鄉(xiāng)村振興背景下甘肅脫貧摘帽地區(qū)村莊規(guī)劃編制思考
——以莊浪縣為例

孫建強(qiáng)

（甘肅省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，甘肅 蘭州 730000）

1 引言

十九大以來，全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興是全國各族人民的工作重點(diǎn)。2020年底，在中共中央的堅(jiān)決領(lǐng)導(dǎo)下甘肅省莊浪縣同全國832個(gè)國家級(jí)貧困縣同步實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽，全國脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)圓滿完成，為全面建成小康社會(huì)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

未來對(duì)于已實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽的落后地區(qū)村莊如何鞏固脫貧成果、做到脫真貧、真脫貧，要實(shí)現(xiàn)從“脫貧攻堅(jiān)”到“鄉(xiāng)村振興”到“共同富?！?，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，除了政府層面相關(guān)政策的過渡銜接和配套、行政層面的指導(dǎo)，規(guī)劃的銜接是必不#少的“第一劑”。如何做好脫貧地區(qū)村莊規(guī)劃工作，切實(shí)發(fā)揮村莊規(guī)劃對(duì)脫貧摘帽地區(qū)鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村建設(shè)的引領(lǐng)和支撐作用?；诖?，本研究主要結(jié)合切身工作，針對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下實(shí)用性村莊規(guī)劃編制過程中所面臨的困難和問題，提出以下幾點(diǎn)思考。

2 目前已編村莊規(guī)劃存在的問題

2.1 村莊規(guī)劃覆蓋率高，但實(shí)用性較差

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)大部分村莊前期已編制過一版甚至多版村莊規(guī)劃，形式有村莊建設(shè)規(guī)劃、美麗村莊規(guī)劃、綜合整治規(guī)劃、村莊風(fēng)貌規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等多種類型的規(guī)劃版本，規(guī)劃的覆蓋率基本達(dá)到村莊數(shù)量的90%以上。從規(guī)劃的執(zhí)行方面看，除部分易地搬遷安置點(diǎn)類建設(shè)規(guī)劃實(shí)施度較好，其余規(guī)劃由于規(guī)劃內(nèi)容不切合實(shí)際、過分追求村莊外觀的“高大上”、規(guī)劃之間缺少銜接、流于形式、注重?cái)?shù)量缺乏質(zhì)量，缺乏對(duì)村民實(shí)際需求的關(guān)注和落實(shí)，規(guī)劃缺少實(shí)用性，造成有規(guī)無法依的窘境。

2.2 村莊的基礎(chǔ)研究僅村莊論村莊，缺少宏觀統(tǒng)籌

村莊規(guī)劃研究的主要對(duì)象是圍繞與村民息息相關(guān)的衣食住行，生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等要素及村莊自身的特質(zhì)，現(xiàn)階段甘肅大部分村莊依然是具有自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)特征的地域綜合體，與城鎮(zhèn)相互依存，互促互進(jìn)、共生發(fā)展，共同構(gòu)成村民活動(dòng)的主要空間載體?，F(xiàn)有村莊規(guī)劃中，基本都著眼于單個(gè)村莊的發(fā)展，對(duì)村莊周圍相關(guān)聯(lián)的村莊、城鎮(zhèn)缺少研究，缺乏區(qū)域全要素統(tǒng)籌和區(qū)域間功能、產(chǎn)業(yè)、交通等多方面的協(xié)同。首先，缺乏對(duì)區(qū)域村莊體系優(yōu)化的整體謀劃，簡單地就村莊自身研究自身，對(duì)相鄰區(qū)域內(nèi)村莊發(fā)展、區(qū)域的設(shè)施共建共享、協(xié)同發(fā)展缺少考慮，導(dǎo)致公共基礎(chǔ)設(shè)施和生活配置設(shè)施布局的重復(fù)與無序，形成設(shè)施的浪費(fèi)和利用效率低下；其次，過于關(guān)注村莊建設(shè)項(xiàng)目安排和用地?cái)U(kuò)展、村莊風(fēng)貌改造、產(chǎn)業(yè)策劃，缺少考慮村莊自身的經(jīng)濟(jì)條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、人地關(guān)系，盲目確定脫離實(shí)際的村莊發(fā)展定位和目標(biāo)，照搬套用或隨意確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，大搞勞民傷財(cái)?shù)男蜗蠊こ蹋蛔詈?，形成村莊規(guī)劃中建設(shè)用地不集約，產(chǎn)業(yè)類同、村莊風(fēng)貌缺乏特色，村莊肌理遭破壞等問題，不符合“望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁”愿望。

