重組、企業(yè)兼并，提高產(chǎn)業(yè)進入門檻。

發(fā)揮好投資對增長的關(guān)鍵作用。“十二五”期間，從需求對經(jīng)濟增長的貢獻率看，江蘇投資拉動的貢獻率一直在50%左右，其中工業(yè)約占51%，基礎(chǔ)設(shè)施約占15%，房地產(chǎn)約占20%?！笆濉逼陂g，穩(wěn)定江蘇經(jīng)濟增長的關(guān)鍵仍是穩(wěn)住制造業(yè)投資，穩(wěn)住民營經(jīng)濟投資，重點發(fā)揮制造業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資在穩(wěn)增長中的重要作用，繼續(xù)加大技術(shù)改造投入和研發(fā)創(chuàng)新投入，加大對民生項目和新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式領(lǐng)域的投資。

發(fā)揮好消費對增長的基礎(chǔ)性作用。適當(dāng)調(diào)工資、增收入，以及完善社保制度，同時要立足省情，有針對性地挖掘消費潛力，適應(yīng)個性化、多樣化消費潮流，著力培育發(fā)展質(zhì)量好、服務(wù)好的消費品和服務(wù)性產(chǎn)品。第一，擴大服務(wù)消費，提高健康、養(yǎng)老、旅游消費供給能力和水平，滿足多層次、多樣化的消費需求；第二，做強做大信息消費，推動面向生產(chǎn)、生活和管理的信息消費；第三，加強精準扶貧，江蘇農(nóng)村仍有低收入人口400多萬，應(yīng)努力增加低收入群體的收入，促其轉(zhuǎn)化為新的消費熱點；第四，進一步完善消費政策，改善消費環(huán)境，促進放心消費和安全消費。

處理好發(fā)展與改革的關(guān)系。通過改革打通道路，堅決消除束縛市場主體手腳的各種體制性障礙，釋放經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿?，讓勞動、知識、技術(shù)、管理和資本的活力競相迸發(fā)，讓創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流。一是深化行政管理體制改革，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，持續(xù)推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，提高政府效能，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。深化商事制度改革，完善政府權(quán)力清單和責(zé)任清單，建立健全企業(yè)項目投資負面清單，完善政府部門專項資金管理清單，推廣和優(yōu)化行政審批和便民服務(wù)網(wǎng)。二是大力推進要素資源的市場化配置。處理好政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，大力推進要素資源市場化配置改革，促進土地、金融、科技、水電氣、環(huán)境等要素資源通過市場實現(xiàn)有效配置。三是進一步優(yōu)化民營經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。完善市場公平準入機制，落實“非禁即入”原則。推動各類市場主體依法平等進入負面清單之外領(lǐng)域，鼓勵民間資本進入公用事業(yè)、金融服務(wù)、軌道交通、社會事業(yè)等領(lǐng)域，制定配套支持政策。深化投融資體制改革，大幅縮減政府核準投資項目范圍，大幅減少投資項目前置審批，大幅放寬民間投資市場準入，鼓勵社會資本發(fā)起設(shè)立股權(quán)投資基金，積極推廣政府和社會資本合作模式。深化財稅體制改革，制定盤活財政存量資金的有效辦法，擴大“營改增”范圍。四是積極推進混合所有制改革，加快形成多元化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、完善的法人治理結(jié)構(gòu)和科學(xué)的決策機制，融合民營企業(yè)活力和國有企業(yè)實力，增加發(fā)展新動力。

