試析無效行政行為

馮曉磊

摘 要：目前我國還沒有成熟的無效行政行為理論，也沒有完善的無效行政行為制度，在很多行政法教材中沒有無效行政行為的概念，即便有闡述的也不是很清楚。文章從無效行政行為的概念、效力等方面對無效行政行為作了一個全面的闡述。在行政行為成立的基礎(chǔ)上討論行政行為的效力，把行政行為“不成立”排除在無效行政行為研究范圍之外。在無效行政行為效力方面，從價值判斷上否定無效行政行為的公定力，承認行政相對人對無效行政行為具有抵抗權(quán)。

關(guān)鍵詞：無效行政行為；公定力；抵抗權(quán)

一、無效行政行為的含義

無效行政行為最基本的問題是概念問題，最核心的價值是承認相對人的抵抗權(quán)，是對行政行為公定力理論的修正和完善。從行政主體的角度看，為了效率和行政目標的實現(xiàn)，承認行政為的公定力有一定的合理性。但如果行政行為違法比較嚴重，相對人只能在承受嚴重的后果之后才能通過訴訟或復(fù)議來取得行政法上的救濟，這從保護相對人合法權(quán)益的角度來講又是極其不合理的。因而需要無效行政行為制度來彌補公定力理論的不足。要是這一功能得到發(fā)揮，相對人的抵抗權(quán)得以更好地維護相對人的合法權(quán)益就必須了解什么樣的行為是無效行政行為。

無效行政行為是行政行為的一種，指由行政主體作出的具有行政行為的外形但因缺乏實質(zhì)要件而不能發(fā)生法律效力的行為。對于這個定義我們可以從以下幾個方面來理解。第一，無效行政行為在性質(zhì)上屬于形式行政行為。無效是對形式上已經(jīng)作出的行政行為效力的一種否定性評價，其前提是行政行為在形式上已經(jīng)存在，這一點要求我們把無效行政行為與不存在的行政行為區(qū)分開來。第二，無效行政行為對于相對人沒有拘束力。這也是無效行政行為與可撤銷的行政行為的區(qū)別。第三，無效行政行為之中并非沒有權(quán)利與義務(wù)，其實質(zhì)上的無效性并不必然決定其沒有包括相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)，但是無效行政行為中的權(quán)利是不受法律保護的。若行政主體在這樣的行政行為中為行政相對人設(shè)定了義務(wù)，相對人可以直接行使抵抗權(quán)。這里需要指出的是在無效行政行為中，行政主體為相對人設(shè)立了義務(wù)，說明無效行政行為具有行政行為成立的法律效果要件，是可以成立的行政行為。

在這里筆者贊同金偉峰教授對無效行政行為的概念作出的界定，無效行政行為是指因具有重大而且明顯的違法情形而自始不產(chǎn)生法律效力的行政行為。該概念包含了無效行政行為的三個特征：一是無效行政行為在性質(zhì)上屬于形式行政行為，其前提是行政行為在形式上已經(jīng)存在；二是無效行政行為在范圍上一般限于重大且明顯違法的行政行為；三是無效行政行為在后果上表現(xiàn)為自始、當然、確定無效。

二、無效行政行為的特征

1.無效行政行為的范圍上僅指“重大且明顯的違法行為”

此限定范圍是依大陸法系國家和地區(qū)通說，即其具有外在的“明顯違法性”和內(nèi)在的“重大違法性”，前者指依一般公民之理性和經(jīng)驗所能判斷的違法行政行為，后者指其違反了重要的法律法規(guī)，該通說在外國的立法上也有體現(xiàn)，比如，《聯(lián)邦德國行政程序法》第44條第一項規(guī)定：“行政行為具有嚴重瑕疵，該瑕疵按所考慮的一切情況明智判斷屬明顯者，行政行為無效?！?/p>

2.無效行政行為在效力上表現(xiàn)為“自始、當然和確定無效”