2.3 剛性管控與彈性利用結(jié)合不足

村莊規(guī)劃是未來指導(dǎo)村莊發(fā)展和村域內(nèi)項(xiàng)目建設(shè)的法定依據(jù)，規(guī)劃是建立在對(duì)未來發(fā)展預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)之上，因政策及發(fā)展環(huán)境機(jī)遇的變化，預(yù)測(cè)存在不確定性的因素，因此村莊規(guī)劃應(yīng)做到剛?cè)岵⑴e。但在現(xiàn)有規(guī)劃中存在剛性有余而彈性不足的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在建設(shè)用地安排過于具體，缺少兼容使用等規(guī)定；產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺少與市場(chǎng)行為的結(jié)合，人為主觀判斷因素過多，對(duì)產(chǎn)業(yè)用地的安排略顯簡單粗暴；“留白”制度的應(yīng)用不夠。為了應(yīng)對(duì)未來土地利用的不確定性，各地都提出了用地規(guī)劃的“留白”制度，然而在具體村莊規(guī)劃編制中，真正應(yīng)用了“留白”制度的村莊很少，更沒有提出相應(yīng)的管控要求[1]。

2.4 規(guī)劃的落實(shí)和建設(shè)管理不到位

村莊規(guī)劃的主要作用在于指導(dǎo)村莊建設(shè)，協(xié)調(diào)解決村莊發(fā)展中存在的不足和問題，應(yīng)廣泛聽取村民意見、了解村民實(shí)際需求。但實(shí)際工作中由于趕進(jìn)度，不能100%專注調(diào)查征求村民發(fā)展意愿及意見，村民參與規(guī)劃的深度不足。規(guī)劃編制完成后，由于基層城鎮(zhèn)和村莊普遍缺少規(guī)劃建設(shè)相關(guān)專業(yè)人才，相關(guān)管理組織機(jī)構(gòu)不健全，規(guī)劃的宣傳和指導(dǎo)處于空白狀態(tài)，村民對(duì)規(guī)劃不了解、認(rèn)識(shí)也不到位，造成規(guī)劃的落實(shí)和建設(shè)管理不足，未發(fā)揮出應(yīng)有的效應(yīng)和作用。

3 新時(shí)期的村莊規(guī)劃編制如何做

沒有脫貧攻堅(jiān)，就沒有鄉(xiāng)村振興；鄉(xiāng)村不振興，脫貧攻堅(jiān)就不#能鞏固。為有力保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，鞏固脫貧攻堅(jiān)的成果，根據(jù)國家和省市的有關(guān)工作部署，甘肅省印發(fā)了《甘肅省村莊規(guī)劃編制實(shí)施方案》《甘肅省人民政府關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的實(shí)施意見》《關(guān)于開展村莊規(guī)劃試點(diǎn)工作的通知》《甘肅省村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則》等意見及標(biāo)準(zhǔn)，各地州、縣積極響應(yīng)要求，全面組織開展實(shí)用性村莊規(guī)劃編制工作。

3.1 準(zhǔn)確把握新時(shí)代村莊規(guī)劃的內(nèi)涵

近些年，全國城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，西部落后地區(qū)城鎮(zhèn)化也取得了喜人的發(fā)展成績，但是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然存在，且有不斷加劇的態(tài)勢(shì)，城鄉(xiāng)兩極差異化格局在不斷顯現(xiàn)，農(nóng)村地區(qū)總體上依然處在落后、蕭條、衰敗的狀況[2]。在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重疊期，新的國土空間規(guī)劃體系逐漸完善，國家提出要編制“多規(guī)合一的實(shí)用性村莊規(guī)劃”，而鄉(xiāng)村是生產(chǎn)生活生態(tài)高度復(fù)合的有機(jī)體，所以村莊規(guī)劃要有多系統(tǒng)合一的思維，突出問題導(dǎo)向，自上而下與自下而上結(jié)合，解決好鄉(xiāng)村發(fā)展的實(shí)際問題，重在落實(shí)。對(duì)比“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”與“鄉(xiāng)村振興”政策，在目標(biāo)、理念等方面是一次全方位的升級(jí)，從“生產(chǎn)發(fā)展”到“產(chǎn)業(yè)興旺”，從“村容整潔”到“生態(tài)宜居”，從“管理民主”到“治理有效”，從“生活寬?！钡健吧罡辉！?，村莊規(guī)劃作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，承擔(dān)著新的歷史使命。因此，法定村莊規(guī)劃的定位應(yīng)該放在規(guī)劃體系改革和國家空間治理體系建設(shè)的語境下認(rèn)識(shí)。村莊規(guī)劃作為村莊建設(shè)管理依據(jù)，應(yīng)突出法定性并加強(qiáng)管控性內(nèi)容。規(guī)劃方法上要體現(xiàn)村莊的主體性，尊重村民意愿，處理好自上而下和自下而上的關(guān)系，既要防止過度行政化，也要避免過度自治化，避免城市化。