以創(chuàng)新驅(qū)動打造發(fā)展新動能。努力掌握戰(zhàn)略主動，把自主創(chuàng)新作為江蘇產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的原動力，堅持以“調(diào)高、調(diào)輕、調(diào)優(yōu)、調(diào)強、調(diào)綠”為方向，深入推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，加快產(chǎn)業(yè)向中高端邁進。一是做大做強戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。突出先進性，在高端環(huán)節(jié)和核心技術(shù)上全力攻關(guān)突破；突出成長性，遵循市場規(guī)律，千方百計拓展市場應(yīng)用空間，推動具有比較優(yōu)勢、可能成長為支柱產(chǎn)業(yè)的新興產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展；突出集群性，實現(xiàn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在空間、資源、人才等方面的有效集聚。二是加快制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級。堅持創(chuàng)新驅(qū)動、智能轉(zhuǎn)型、強化基礎(chǔ)、綠色發(fā)展，加快從制造大省轉(zhuǎn)向制造強省。以實施“中國制造2025”為重大契機，以智能制造為突破口，推動江蘇制造業(yè)整體轉(zhuǎn)型升級。加快部署推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動，推動互聯(lián)網(wǎng)與各行業(yè)深度融合，促進大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)。加快改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，促進信息化與工業(yè)化深度融合，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化提升。三是大力實施新一輪科技創(chuàng)新工程。推動以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新，增強科技進步對經(jīng)濟增長的貢獻度，形成新的增長動力源泉。大力扶持科技型中小企業(yè)發(fā)展。切實發(fā)揮各級政府科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化專項資金的引導(dǎo)作用，激活創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)熱情，推動萬企轉(zhuǎn)型升級。落實和完善企業(yè)研發(fā)費用加計扣除、高新技術(shù)企業(yè)扶持等普惠性政策，鼓勵企業(yè)增加創(chuàng)新投入。大力支持民營企業(yè)的制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和市場創(chuàng)新，保護創(chuàng)新熱情，鼓勵對新的經(jīng)濟業(yè)態(tài)和商業(yè)模式進行大膽創(chuàng)新實踐，更加寬容創(chuàng)新失敗。

深入推進綠色發(fā)展。目前，江蘇產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)還不可避免地具有高碳排放的特征，國家節(jié)能減排的一系列強制性政策，約束著江蘇工業(yè)乃至整個經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境容量，實現(xiàn)綠色發(fā)展的壓力和難度很大，應(yīng)當(dāng)著力抓好以下重點：一是繼續(xù)調(diào)低第二產(chǎn)業(yè)尤其是重化工比重，提升服務(wù)業(yè)比重，從源頭上減少單位產(chǎn)品的資源消耗強度和能源消耗強度，減少污染物排放，減少廢棄物產(chǎn)生，減少對自然生態(tài)空間的占用；提高能源資源消耗少、污染排放少的產(chǎn)業(yè)以及循環(huán)經(jīng)濟在經(jīng)濟中的比重；充分利用節(jié)能減排技術(shù)和生產(chǎn)工藝進行生產(chǎn)制造；積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，促進生產(chǎn)、流通、消費過程中的減量化，再利用，資源化。二是防治“城市病”，逐年減少建設(shè)用地增量。推動重點開發(fā)區(qū)域提高產(chǎn)業(yè)和人口集聚度。重點生態(tài)功能區(qū)實行產(chǎn)業(yè)準入負面清單。加大對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，強化激勵性補償，建立橫向生態(tài)補償機制。三是抓住要害，促進生態(tài)環(huán)境改善。狠抓大氣污染防治，加強煤炭消耗總量控制，加快調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，積極發(fā)展清潔能源，切實改善大氣環(huán)境質(zhì)量。狠抓水環(huán)境治理。開展新一輪太湖治理，加強淮河、長江流域和近岸海域水污染防治。嚴格執(zhí)行水資源管理制度，加大飲用水源地和地下水保護力度，開展城鎮(zhèn)河道污染治理。四是狠抓生態(tài)保護，落實生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃和生態(tài)紅線區(qū)域保護規(guī)劃，完善經(jīng)濟社會發(fā)展綠色評估制度，擴大排污權(quán)有償使用和交易范圍，推行環(huán)境污染第三方治理。加強村莊環(huán)境整治和城市環(huán)境綜合整治，抓好農(nóng)村環(huán)境連片整治試點。

（作者系江蘇省人民政府研究室經(jīng)濟處處長）

責(zé)任編輯：高 莉