地方人大全體會(huì)議制度及其完善 *

【當(dāng)代政治】

地方人大全體會(huì)議制度及其完善*

黃 小 鈁

摘要：作為人民代表大會(huì)代表集體行權(quán)履職的唯一平臺(tái)，全體會(huì)議在我國(guó)人民代表大會(huì)制度中具有重要的地位和作用。然而，有關(guān)地方人大全體會(huì)議的規(guī)定還比較簡(jiǎn)單，僅涉及全體會(huì)議的召開(kāi)程序、主要內(nèi)容和基本職責(zé)等方面，在其他方面則主要依賴于地方性法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。正是由于法律規(guī)定的不足和全體會(huì)議制度自身的不完善，導(dǎo)致全體會(huì)議的實(shí)際運(yùn)行與制度規(guī)范之間存在一定的差距，影響了地方人大全體會(huì)議的質(zhì)量。基于此，不僅要健全相關(guān)法律法規(guī)，而且要完善相關(guān)制度，為人大代表集體履行職權(quán)提供充足的法律依據(jù)和堅(jiān)實(shí)的制度保障。

關(guān)鍵詞：地方；人民代表大會(huì)；全體會(huì)議；制度建設(shè)

中圖分類(lèi)號(hào)：D621

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751(2015)11-0011-05

收稿日期：2015-07-28

作者簡(jiǎn)介：黃小鈁，男，中共北京市委黨校政治學(xué)教研部副教授(北京100044)，中共中央編譯局世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部博士后流動(dòng)站研究人員(北京100032)。

提高人民代表大會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)人大)代表依法履職能力，鞏固人民代表大會(huì)的政治地位，需要充分發(fā)揮人民代表大會(huì)全體會(huì)議(以下簡(jiǎn)稱(chēng)全體會(huì)議)的平臺(tái)作用，不斷加強(qiáng)全體會(huì)議的法規(guī)制度體系建設(shè)。然而，檢索有關(guān)地方人大會(huì)議制度研究的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)，大部分成果是泛泛地探討如何改革和完善地方人大會(huì)議制度的對(duì)策性研究，專(zhuān)門(mén)對(duì)地方人大全體會(huì)議制度進(jìn)行學(xué)理層面的研究尚屬空白。基于此，本文將在梳理有關(guān)地方人大全體會(huì)議制度的法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，概括和分析地方人大全體會(huì)議制度的主要內(nèi)容及其運(yùn)行情況，并針對(duì)有關(guān)法律規(guī)定的缺失及該制度運(yùn)行過(guò)程中存在的問(wèn)題提出若干對(duì)策性建議，以期改進(jìn)地方人大全體會(huì)議的工作。

一、地方人大全體會(huì)議的制度規(guī)范及其缺失

迄今為止，關(guān)于全體會(huì)議的規(guī)定主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容。一是關(guān)于罷免案。2004年10月第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議修改并通過(guò)的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《地方組織法》)規(guī)定：被提出罷免的人員有權(quán)在主席團(tuán)會(huì)議或者大會(huì)全體會(huì)議上提出申辯意見(jiàn)，或者書(shū)面提出申辯意見(jiàn)；向縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)提出的罷免案，由主席團(tuán)交會(huì)議審議后，提請(qǐng)全體會(huì)議表決；或者由主席團(tuán)提議，經(jīng)全體會(huì)議決定，組織調(diào)查委員會(huì)；等等。①2010年3月第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議修改并通過(guò)的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》第四十八條也作出類(lèi)似的規(guī)定，即被提出罷免的代表有權(quán)在主席團(tuán)會(huì)議和全體會(huì)議上提出申辯意見(jiàn)，罷免案經(jīng)會(huì)議審議后，由主席團(tuán)提請(qǐng)全體會(huì)議表決。②二是關(guān)于質(zhì)詢案?！兜胤浇M織法》規(guī)定：“質(zhì)詢案由主席團(tuán)決定交由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)在主席團(tuán)會(huì)議、大會(huì)全體會(huì)議或者有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)會(huì)議上口頭答復(fù)，或者由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)書(shū)面答復(fù)?！雹廴顷P(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)?！兜胤浇M織法》規(guī)定：“主席團(tuán)或者十分之一以上代表書(shū)面聯(lián)名，可以向本級(jí)人民代表大會(huì)提議組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)，由主席團(tuán)提請(qǐng)全體會(huì)議決定。調(diào)查委員會(huì)由主任委員、副主任委員和委員組成，由主席團(tuán)在代表中提名，提請(qǐng)全體會(huì)議通過(guò)?！雹茱@然，這些規(guī)定還不夠全面，對(duì)全體會(huì)議的組織者、主要內(nèi)容、工作原則等等，都沒(méi)有作出規(guī)定，不能適應(yīng)地方人大全體會(huì)議制度化的要求。2010年10月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議修改并通過(guò)的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《代表法》)第八條規(guī)定：“代表參加大會(huì)全體會(huì)議、代表團(tuán)全體會(huì)議、小組會(huì)議，審議列入會(huì)議議程的各項(xiàng)議案和報(bào)告?！雹葸@意味著：參加全體會(huì)議既是代表的權(quán)利也是其義務(wù)。

