從《水政策白皮書》看英國如何應(yīng)對水污染挑戰(zhàn)

在氣候變化和人口增長的共同影響下，英國部分地區(qū)已出現(xiàn)水危機。英國政府認(rèn)為，本國現(xiàn)有的水管理機制尚不能完全適應(yīng)這一挑戰(zhàn)，原因在于對氣候環(huán)境變化做出及時反應(yīng)的能力不足，以及在水資源優(yōu)化配置上，靈活性有所欠缺。為此，英國環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部發(fā)布了《水政策白皮書——生命之水》（以下簡稱白皮書），在取水許可制度、水務(wù)行業(yè)改革、水環(huán)境管理、節(jié)約用水等方面提出了全面的改革的方針和措施。這對于我國當(dāng)前深化水利管理體制改革具有一定的參考意義。

根據(jù)一些學(xué)者和機構(gòu)對英國水資源供需情況、水環(huán)境及水務(wù)部門運行狀況進行的調(diào)查和評估，英國的水務(wù)管理盡管取得了顯著成效，但是仍面臨一系列新的挑戰(zhàn)，需要對現(xiàn)行的水管理體系，特別是水務(wù)行業(yè)的結(jié)構(gòu)、法律及監(jiān)管框架等進行重新審視，加強水務(wù)企業(yè)間的競爭與合作，鼓勵創(chuàng)新，以保障供水安全和提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，同時進一步改善水環(huán)境。白皮書正是基于現(xiàn)行取水許可制度不能滿足英國未來經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護需要、對日益加重的水污染仍缺乏有效解決方案、不同涉水規(guī)劃間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性不足、氣候變化及未來用水結(jié)構(gòu)變化將給水務(wù)管理帶來巨大挑戰(zhàn)的背景下發(fā)布的。白皮書的主要內(nèi)容如下：

改革取水許可制度，保障供水安全

改革取水許可制度的主要目的是減少過度取水，重新評估水的價值，以滿足未來可能增加的用水需求，保障供水的安全性、可持續(xù)性和適應(yīng)性。其主要措施是，通過逐步換發(fā)新的取水許可證，向新的取水許可制度過渡。

由于英國現(xiàn)行的取水許可制度是由土地及水的私有制逐步發(fā)展而來的，改革面臨著相當(dāng)大的阻力。因此，白皮書承諾，新的取水許可證會考慮現(xiàn)存的許可證及實際用水量，并將根據(jù)供水總量進行動態(tài)調(diào)節(jié)，但是政府不會向因改革而受損的個體進行補償。同時，政府鼓勵水行業(yè)投資，新的取水許可制度將盡可能地降低對投資者的阻礙。

采取多種措施，解決過度取水和水污染問題

針對過度取水問題，白皮書提出了多種解決途徑，具體包括：采取工程措施，改革對水務(wù)公司的監(jiān)管機制；利用取水費對水生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)行動進行補償；通過反向拍賣，政府從許可證持有者手中回購可能對環(huán)境造成損害的取水許可證。自2012年開始，政府考慮在不給予補償?shù)那闆r下，采取強制措施，撤銷或變更對環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害的取水許可證。

針對水污染問題，白皮書強調(diào)應(yīng)從源頭進行污染治理。其核心是以流域為基礎(chǔ)，與地方污染者、受益者及相關(guān)方就目標(biāo)及行動方案進行討論，在考慮各方建議的基礎(chǔ)上，采取包括激勵、收取生態(tài)服務(wù)付費以及加強跟蹤監(jiān)測等在內(nèi)的各種行動，解決農(nóng)業(yè)面源污染、私營廢水處理設(shè)施、廢棄金屬礦山以及城市面源污染等問題。

加強規(guī)劃間協(xié)調(diào)，應(yīng)對未來挑戰(zhàn)

白皮書指出，應(yīng)立即采取行動，加強各規(guī)劃機構(gòu)之間的聯(lián)系與合作，將流域管理規(guī)劃、水資源規(guī)劃機制、價格評審、抗旱規(guī)劃等水資源規(guī)劃協(xié)調(diào)起來，并且讓水務(wù)企業(yè)也參與水務(wù)部門的規(guī)劃，以提高整個行業(yè)的適應(yīng)能力。同時，政府希望水務(wù)公司在其年度供水計劃中充分考慮氣候變化的最新研究成果、水資源緊缺及環(huán)境破壞問題、與周邊公司的水量交易以及節(jié)水問題。