即從行政行為做出時，無需有權(quán)機關(guān)宣告就不具有任何法律效力，公民也沒有尊重該行為的義務(wù)，并享有對該行為抵抗的權(quán)利，甚至在某些情況下，公民可以采取警告、逃脫等方式進行正當防衛(wèi)和對抗；這實質(zhì)上就是賦予了公民在行政行為執(zhí)行時“當時”的救濟手段，因其“當時”而不同于復(fù)議訴訟等“事后”救濟手段。即使在事后的救濟手段中，對于無效行政行為的救濟也不受時效的限制，相對人擁有無期限追訴權(quán)，即“做出無效行政行為的機關(guān)和其他有權(quán)機關(guān)得隨時宣告或確認其無效，相對人也可隨時請求有權(quán)機關(guān)宣告或確認其無效”。對該無效行政行為，做出機關(guān)即使事后進行了追認、轉(zhuǎn)換等補救措施，依然不能被法律所承認而變?yōu)橛行??！耙坏┓ㄔ盒寄骋恍姓袨樵诜缮蠠o效，那就如同什么事都沒有發(fā)生一樣?！?/p>

三、無效行政行為的效力概述

我國關(guān)于行政行為效力的理論受日本的影響，認為行政行為的效力包括公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力四種。近幾年來受德國的影響，開始對公定力概念提出挑戰(zhàn)，主張拋棄公定力概念，把行政行為的效力概括為存續(xù)力、構(gòu)成要件效力、確認效力、拘束力和執(zhí)行力，同時認為拘束力概念和存續(xù)力以及其構(gòu)成要件效力或確認效力相混淆，因而對其不單獨研究。筆者認為行政行為的效力包括公定力、確定力、拘束力、執(zhí)行力和先定力。行政行為的公定力是指行政行為一經(jīng)作出，即對任何人都具有被推定為合法、有效而予以尊重的法律效力。行政行為具有公定力已為大陸法系國家所普遍認可。它要求其拘束對象承擔兩項基本義務(wù)：一是先行服從義務(wù)，就是要行政相對人對行政行為的異議訴諸于事后救濟，在此之前只能暫時服從；二是不容否認義務(wù)，要求其他機關(guān)及其法院不得無視甚至否認行政行為的存在。

至于先定力，該提法可能源于法國行政法學(xué)，法國行政法學(xué)認為行政處理之所以有效力在于它是行政機關(guān)的單方行為，形成處理也因此具有效力先定特權(quán)。“效力先定特權(quán)是指行政機關(guān)的決定一旦做出以后，就假設(shè)符合法律規(guī)定，對行政機關(guān)本身和當事人以及其他國家機關(guān)具有拘束力量。利害關(guān)系人認為行政機關(guān)的行政決定違法，只能按照法定的途徑提出申訴。在這個決定沒有被有權(quán)限的機關(guān)變更、撤銷或宣布無效之前，始終認為合法。即使在申訴過程中，在受理申訴的機關(guān)沒有做出裁決以前，行政決定繼續(xù)有效?！庇纱丝梢姺▏姓▽W(xué)上的效力先定特權(quán)與我國行政法上的公定力在內(nèi)容基本重疊。

基于以上闡述我們可以看出，承認無效行政行具有公定力不利于抑制行政權(quán)的專橫，也不利于相對人合法權(quán)益的及時保護。而否定無效行政行為的公定力，賦予相對人在無效行政行為情形下的抵抗權(quán)，不僅是對相對人主體性的尊重，也是對行政主體負責(zé)人的表現(xiàn)，行政主體在存在相對人監(jiān)督的環(huán)境下會謹慎行為，減少“重大且明顯違法情形”的出現(xiàn)。因而筆者贊同無效行政行為不具有公定力的觀點，并且極力呼喚無效行政行為制度的建立，讓相對人的抵抗權(quán)行使有制度依據(jù)和有先例可循。

參考文獻：

[1]柳硯濤，劉宏渭.論無效行政行為防衛(wèi)權(quán)及其矯正機制[J].《行政法學(xué)研究》，2003年2期.