*基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“西方政治代表理論研究及其啟示”(13CZZ011)；北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“區(qū)縣人民代表大會(huì)行使法定職權(quán)的狀況研究”(08BaKD057)。

令人可喜的是，各省市出臺(tái)的人民代表大會(huì)議事規(guī)則對(duì)全體會(huì)議作了更細(xì)致的規(guī)范。概括起來(lái)主要有以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：一是明確人民代表大會(huì)會(huì)議舉行時(shí)須召開(kāi)全體會(huì)議，并由大會(huì)會(huì)議主席團(tuán)第一次會(huì)議推選若干主席團(tuán)成員擔(dān)任執(zhí)行主席主持大會(huì)期間各次全體會(huì)議。二是明確全體會(huì)議的主要內(nèi)容，包括聽(tīng)取本級(jí)人大常委會(huì)工作報(bào)告、本級(jí)“一府兩院”工作報(bào)告、關(guān)于列入會(huì)議議程的議案或者法規(guī)草案的說(shuō)明、各代表團(tuán)審議各項(xiàng)工作報(bào)告情況、有關(guān)報(bào)告修改情況的說(shuō)明以及計(jì)劃和預(yù)算審查的報(bào)告等。三是明確全體會(huì)議可以安排代表發(fā)言，并規(guī)定代表發(fā)言的次數(shù)及其時(shí)間、申請(qǐng)和確認(rèn)發(fā)言的程序、發(fā)言的人數(shù)及其順序、發(fā)言的形式及其內(nèi)容要求以及對(duì)代表發(fā)言的免責(zé)權(quán)等內(nèi)容。不過(guò)，從各地人大議事規(guī)則來(lái)看，全體會(huì)議的發(fā)言制度并非是硬性要求，大部分都是規(guī)定主席團(tuán)根據(jù)需要或代表意見(jiàn)進(jìn)行，因而該規(guī)定并沒(méi)有得到完全落實(shí)。四是明確全體會(huì)議設(shè)立旁聽(tīng)席，并規(guī)定旁聽(tīng)的申請(qǐng)條件、程序、范圍、權(quán)利和義務(wù)等。五是明確全體會(huì)議表決通過(guò)的內(nèi)容及其程序、表決的原則及其形式、對(duì)表決權(quán)的保障等。其中，表決通過(guò)的內(nèi)容包括關(guān)于工作報(bào)告和有關(guān)議案的決議草案、關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的決議草案、關(guān)于財(cái)政預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行情況的決議草案、列入會(huì)議議程的議案或法規(guī)案、罷免案、會(huì)議會(huì)期的縮短或延長(zhǎng)、調(diào)查委員會(huì)組成人員、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)組成人員等；表決的程序是經(jīng)由大會(huì)審議后再由主席團(tuán)提請(qǐng)全體會(huì)議表決通過(guò)；表決通過(guò)的原則是全體代表的過(guò)半數(shù)；表決通過(guò)的方式包括投票、按表決器、舉手或其他，由主席團(tuán)決定；代表的表決權(quán)不受法律追究。六是明確全體會(huì)議決定的內(nèi)容及程序。包括在大會(huì)審議中發(fā)現(xiàn)有重大問(wèn)題的議案、辭職請(qǐng)求、部分人員的罷免案、組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)、舉行秘密會(huì)議等，均由大會(huì)會(huì)議主席團(tuán)提請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議作出決定。七是明確全體會(huì)議的選舉程序和規(guī)則。包括正式候選人在選舉前須與代表見(jiàn)面；選舉可以實(shí)行預(yù)選；選舉實(shí)行無(wú)記名投票，并設(shè)秘密寫(xiě)票處；選舉結(jié)果當(dāng)場(chǎng)公布；等等。