鼓勵行業(yè)內(nèi)部競爭，提升水務(wù)行業(yè)整體服務(wù)水平

為提高英國水務(wù)行業(yè)的整體服務(wù)水平，白皮書提出3項關(guān)鍵措施：為低收入家庭提供更為優(yōu)惠的水費，解決其水費支付壓力；資助水務(wù)公司，直接減免西南地區(qū)家庭部分水費；改革商業(yè)用水戶市場，提高行業(yè)投資吸引力，擴大水務(wù)行業(yè)內(nèi)部競爭。

促進基礎(chǔ)設(shè)施投資，保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展

為了應(yīng)對供水及排水壓力，白皮書強調(diào)供水和廢水處理設(shè)施是國家重要的基礎(chǔ)設(shè)施，政府應(yīng)在保障基礎(chǔ)設(shè)施供給方面發(fā)揮更大的作用，需要持續(xù)加大對基礎(chǔ)設(shè)施的投資，以確保能夠提供可持續(xù)的供水和廢水處理服務(wù)，支撐經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。針對排水管網(wǎng)及處理系統(tǒng)對于水環(huán)境的重要作用，白皮書還特別提出加強排水及污水處理系統(tǒng)建設(shè)方面的政府決策及政策建議。

加快完善取水許可制度，為水權(quán)確權(quán)奠定基礎(chǔ)

從英國的經(jīng)驗來看，水權(quán)制度改革需要以歷史為基礎(chǔ)，許可水權(quán)及其交易能夠?qū)崿F(xiàn)水資源可持續(xù)利用，確保公正公平和高效用水。在我國未來的水權(quán)制度改革過程中，應(yīng)采取因地制宜、分類指導(dǎo)的策略，在用水格局現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上審慎推進。應(yīng)以流域可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，明確流域生態(tài)環(huán)境流量，擴大取水許可的覆蓋范圍，解決多部門多層次發(fā)證等問題。

理順?biāo)畡?wù)市場競爭環(huán)境，廣泛吸引社會資本進入水務(wù)行業(yè)

英國是水務(wù)行業(yè)私有化的典型國家，其水務(wù)私有化改革的關(guān)鍵是建立一個比較完善的水務(wù)市場監(jiān)管體系。該監(jiān)管體系的核心在于水價形成機制、比較競爭機制、消費者利益保護機制。英國水務(wù)行業(yè)當(dāng)前改革的重點是力圖通過降低市場準(zhǔn)入門檻，進一步提高該行業(yè)的競爭水平，吸引更多社會資本進入水務(wù)行業(yè)，從而防止壟斷的形成，提高企業(yè)服務(wù)水平。

我國水務(wù)行業(yè)改革應(yīng)重點關(guān)注以下幾個方面：一是消除壟斷，完善水務(wù)企業(yè)的準(zhǔn)入和退出機制，降低市場準(zhǔn)入門檻，創(chuàng)建和維護公平競爭機制，擴大供水服務(wù)市場規(guī)模。二是盡快完善水價形成機制，對水務(wù)企業(yè)的供水或污水處理結(jié)構(gòu)進行調(diào)查統(tǒng)計，建立市場導(dǎo)向的用水合理定價機制，促使水價能夠?qū)崿F(xiàn)全成本回收，允許用水大戶同水務(wù)企業(yè)進行價格談判。三是盡快完善行業(yè)監(jiān)管體系，完善對水務(wù)企業(yè)的經(jīng)濟監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)管及水質(zhì)監(jiān)管，特別是三者之間的協(xié)調(diào)機制。

加強部門間協(xié)調(diào)與相關(guān)利益者的參與，形成水資源保護的整體合力

英國的水資源保護與管理是在國家環(huán)境管理的框架下，采取水質(zhì)規(guī)劃與環(huán)境排放許可、監(jiān)測評估相結(jié)合的管理體系。我國目前水量管理和水質(zhì)管理間的協(xié)調(diào)機制仍有待于進一步完善，水環(huán)境管理仍然缺乏鼓勵社會參與、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費方面的相關(guān)制度。因此，應(yīng)強化不同部門和機構(gòu)之間的協(xié)作關(guān)系，加強水量與水質(zhì)的綜合管理，鼓勵相關(guān)利益主體積極參與水環(huán)境保護，強化生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費原則。 （來源：水利部發(fā)展研究中心）