人才向基層一線流動的困境和對策*

吳山保 孫 恩

黨的十八大報告提出，加大創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才培養(yǎng)支持力度，引導人才向基層一線流動。黨的十八屆三中全會提出，要健全人才向基層、艱苦地區(qū)和崗位流動、在一線創(chuàng)業(yè)的激勵機制。習近平總書記多次強調(diào)，我們比歷史上任何時期都更加渴求人才，沒有一支宏大的高素質(zhì)人才隊伍，全面建成小康社會的奮斗目標就難以順利實現(xiàn)。①在當前“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的背景下，社會各個部門和崗位對人才的需求量越來越大，人才的供求關系也不同程度地出現(xiàn)了失衡的狀態(tài)?；鶎右痪€是經(jīng)濟建設和社會發(fā)展的主戰(zhàn)場，對人才的需求更加迫切，但是對人才的吸引力和挽留力還遠遠不夠，在很大程度上阻礙著經(jīng)濟社會的發(fā)展和全面小康的實現(xiàn)。因此，對人才向基層一線流動存在的問題和障礙進行研究，并提出有針對性的對策建議，具有重要而緊迫的現(xiàn)實意義。

一、引導人才向基層一線流動的現(xiàn)實意義

服務于基層的人才是人才隊伍這座“金字塔”的基座，向下根植于人民群眾的需要，向上支撐著國家機器的運轉，基層人才的工作積極性、有效性和穩(wěn)定性，對整座“金字塔”都有著決定性的影響。近年來，在推進人才向基層一線流動方面，很多地區(qū)做了大量工作，也積累了一些寶貴經(jīng)驗，對當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展起到了積極的推動作用。總的來說，引導人才向基層一線流動具有以下幾點重要意義。

首先，人才是基層發(fā)展的根本動力。人才資源是第一資源，人才資本是最大的資本，要實現(xiàn)跨越式發(fā)展，迫切需要強有力的人才支持。經(jīng)濟競爭表現(xiàn)為市場競爭、產(chǎn)品競爭，說到底是人才的競爭，而基層一線由于條件有限、信息相對閉塞，人才不能引進來，導致經(jīng)濟發(fā)展跟不上時代趨勢，無法滿足當?shù)厝嗣袢罕姷男枰Ｒ虼?，抓好了基層人才工作，也就抓住了基層發(fā)展和全面小康的“牛鼻子”。其次，人才是科技創(chuàng)新的核心因素?；鶎拥陌l(fā)展離不開企業(yè)的推動，企業(yè)的發(fā)展更離不開科學技術水平的提高。在科技創(chuàng)新日新月異的今天，科學技術已滲透到經(jīng)濟社會的各個領域，成為第一生產(chǎn)力。一支高素質(zhì)、高能力的人才隊伍是企業(yè)開展一系列技術創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)提升的基本保障和重要基礎。最后，人才是改善民生的重要保障。保障和改善民生是滿足人的基本生活條件的重要舉措，也是經(jīng)濟社會發(fā)展的最終歸宿和根本目的。民生的保障和改善需要大量的專門人才，引導更多的教育、衛(wèi)生、文化、農(nóng)業(yè)、社會工作等各方面人才投身到基層各項事業(yè)上來，有助于加強和改進基層社會管理，有利于不斷改善民生、提高基層人民生活水平。

二、影響人才向基層一線流動的主要困境

基層一線的經(jīng)濟社會發(fā)展水平直接影響著人才流動的基本狀況?？傮w來說，當前我國基層人才工作仍然存在著體制機制、工作環(huán)境、發(fā)展平臺、思想觀念等方面的障礙和問題。

1.質(zhì)量不高，人才結構需進一步調(diào)整

首先，基層人才總量較少。從發(fā)展需求來講，人才應該大量集中在基層，呈現(xiàn)出“金字塔”的結構，但是在實際當中，基層人才密度和人才質(zhì)量均有待提高。以河南省新鄉(xiāng)市為例，截止到2014年，該市人口總數(shù)560萬人，其中各類人才總量僅45萬人，遠不能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對于人才的需求。從人才向基層流動數(shù)量來看，據(jù)統(tǒng)計，近年來新鄉(xiāng)市共計招聘大學生村干部3500名，目前僅剩下不足1000名；教育上每年派往基層支教人數(shù)只有500人左右、特崗教師600人左右；衛(wèi)生上每年通過定向培養(yǎng)、“5111工程”支援基層衛(wèi)生院的人數(shù)300人，專門人才隊伍有所改善，但還遠遠不能滿足基層的需求，人才供給量和需求量嚴重失衡。其次，人才質(zhì)量相對較低。從學歷上看，新鄉(xiāng)市人才隊伍整體學歷不高，尤其是在基層一線、農(nóng)村等艱苦地區(qū)和崗位上。以該市農(nóng)村實用人才為例，中專以上學歷的人才總量僅3100人，占實用人才總量的7％以下，高學歷、高層次的人才更少。最后，人才結構不盡合理，人才分布不夠均衡。傳統(tǒng)的文化、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生領域專業(yè)技術人才較多，占人才總數(shù)的90％以上，而工商管理、規(guī)劃評估、金融保險等與高新技術產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代企業(yè)管理相關的新興高層次專業(yè)人才較為稀缺。②