總體看來(lái)，雖然現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)全體會(huì)議作了許多規(guī)定，但還存在一些缺憾。一是對(duì)全體會(huì)議的性質(zhì)及其地位缺乏明確規(guī)定。雖然對(duì)全體會(huì)議的各項(xiàng)職權(quán)及其行使程序作出規(guī)范，但對(duì)全體會(huì)議自身的相關(guān)內(nèi)容，包括全體會(huì)議的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行程序以及同其他會(huì)議形式的關(guān)系等方面的規(guī)定，基本上還是空白，造成全體會(huì)議的一些職權(quán)難以落到實(shí)處。二是對(duì)全體會(huì)議的代表及列席人員的缺席缺乏監(jiān)督措施。依照法律規(guī)定，出席人民代表大會(huì)會(huì)議是代表的一項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)，代表若無(wú)故缺席兩次本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議，其代表資格將終止。但從實(shí)際情況來(lái)看，由于全體會(huì)議主要是一些程序性的內(nèi)容，使得一些代表對(duì)全體會(huì)議缺乏足夠的重視，因而缺席現(xiàn)象較為普遍。而對(duì)于那些缺席的代表和列席人員，大部分地方人大的做法只是作內(nèi)部統(tǒng)計(jì)，僅有少數(shù)地方將缺席的名單經(jīng)由媒體公之于眾，使得對(duì)代表的監(jiān)督缺乏足夠的力度和強(qiáng)度，影響了全體會(huì)議的權(quán)威性和公信力。三是對(duì)全體會(huì)議的時(shí)間和次數(shù)缺乏具體的要求，影響了全體會(huì)議的成效。

二、地方人大全體會(huì)議的基本內(nèi)容及其運(yùn)行狀況

1.全體會(huì)議的工作任務(wù)

全體會(huì)議作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)履行法定職權(quán)的組織載體，擔(dān)負(fù)著重要的工作任務(wù)。一般而言，地方人大舉行的常規(guī)年會(huì)的各次全體會(huì)議的工作任務(wù)主要包括三項(xiàng)內(nèi)容：一是聽(tīng)取本級(jí)人大常委會(huì)、“一府兩院”的工作報(bào)告以及關(guān)于議案審查情況的工作報(bào)告；審查本級(jí)人民政府關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃及計(jì)劃執(zhí)行情況、關(guān)于本級(jí)人民政府財(cái)政預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。二是表決通過(guò)各項(xiàng)工作報(bào)告決議。三是組織代表大會(huì)發(fā)言。其中，前兩項(xiàng)屬于“必選項(xiàng)目”或者說(shuō)“常規(guī)選項(xiàng)”；“組織大會(huì)發(fā)言”則是一個(gè)“可選項(xiàng)目”。雖然地方人大出臺(tái)的議事規(guī)則規(guī)定可以組織代表大會(huì)發(fā)言，但在實(shí)踐中，卻鮮有縣級(jí)以上人民代表大會(huì)舉行會(huì)議時(shí)組織代表在全體會(huì)議上進(jìn)行發(fā)言的做法，反而是一些基層人大作了大膽地探索和實(shí)踐?！白?984年海淀區(qū)八屆人大三次會(huì)議起，代表大會(huì)發(fā)言成為海淀區(qū)人代會(huì)的一項(xiàng)會(huì)議制度。大會(huì)每次專(zhuān)門(mén)安排半天時(shí)間給代表在大會(huì)上發(fā)言，發(fā)言的代表由代表自愿報(bào)名經(jīng)各代表團(tuán)推選產(chǎn)生，原則上每個(gè)團(tuán)推薦2名，代表也可以直接向大會(huì)自愿報(bào)名發(fā)言,一般發(fā)言總?cè)藬?shù)在25人左右，發(fā)言時(shí)間規(guī)定每人6—8分鐘。發(fā)言代表都準(zhǔn)備詳細(xì)的書(shū)面材料，就各自關(guān)心的問(wèn)題自選題目在大會(huì)上發(fā)表意見(jiàn)和建議?！雹奕粼趽Q屆選舉年，全體會(huì)議的工作任務(wù)還包括：表決通過(guò)選舉辦法、總監(jiān)票人、副總監(jiān)票人和監(jiān)票人名單；投票選舉產(chǎn)生本級(jí)人大常委會(huì)的組成人員、本級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員、本級(jí)人民法院院長(zhǎng)、本級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)、上一級(jí)人民代表大會(huì)代表；表決通過(guò)本級(jí)人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)組成人員的人選；確認(rèn)投票選舉的結(jié)果；新當(dāng)選的本級(jí)人大常委會(huì)主任、本級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)成員、本級(jí)人民法院院長(zhǎng)和人民檢察院檢察長(zhǎng)與代表見(jiàn)面；等等。