3.2 緊扣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要義

莊浪縣屬于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣，人多地少、干旱多災(zāi)、交通不便嚴(yán)重影響全縣發(fā)展。目前，全縣已建成100萬畝水平梯田，瓜果蔬菜種植加工等產(chǎn)業(yè)也取得較大發(fā)展，被農(nóng)業(yè)部劃定為“全國蘋果優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)”。果蔬產(chǎn)業(yè)初具規(guī)模，是村民收入的主要來源，也是莊浪縣支柱產(chǎn)業(yè)之一，盡管如此，全縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然與其他縣市存在較大差距。未來鄉(xiāng)村振興依然困難重重，對(duì)剛擺脫貧困的莊浪地區(qū)來說，未來鄉(xiāng)村振興村莊規(guī)劃的編制應(yīng)緊扣產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興五大方面，針對(duì)性推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。規(guī)劃內(nèi)容主要考慮解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才支撐、文化傳承、生態(tài)保護(hù)、組織建設(shè)、城鄉(xiāng)融合的問題。充分開發(fā)利用萬畝優(yōu)質(zhì)梯田、古絲路文化、大宋文化、關(guān)山天池等自然和人文景觀，豐富的物產(chǎn)資源，適宜的養(yǎng)生環(huán)境等激發(fā)村莊振興之路。

3.3 梳理家底、客觀認(rèn)識(shí)村莊發(fā)展現(xiàn)狀

莊浪縣為甘肅省43個(gè)國家級(jí)貧困縣之一，全縣90%的村莊分布在山區(qū)地帶，自然生產(chǎn)條件惡劣，生態(tài)脆弱，長期受貧困困擾，脫貧前貧困村有178個(gè)，占行政村數(shù)量的60.8%。

全縣村莊因分布地域不同，在生產(chǎn)、生活、交通、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、習(xí)俗、文化等方面有共同的相似性，也存在一定的差異。村莊規(guī)劃應(yīng)基于“三調(diào)”普查、七普人口普查、歷史文獻(xiàn)資料、歷年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等資料，采取入村現(xiàn)場(chǎng)踏勘、農(nóng)戶走訪及問卷調(diào)查等方式充分了解村莊的用地現(xiàn)狀、土地利用情況、人口分布及增減變化、經(jīng)濟(jì)收入水平、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、建筑風(fēng)格類型、村民實(shí)際需求、村民的建設(shè)意愿等，對(duì)村莊進(jìn)行分類研究，合理劃分村莊類別。同時(shí)利用規(guī)劃師的視角，村民的身份和姿態(tài)客觀分析認(rèn)識(shí)村莊發(fā)展現(xiàn)狀，尋找村莊的差異和突破點(diǎn)。

3.4 統(tǒng)籌謀劃、因村制宜、精準(zhǔn)規(guī)劃

新時(shí)期的村莊規(guī)劃以縣域?yàn)榭臻g進(jìn)行統(tǒng)一統(tǒng)籌，堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，破除體制機(jī)制弊端，解決好城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不充分的問題。編制的核心是統(tǒng)籌“土規(guī)”與“城規(guī)”的融合，協(xié)調(diào)好各相關(guān)管理部門的事權(quán)范圍，形成統(tǒng)一工作底圖，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村資源，搭建數(shù)據(jù)平臺(tái)，破解“規(guī)劃打架”的矛盾。其重點(diǎn)要處理好區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃銜接、公共設(shè)施和服務(wù)規(guī)劃銜接，做好頂層設(shè)計(jì)，既盡力而為，也要量力而行，結(jié)合村莊實(shí)際，加強(qiáng)規(guī)劃調(diào)研，因村制宜，精準(zhǔn)規(guī)劃、精準(zhǔn)施策，制定從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興的“實(shí)用、好用、有用”的規(guī)劃藍(lán)圖。