2.體制不活，人才使用效率得不到充分發(fā)揮

首先，缺乏靈活性的用人機制直接導致人才的盲目流動，使得很多地方和崗位不能夠及時吸納新鮮血液，將一些愿意走向基層的人才拒之門外。其次，不科學的人才管理機制導致現(xiàn)有人才的能力得不到充分有效的發(fā)揮，直接影響了人才的工作熱情和工作積極性，使人才無用武之地。最后，不健全的人才服務機制導致難以形成有效的服務體系，影響著人才長期服務于該崗位或地區(qū)的決心，或者不能夠吸引人才向基層地區(qū)或崗位流動，導致人才到基層工作有顧慮或者人才最終流失。

3.環(huán)境不優(yōu)，對人才的吸引力和挽留力不強

首先，基層的工作環(huán)境不優(yōu)。對人才來說，有較好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺和經(jīng)費保障，才能實現(xiàn)自身價值，然而由于基層工作環(huán)境和條件待遇較差，導致年輕人才就業(yè)創(chuàng)業(yè)、工作調(diào)動時往往選擇大城市或者知名企業(yè)，很少有人主動要求去那些經(jīng)濟比較落后的基層。其次，基層的生活環(huán)境不優(yōu)?；鶎右痪€條件簡陋，生活艱苦，文化教育氛圍欠缺，人才子女能夠接受優(yōu)質(zhì)教育的機會較少，導致人才引不進、留不住，產(chǎn)生了“孔雀東南飛”的現(xiàn)象。最后，基層政策環(huán)境不優(yōu)?；鶎釉谌瞬乓M、培養(yǎng)、使用等方面投入不足，相關部門的服務意識不強，為人才排憂解難的力度不夠，致使許多人才不想來，來了也不想久留，成為共性的問題。

4.平臺較少，人才發(fā)展空間有待提升

基層工作條件相對較差，許多地方的科研投入、技術開發(fā)和改造經(jīng)費多年來沒有增加甚至還有所減少，服務設備陳舊。由于缺乏干事創(chuàng)業(yè)的平臺，人才作用難以充分發(fā)揮，導致人才難以“留得住、用得好”。此外，由于缺乏充分的發(fā)展空間，一些人才到了基層很難再走出來，特別是基層行政事業(yè)單位人員，大部分人都是一輩子換不了地方，導致人才不愿向基層流動。

5.觀念不新，對人才的重視程度有待提高

首先，思想上不夠重視。各級黨委政府已經(jīng)認識到人才的重要性，但是在具體工作中認為引進資金和項目才是看得見摸得著的政績，可以直接轉化為經(jīng)濟效益和社會效益，而人才的培養(yǎng)與開發(fā)費時費力，成效又不明顯，在行動上難免一頭重一頭輕。其次，人才投入力度不夠。由于基層整體財力有限，加之人才投入回報時間較長，導致基層對引進、培養(yǎng)人才方面的投入力度不夠。最后，人才評價上存在偏差。社會上一些人（包括部分黨政干部）對人才的理解存在一定偏見，總認為只有具備一定學歷和職稱的人員才是人才，而大量農(nóng)村“土專家”和“田秀才”只能算作“能人”而已，忽視了本地實用技能人才的培養(yǎng)開發(fā)。

三、促進人才向基層一線流動的對策思考

1.創(chuàng)新體制機制，統(tǒng)籌基層人才隊伍建設

體制機制更具根本性、基礎性和全局性。人才體制機制創(chuàng)新，不能為創(chuàng)新而創(chuàng)新，更不能搞成“政績工程”，關鍵是要強調(diào)基層一線人才工作鏈條要有連續(xù)性，避免出現(xiàn)碎片化現(xiàn)象。首先，創(chuàng)新人才培育開發(fā)機制。要以經(jīng)濟社會的切實需求為基礎，創(chuàng)新培養(yǎng)模式，強化實踐能力，完善職業(yè)教育保障機制，加強在職人員繼續(xù)教育。一是調(diào)動現(xiàn)有人才的積極性和創(chuàng)造力，盤活人才存量，激發(fā)本土人才干事創(chuàng)業(yè)熱情。二是加大培訓力度，采取委派培訓、學習考察、繼續(xù)深造等多種形式開展學習培訓，加快培育適合發(fā)展需要的專門人才，同時定制培養(yǎng)計劃，完善基層一線人才培育機制。三是大力發(fā)展教育，通過教育培養(yǎng)人才的過程雖然漫長，但是不可或缺，教育好、培養(yǎng)好生長在基層一線的、積極上進的人才，可以避免人才“水土不服”，收到事半功倍的效果。