2.全體會(huì)議的基本功能

全體會(huì)議作為人大代表集體行使職權(quán)的最主要場(chǎng)所，其功能主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：一是信息交流與溝通功能。“知情知政權(quán)”是代表的一項(xiàng)法定權(quán)利，是其依法有效履行職權(quán)的基礎(chǔ)。除了通過(guò)調(diào)研、座談、視察及執(zhí)法檢查等方式獲得信息之外，代表出席全體會(huì)議并聽(tīng)取各項(xiàng)工作報(bào)告也是一條重要渠道。期間，既可以了解本級(jí)人大常委會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院過(guò)去一年所取得的成就和存在的不足等基本工作情況，也可以知曉這些機(jī)關(guān)未來(lái)一年的工作目標(biāo)和任務(wù)，以便安排好各項(xiàng)工作。二是監(jiān)督功能。表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是人大代表的監(jiān)督，即通過(guò)聽(tīng)取和審議各項(xiàng)工作報(bào)告，并在表決各項(xiàng)報(bào)告決議的過(guò)程中投贊成票、反對(duì)票或棄權(quán)票，代表可以對(duì)本級(jí)人大常委會(huì)、“一府兩院”的工作進(jìn)行監(jiān)督。另一方面是列席和旁聽(tīng)人員對(duì)地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及其組成人員的監(jiān)督，即通過(guò)列席和旁聽(tīng)全體會(huì)議，既可以了解人大通過(guò)的法規(guī)和作出的決定、決議，也可以知悉人大代表的出勤情況，并對(duì)其履職情況進(jìn)行監(jiān)督。三是政治參與功能。人大制度是公民有序政治參與的制度保障和根本途徑。全體會(huì)議作為人大制度的重要組成部分，是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依法決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作中重大事項(xiàng)的主要場(chǎng)所，影響到本行政區(qū)域內(nèi)的每一個(gè)公民。旁聽(tīng)或列席全體會(huì)議，可以直接了解地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)的法規(guī)和作出的決定、決議，然后在實(shí)際工作生活中貫徹和實(shí)施，這個(gè)過(guò)程實(shí)際上就是公民有序政治參與的表現(xiàn)。四是人大制度知識(shí)傳播功能。全體會(huì)議是宣傳人民代表大會(huì)制度的重要窗口，是列席及旁聽(tīng)人員學(xué)習(xí)、認(rèn)識(shí)和了解人大制度的重要場(chǎng)所。通過(guò)旁聽(tīng)和列席全體會(huì)議，可以直接觀察到人大代表的履職行為和人大制度的運(yùn)行過(guò)程，包括討論、投票、計(jì)票和唱票等程序，切身感受到人大制度的政治地位和作用，增強(qiáng)民主法治意識(shí)。