村莊規(guī)劃要按照“綠水青山就是金山銀山”的綠色科學(xué)發(fā)展理念，堅(jiān)持保護(hù)與建設(shè)并重，保護(hù)好建設(shè)開發(fā)的生態(tài)底線，為生產(chǎn)、生活創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境，防止調(diào)減耕地和永久基本農(nóng)田面積[3]。將不挖山、不填湖、不毀林，保護(hù)好鄉(xiāng)村的山水格局、田園風(fēng)光、歷史文化資源作為規(guī)劃編制的基本原則。以全域規(guī)劃的理念，以多樣化為美，突出地方特點(diǎn)、文化特色和時(shí)代特征，保留村莊特有的民居風(fēng)貌、農(nóng)業(yè)景觀、鄉(xiāng)土文化，體現(xiàn)鄉(xiāng)土田園特色和風(fēng)土人情，避免照搬城市的規(guī)劃設(shè)計(jì)手法，防止不切實(shí)際盲目拆村并居，防止“千村一面”。

3.5 多方參與、開門編規(guī)劃

堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、村民主體”，多部門聯(lián)動(dòng)發(fā)力，村民積極參與。規(guī)劃編制過程中應(yīng)積極聯(lián)合自然資源、交通、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)保、教育、衛(wèi)生、民政等與村莊發(fā)展高度相關(guān)的部門參與到“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃的編制、執(zhí)行和監(jiān)管全過程之中。充分調(diào)動(dòng)發(fā)揮村民的規(guī)劃主體作用，借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)村莊規(guī)劃共謀共建共管的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，共謀以提升村民認(rèn)識(shí)水平、共建以發(fā)動(dòng)村民積極參與、共管以加強(qiáng)農(nóng)村民主政治建設(shè)的做法，將村委或村民小組同意的村規(guī)民約引入規(guī)劃執(zhí)行過程之中，通過村規(guī)民約相互監(jiān)督。

同時(shí)，建議試行駐村規(guī)劃師制度，形成村莊精準(zhǔn)規(guī)劃模式，村莊的差異性很大，很難用統(tǒng)一的模式編制出對(duì)每個(gè)村都有效的實(shí)用性規(guī)劃。當(dāng)下編制村莊規(guī)劃的規(guī)劃師大多不了解鄉(xiāng)村，有些人有農(nóng)村生活經(jīng)歷，但是作為村莊的優(yōu)秀人才，他們?cè)缫央x開了農(nóng)村，農(nóng)村只是他們的記憶；很多人連農(nóng)村都沒有去過，規(guī)劃任務(wù)只是其所在單位的工作安排。因此規(guī)劃師要下沉到村，真正理解農(nóng)村，理解百姓需求，才能編制出符合村莊實(shí)際的有用規(guī)劃。

3.6 強(qiáng)化村莊規(guī)劃的時(shí)代責(zé)任

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時(shí)代做好“三農(nóng)”工作的總抓手，是寫入黨章總則的重大戰(zhàn)略部署，也是鞏固貧窮落后地區(qū)脫貧攻堅(jiān)成果的重要措施。村莊規(guī)劃是農(nóng)村地區(qū)從脫貧摘帽到鄉(xiāng)村振興的“第一道工序”，是未來開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許#證、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要前提[4]。合理的規(guī)劃引導(dǎo)、科學(xué)管控，能有效指導(dǎo)村莊健康發(fā)展，是共同構(gòu)筑“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”美麗村莊的重要保證。

4 結(jié)語

脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)讓莊浪縣摘掉了貧困的帽子，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”和偉大“中國夢(mèng)”奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。實(shí)施鄉(xiāng)村振興為徹底解決“三農(nóng)”問題，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展新動(dòng)能，增強(qiáng)鄉(xiāng)村吸引力具有深遠(yuǎn)意義，也明確了鄉(xiāng)村發(fā)展的新任務(wù)，為村莊規(guī)劃指明了原則方向。同時(shí)也為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，脫貧摘帽地區(qū)做好村莊規(guī)劃的銜接極為重要，規(guī)劃應(yīng)遵循以人為本、因地制宜、堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展，并結(jié)合實(shí)際，尊重村民意愿制定有利于村莊#持續(xù)發(fā)展、有利于村莊特色保護(hù)、有利于提高建設(shè)管理水平的實(shí)用性村莊規(guī)劃。