其次，創(chuàng)新人才科學評價機制。要建立以品德、能力、業(yè)績?yōu)閷虻目茖W的人才評價發(fā)現(xiàn)機制。一是以能力和貢獻、業(yè)內(nèi)和社會認可為導向，把創(chuàng)新能力和推動發(fā)展能力作為評價人才的標準，尊重人才稟賦和個性，對特殊人才采取特殊評價方式，把政治素質(zhì)和思想道德納入人才評價體系，確保各類人才“又紅又專”。二是在人才使用晉升過程中，建立能上能下的機制，特別是黨政干部選拔任用上，牢固樹立德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄扔萌藰藴屎筒晃▽W歷、不唯職稱、不唯資歷、不唯身份的用人原則，更加注重實績和基層工作經(jīng)歷，為在基層一線扎實工作、作出貢獻的人才創(chuàng)造更好晉升機會，讓基層成為成長成才的必經(jīng)之地。

再次，創(chuàng)新人才流動配置機制。要建立規(guī)范統(tǒng)一、更加開放的人才市場，推進人才的公平競爭和自由流動，發(fā)揮市場配置人才資源的重要作用，提高人才的流動效率。用法治思維規(guī)范人才工作，通過法律保護知識產(chǎn)權，更好激發(fā)人才的工作積極性。通過改革完善政策，進一步消除人才流動中的限制，在身份、編制、人事關系和社會保障政策等方面進行傾斜，疏通各類人才之間的流動渠道。

最后，創(chuàng)新人才激勵保障機制。要不斷完善各類人才隊伍的薪酬制度，健全人才激勵機制，推行中長期激勵措施和辦法。一是堅持精神激勵和物質(zhì)獎勵相結合，健全以政府為導向、用人單位和社會力量獎勵為主體的人才獎勵體系，改革各類人才獎項設置，提高獎勵力度，大力表彰在基層一線經(jīng)濟社會發(fā)展中作出突出貢獻的優(yōu)秀人才，形成國家、社會和單位相結合的人才激勵保障體系。二是綜合運用股權、知識產(chǎn)權、財政扶持激勵等新形式，同時完善鼓勵優(yōu)秀人才參政議政的政策措施，提高政治待遇，使在基層服務的人才真正能夠“名利雙收”，使各類人才“近悅遠來”。

2.完善人才政策，打造基層人才集聚高地

首先，完善人才向基層一線流動的政策體系。一是圍繞區(qū)域和基層經(jīng)濟社會發(fā)展目標，依托地域特色和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，科學設計發(fā)展規(guī)劃，引進服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的項目和人才。二是完善和落實人才政策，國家和地方科研項目、創(chuàng)新平臺、人才計劃應向基層一線傾斜，比如“千人計劃”“萬人計劃”“三支一扶”“特崗計劃”等重點人才項目。三是應注重人才柔性引進，可結合自身發(fā)展需要，在不接轉人事關系的前提下，以顧問、兼職、講學、咨詢服務、科研項目攻關與技術合作等多種形式聘請高層次人才到基層服務。四是利用互聯(lián)網(wǎng)技術和互聯(lián)網(wǎng)思維構建人才流動渠道，通過政府網(wǎng)站、官方微博、微信等新技術、新媒體建立網(wǎng)絡引才平臺，同時簡化各類手續(xù)辦理程序，推行一站式服務，開辟引才綠色通道。

其次，建立人才投資優(yōu)先保證的財稅金融政策。各級黨委政府要優(yōu)先保證對人才發(fā)展的投入，優(yōu)化財稅政策，強化資金扶持。一是建立人才發(fā)展專項資金，將各項人才工作經(jīng)費納入財政預算體系，保障人才發(fā)展重大項目的實施，落實行政事業(yè)單位干部培訓任務，提高企業(yè)職工培訓經(jīng)費的提取比例，鼓勵支持企業(yè)和社會組織建立人才發(fā)展基金，同時通過稅收、貼息等優(yōu)惠政策引導社會、用人單位和個人多元化投資人才資源開發(fā)。二是加大財政轉移支付力度，推廣“天使基金”模式，優(yōu)先投資創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才開發(fā)項目，建立人才投入使用管理績效考評制度，提高人才投入資金整體使用效益。三是制定完善投資保障政策，引導建立多層次、多渠道的人才開發(fā)投入機制，實現(xiàn)人才開發(fā)投入主體的多元化和市場化，為人才隊伍建設提供保障。