3.全體會(huì)議的出席率

參加本級(jí)人民代表大會(huì)既是代表享有的一項(xiàng)法定權(quán)利也是其應(yīng)盡的一項(xiàng)法定義務(wù)，是衡量人大代表履職能力的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)。雖然現(xiàn)行法律對(duì)此作出了明確要求，但從實(shí)際情況來(lái)看，代表出席率不高卻是不爭(zhēng)的事實(shí)，這不僅影響地方人代會(huì)的會(huì)議質(zhì)量，還有損地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的政治地位和形象。目前，《地方組織法》《代表法》等法律均未規(guī)定地方人大舉行會(huì)議時(shí)須多少位代表出席才能舉行，反倒是大部分省級(jí)人大制定的人民代表大會(huì)議事規(guī)則都要求：只有2/3以上的代表出席，本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議始得舉行。也就是說(shuō)，地方人大舉行會(huì)議時(shí)至少需要有66.7%的代表出席，否則會(huì)議便是無(wú)效的。據(jù)此而言，地方人大舉行會(huì)議時(shí)的代表出席率基本上能夠達(dá)到這個(gè)規(guī)定。但是，如果僅滿足于70%左右的代表出席會(huì)議，這顯然與地方人大作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位是不相符的。基于人大代表的兼職性，人大代表的出席率很難達(dá)到100%，但至少應(yīng)該達(dá)到90%以上，這樣才能充分體現(xiàn)和發(fā)揮地方人大的地位和作用。以北京市海淀區(qū)第十四屆人大為例，前后舉行了25次全體會(huì)議，由于第二次會(huì)議的3次全體會(huì)議出席率沒(méi)有查到，因此，從已查到的22次全體會(huì)議中進(jìn)行統(tǒng)計(jì)可知，有6次全體會(huì)議的代表出席率達(dá)到90%以上，約占全體會(huì)議次數(shù)的27.2%，最高的一次有410名代表出席，出席率達(dá)到99.5%；⑦有8次全體會(huì)議的代表出席率在80%—90%之間，約占全體會(huì)議次數(shù)的36.4%；還有8次全體會(huì)議的代表出席率在70%—80%之間，約占全體會(huì)議次數(shù)的36.4%，最低的一次全體會(huì)議只有298名代表出席，出席率為72.3%。⑧

4.全體會(huì)議的次數(shù)和時(shí)間

地方人大在每次人代會(huì)會(huì)議期間具體需要召開(kāi)幾次全體會(huì)議以及安排多少時(shí)間，主要取決于每次人代會(huì)會(huì)議的工作安排。一般而言，每屆人大第一次會(huì)議的全體會(huì)議的次數(shù)和時(shí)間會(huì)比較多，因?yàn)榈谝淮螘?huì)議涉及到換屆選舉事項(xiàng)，而其他幾次會(huì)議作為常規(guī)的年度例會(huì)，期間全體會(huì)議的次數(shù)和時(shí)間相對(duì)較少，主要事項(xiàng)就是聽(tīng)取“一府兩院”工作報(bào)告。從具體實(shí)踐來(lái)看，全國(guó)各地的情況不一。例如，北京市海淀區(qū)第十四屆人大第一次至第六次會(huì)議期間，共召開(kāi)了25次全體會(huì)議，用時(shí)57.5小時(shí)。其中，第一次會(huì)議安排了5次全體會(huì)議，用時(shí)13小時(shí)，這是全體會(huì)議次數(shù)和時(shí)間最多的一次；⑨第二次會(huì)議安排了3次全體會(huì)議，用時(shí)3.5小時(shí)，是全體會(huì)議次數(shù)和時(shí)間最少的一次會(huì)議。⑩同全國(guó)其他省份的區(qū)縣人大相比，北京海淀區(qū)人大所安排的全體會(huì)議的次數(shù)和時(shí)間相對(duì)比較多，主要是因?yàn)槊看螘?huì)議都要舉行一次大會(huì)發(fā)言——這被譽(yù)為海淀區(qū)人大“老五篇”中的“第一篇”。

三、改進(jìn)地方人大全體會(huì)議工作的思考與建議

1.健全代表請(qǐng)假制度

《代表法》第七條規(guī)定：“代表應(yīng)當(dāng)按時(shí)出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議。代表因健康等特殊原因不能出席會(huì)議的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定請(qǐng)假?！钡牵響?yīng)當(dāng)按照哪些規(guī)定請(qǐng)假，法律沒(méi)有作出明確規(guī)定。雖然一些地方人大出臺(tái)的《代表法》實(shí)施辦法或人民代表大會(huì)議事規(guī)則等地方性法規(guī)細(xì)化了代表請(qǐng)假的程序，但對(duì)代表缺席原因的規(guī)定，即“因健康等特殊原因不能出席會(huì)議”，與《代表法》的相關(guān)規(guī)定一樣，并沒(méi)有詳細(xì)列舉可以請(qǐng)假的事由?？梢?jiàn)，人大代表除非因病需要請(qǐng)假，其他公務(wù)活動(dòng)一律不得作為請(qǐng)假的理由。因此，為規(guī)范代表請(qǐng)假程序，明確代表請(qǐng)假事由，可以考慮出臺(tái)一部人民代表大會(huì)會(huì)議請(qǐng)假制度。一是規(guī)定包括出席大會(huì)全體會(huì)議和代表團(tuán)全體會(huì)議在內(nèi)的人民代表大會(huì)會(huì)議是人大代表的一項(xiàng)法定權(quán)利和義務(wù)，列席包括大會(huì)全體會(huì)議和代表團(tuán)全體會(huì)議在內(nèi)的人民代表大會(huì)會(huì)議也是法定列席人員的一項(xiàng)法定權(quán)利和義務(wù)。二是規(guī)定會(huì)議舉行前代表和列席人員請(qǐng)假缺席人民代表大會(huì)會(huì)議的程序，包括請(qǐng)假的時(shí)間要求、請(qǐng)假的主體、請(qǐng)假的形式、請(qǐng)假事由的審核、請(qǐng)假的批準(zhǔn)等內(nèi)容。三是規(guī)定會(huì)議期間代表和列席人員請(qǐng)假缺席人民代表大會(huì)會(huì)議的程序，并明確規(guī)定代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)和副團(tuán)長(zhǎng)原則上不得請(qǐng)假。四是規(guī)定對(duì)請(qǐng)假未獲批準(zhǔn)的處罰措施，如未經(jīng)批準(zhǔn)缺席的按曠會(huì)處理。

2.完善對(duì)缺席代表的通報(bào)制度

“按時(shí)出席人民代表大會(huì)會(huì)議”既是人大代表的一項(xiàng)法定權(quán)利，也是人大代表應(yīng)盡的一項(xiàng)義務(wù)。原選區(qū)選民或者原選舉單位有權(quán)知道自己選舉的人大代表是否出席了人民代表大會(huì)。因?yàn)闊o(wú)故缺席人民代表大會(huì)會(huì)議，不僅僅是對(duì)其個(gè)人代表權(quán)利的放棄，更重要的是對(duì)人民當(dāng)家作主權(quán)利的漠視，辜負(fù)了原選區(qū)選民或者原選舉單位的期望和信任?！洞矸ā吩?guī)定“未經(jīng)批準(zhǔn)兩次不出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議的”代表，其代表資格終止。但對(duì)于未經(jīng)批準(zhǔn)一次不出席本級(jí)人大會(huì)議的代表如何處理，法律沒(méi)有進(jìn)行規(guī)定。眾所周知，人民代表大會(huì)每屆任期五年，代表一屆任期須參加五次本級(jí)人大會(huì)議，如果無(wú)故缺席一次，也就意味著代表有25%的時(shí)間沒(méi)有履職。因此，對(duì)于缺席的人大代表，一方面，必須對(duì)缺席代表的具體人數(shù)及其姓名、缺席的原因(因公、因私、因病或其他原因)以及所屬代表團(tuán)通過(guò)官方媒體和人大網(wǎng)站向全社會(huì)進(jìn)行通報(bào)，尤其是要向代表所屬的原選區(qū)選民或者原選舉單位以及代表工作單位進(jìn)行通報(bào)；另一方面，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化對(duì)無(wú)故缺席代表的監(jiān)督和懲罰措施，如要求其向本級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)、原選區(qū)選民或者原選舉單位作出書(shū)面檢查說(shuō)明。