最后，實施產(chǎn)學研合作培養(yǎng)人才政策。一是建立政府指導下的以企業(yè)為主體、市場為導向、多種形式的產(chǎn)學研戰(zhàn)略聯(lián)盟，實行“人才+項目”的培養(yǎng)模式，引導人才向基層流動。二是完善高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)就業(yè)扶持政策，為高校畢業(yè)生到基層一線、艱苦地區(qū)和崗位就業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造條件、搭建平臺，繼續(xù)實施好大學生村干部、高校畢業(yè)生“三支一扶”“志愿服務貧困縣”等計劃，鼓勵和引導高校畢業(yè)生到農(nóng)村和中小企業(yè)服務就業(yè)。三是繼續(xù)堅持和完善基層選拔制度，改進和加強科技副縣長、博士服務團、科技副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、科技特派員等選派工作，逐步提高黨政機關面向基層遴選公務員比例。按照“供需對接、雙向選擇”原則，成立“專家服務團”，赴基層開展規(guī)劃指導、示范創(chuàng)建、技術支持、市場拓展、人才培養(yǎng)等服務，建立高等院校、科研院所科技人才團隊幫助基層經(jīng)濟社會發(fā)展的長效機制。制定高校與地方之間互派掛職干部政策，實現(xiàn)校地“人才旋轉”，推動校地、校企合作。

3.強化服務意識，營造良好人才發(fā)展環(huán)境

基層一線的條件是艱苦的、枯燥的，留住人才不僅要靠感情、待遇，更要不斷強化服務意識、轉變服務職能，創(chuàng)新服務方法，創(chuàng)造良好的社會生活環(huán)境和工作環(huán)境，筑巢引鳳，凝聚人才到基層創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。首先，營造“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的社會環(huán)境。弘揚創(chuàng)新精神，增強全民創(chuàng)新意識，培育創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)文化，形成人人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、尊重創(chuàng)新人才的良好氛圍。充分發(fā)揮報紙、網(wǎng)絡等媒體優(yōu)勢，大力宣傳人才開發(fā)的相關政策措施和各類人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的先進事跡，大興識才、愛才、敬才、用才之風，努力形成“尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創(chuàng)造”的良好氛圍。

其次，營造待遇適當、無后顧之憂的生活環(huán)境。要大力改善和優(yōu)化優(yōu)秀人才成長成才的條件環(huán)境，著力解決因缺乏人文關懷而導致的人才進取心、主動性和成就感不足等問題，激勵他們放手工作、做出實績并給予應有的獎勵。要提高人才的待遇，協(xié)調(diào)推進人才公寓建設，改善人才工作和生活條件。同時，積極主動、滿腔熱情地當好人才的“勤務員”，想方設法幫助解決人才的住房、就醫(yī)、子女教育等問題，使各類人才無后顧之憂，使優(yōu)秀人才變“孔雀東南飛”為“鳳凰愿還巢”。

最后，營造干事創(chuàng)業(yè)、施展才華的工作環(huán)境。積極搭建吸引人才干事創(chuàng)業(yè)的平臺載體，加大公共基礎設施建設力度，圍繞支柱產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)建立項目庫，通過項目建設發(fā)揮人才作用，通過項目實施來吸引人才。圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展目標，加大科技和人才項目的融合推進力度，使人才能夠在施展才華的同時不斷迎接挑戰(zhàn)、攻堅克難，為人才施展才華提供廣闊舞臺，使人才享有實現(xiàn)自身價值的自豪感、貢獻社會的成就感、得到社會承認和尊重的榮譽感，使各類人才在基層不僅能夠“落地生根”，更能夠“開花結果”。

注釋

①習近平：《在歐美同學會成立100周年慶祝大會的講話》，《人民日報》2013年10月22日。②相關數(shù)據(jù)來源于中共新鄉(xiāng)市委組織部統(tǒng)計分析。

［1］索延文.推進人才向中西部地區(qū)和基層一線流動問題研究［J］.黨建研究，2015，（6）.

［2］中國人事科學研究院.引導人才向基層一線流動的激勵政策需優(yōu)化完善［J］.中國人才，2015，（7）.

［3］寧夏回族自治區(qū)黨委組織部黨建所.推進人才向西部地區(qū)和基層一線流動問題研究［J］.共產(chǎn)黨人，2015，（9）.

［4］張文寶，吳鴻雁，徐鳳林，李杰.引導人才向基層流動政策研究［J］.安徽行政學院學報，2014，（6）.

［5］劉京州，郝銀，侯平甫.破解基層“人才荒”的出路［J］.人才資源開發(fā)，2006，（10）.

［6］楊宏偉.如何加強基層人才隊伍的建設［J］.科技資訊，2010，（25）.