3.建立和落實(shí)全體會(huì)議代表發(fā)言制度

《地方組織法》和《代表法》均規(guī)定，代表在人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言不受法律追究，這自然包括在全體會(huì)議上的發(fā)言。除此之外，這些法律沒(méi)有涉及代表發(fā)言制度的其他內(nèi)容，包括是否組織全體會(huì)議代表發(fā)言也沒(méi)有明確要求。當(dāng)然，絕大部分地方人大在制定本級(jí)人民代表大會(huì)議事規(guī)則時(shí)都仿照了全國(guó)人大議事規(guī)則的規(guī)定，對(duì)代表在全體會(huì)議上發(fā)言的次數(shù)及各次時(shí)間、發(fā)言的形式及內(nèi)容要求、發(fā)言的申請(qǐng)及確定程序等內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化。實(shí)踐證明，組織和安排代表在全體會(huì)議上發(fā)言，不僅有助于促進(jìn)代表們的交流與溝通，提高審議質(zhì)量和深度，還可以節(jié)省會(huì)議時(shí)間和減輕會(huì)務(wù)工作人員的負(fù)擔(dān)。基于此，首先，要在《地方組織法》中明確規(guī)定全體會(huì)議可以組織代表發(fā)言，包括代表發(fā)言的次數(shù)及其時(shí)間、發(fā)言的形式和發(fā)言的程序等內(nèi)容。其次，在不壓縮人大代表規(guī)模的前提下，可以適度增加1—2次全體會(huì)議，專(zhuān)門(mén)組織代表在全體會(huì)議上就審議的各項(xiàng)工作報(bào)告作發(fā)言。最后，在現(xiàn)行人民代表大會(huì)全體會(huì)議次數(shù)不變的前提下，調(diào)整全體會(huì)議的內(nèi)容，即提前把各項(xiàng)工作報(bào)告印發(fā)給人大代表，讓他們進(jìn)行研究或到選民中征求意見(jiàn)，然后在大會(huì)正式舉行之后，組織代表在全體會(huì)議上圍繞各項(xiàng)工作報(bào)告作發(fā)言。

4.改進(jìn)全體會(huì)議的旁聽(tīng)制度

旁聽(tīng)是公民有序參與政治生活的一種渠道。然而，《地方組織法》并未對(duì)地方人民代表大會(huì)舉行會(huì)議時(shí)是否設(shè)立旁聽(tīng)席作出明確要求，由此造成各地人大對(duì)旁聽(tīng)制度的規(guī)定不盡相同。其中，廣東省是唯一對(duì)公民旁聽(tīng)制度進(jìn)行了細(xì)化的省份，而其他省級(jí)人大都是規(guī)定根據(jù)需要全體會(huì)議可以設(shè)立旁聽(tīng)席。不同的是：甘肅、上海等地規(guī)定旁聽(tīng)辦法由本級(jí)人大常委會(huì)另行規(guī)定；貴州、西藏等地規(guī)定旁聽(tīng)辦法由大會(huì)秘書(shū)處制定。筆者從中國(guó)法律法規(guī)數(shù)據(jù)系統(tǒng)中檢索獲知，截至目前，我國(guó)省級(jí)人大中僅安徽省人大出臺(tái)了人大及其常委會(huì)會(huì)議旁聽(tīng)辦法，另外有部分省份實(shí)施了公民旁聽(tīng)省級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議辦法。也就是說(shuō)，雖然各省的人大議事規(guī)則規(guī)定了全體會(huì)議可以設(shè)立旁聽(tīng)席并另行制定旁聽(tīng)辦法，但是，絕大多數(shù)省份并沒(méi)有落實(shí)這一條款的內(nèi)容。在實(shí)踐中，一些地方人大在召開(kāi)人代會(huì)會(huì)議前會(huì)通過(guò)媒體發(fā)布關(guān)于公民旁聽(tīng)人代會(huì)會(huì)議的公告，但實(shí)際效果并不明顯。因此，當(dāng)務(wù)之急是制定一部公民旁聽(tīng)人民代表大會(huì)會(huì)議的地方性法規(guī)，其中，需要對(duì)公民的旁聽(tīng)資格和條件、公民旁聽(tīng)的人數(shù)及范圍、公民申請(qǐng)旁聽(tīng)的程序、旁聽(tīng)公民的權(quán)利和義務(wù)、批準(zhǔn)公民旁聽(tīng)的主體等基本內(nèi)容作出規(guī)定，為公民旁聽(tīng)人民代表大會(huì)會(huì)議提供具體明確的法律依據(jù)。

5.探索建立全體會(huì)議辯論制度

辯論制度是西方議會(huì)制度的重要組成部分，“一切議會(huì)制(這里指的是與社團(tuán)代表或等級(jí)制相對(duì)立的現(xiàn)代議會(huì))的特點(diǎn)在于，立法來(lái)自意見(jiàn)沖突(而非來(lái)自利益之爭(zhēng))。辯論需要以共同信念為前提，需要有被人說(shuō)服的意愿，需要獨(dú)立于黨派關(guān)系和擺脫私利。”我國(guó)各級(jí)人大全體會(huì)議的工作任務(wù)主要是代表聽(tīng)取各項(xiàng)工作報(bào)告，然后由各個(gè)代表團(tuán)分散進(jìn)行審議，在審議的過(guò)程中，偶爾也有一些爭(zhēng)論，但這和辯論是兩回事。雖然地方人大出臺(tái)的議事規(guī)則都規(guī)定全體會(huì)議可以有代表發(fā)言，但發(fā)言同樣不同于辯論，且這一條款在實(shí)踐中基本上形同虛設(shè)。國(guó)外議會(huì)實(shí)踐證明：議員辯論能夠充分發(fā)現(xiàn)和糾正法律草案或政府政策的缺點(diǎn)和弊端，提高法律的科學(xué)性與合理性，使制定的法律更加完備和出臺(tái)的政策更加切合實(shí)際。對(duì)此，周恩來(lái)曾明確表示：“將來(lái)在大會(huì)上也可以辯論。就是說(shuō)，人民代表提出的意見(jiàn)，政府要出來(lái)回答?；卮饘?duì)了，人民滿意；不對(duì)，就可以起來(lái)爭(zhēng)論。資本主義國(guó)家的制度我們不能學(xué)，那是剝削階級(jí)專(zhuān)政的制度，但是，西方議會(huì)的某些形式和方法還是可以學(xué)的，這能夠使我們從不同方面發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。換句話說(shuō)，就是允許唱‘對(duì)臺(tái)戲’，當(dāng)然這是社會(huì)主義的‘戲’。我們共產(chǎn)黨人相信真理越辯越清楚。我們共產(chǎn)黨人要有勇氣面對(duì)真實(shí)，面對(duì)錯(cuò)誤，有錯(cuò)誤就不怕揭露，就勇于承認(rèn)和改正?！彪m然周恩來(lái)談的“辯論制度”類(lèi)似于質(zhì)詢制度，而不是西方議會(huì)中的辯論制度，但是，西方議會(huì)辯論制度中的一些做法還是可以借鑒的。然而，我國(guó)的人大制度盡管已經(jīng)運(yùn)行了60多年，但基本沒(méi)有代表辯論的實(shí)踐，甚至連代表質(zhì)詢也很少。不過(guò)，從實(shí)踐來(lái)看，實(shí)行人大代表辯論不僅有助于代表們對(duì)議題開(kāi)展深度審議，而且有助于充分發(fā)揚(yáng)民主。因此，建立人大代表辯論制度不僅可行，而且很有必要。

注釋

①③④《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，《人民日?qǐng)?bào)》2004年11月10日。②《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》，《人民日?qǐng)?bào)》2010年3月15日。⑤《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》，《人民日?qǐng)?bào)》2010年11月2日。⑥王維國(guó)：《“廣東人大現(xiàn)象”與“海淀人大現(xiàn)象”比較》，《人大研究》2006年第5期。⑦⑨海淀區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)：《海淀區(qū)第十四屆人代會(huì)第一次會(huì)議文件匯編》，內(nèi)部資料，2006年，第314、300—308頁(yè)。⑧海淀區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)：《海淀區(qū)第十四屆人代會(huì)第三次會(huì)議文件匯編》，內(nèi)部資料，2008年，第193頁(yè)。⑩海淀區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)：《海淀區(qū)第十四屆人代會(huì)第二次會(huì)議文件匯編》，內(nèi)部資料，2007年，第46—49頁(yè)。[德]卡爾·施米特：《政治的浪漫派》，馮克利、劉鋒譯，上海人民出版社，2004年，第162頁(yè)。《周恩來(lái)選集》(下)，人民出版社，1984年，第208頁(yè)。

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