我在聯(lián)合國(guó)與美國(guó)海軍大員打交道

萬經(jīng)章

一

1990年8月2日，伊拉克入侵科威特。8月 6日，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)通過了著名的〔1990〕 661號(hào)決議，決定對(duì)伊拉克實(shí)行史無前例的 經(jīng)濟(jì)封鎖和全面制裁。8月25日，安理會(huì)進(jìn) 一步通過了〔1990〕665號(hào)決議，授權(quán)在該地 區(qū)部署有海軍力量的聯(lián)合國(guó)成員國(guó)采取一切 必要措施檢查和制止進(jìn)出伊拉克的所有船 只，以保證對(duì)伊拉克的制裁得以執(zhí)行。

以美國(guó)海軍為主的多國(guó)海上攔截部隊(duì)正 是在這種情況下，憑借安理會(huì)〔1990〕665號(hào) 決議而逐步建立起來的。十余年間，先后有 21個(gè)國(guó)家，其中絕大多數(shù)是美國(guó)的西方盟 友，象征性地派遣海軍艦只參加過這支海上 攔截部隊(duì)，但海上攔截部隊(duì)的真正主角是美 國(guó)的第六艦隊(duì)。值得一提的是，多國(guó)海上攔 截部隊(duì)的授權(quán)雖源自聯(lián)合國(guó)安理會(huì)〔1990〕 665號(hào)決議，但這支海軍部隊(duì)并非由聯(lián)合國(guó) 直接組建。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，它既不向聯(lián)合國(guó)報(bào)告其活動(dòng)情況，更不由聯(lián)合國(guó)指揮，因 而完全不是傳統(tǒng)意義上的聯(lián)合國(guó)維和部隊(duì)。

伊拉克的進(jìn)出口路線被全部切斷，除部 分糧食和藥品外，進(jìn)口幾乎陷于停頓。其賴 以生存的石油出口1996年前被全面禁止，國(guó) 內(nèi)物資極度匱乏，外匯日趨減少，國(guó)民經(jīng)濟(jì) 遭到嚴(yán)重破壞。為了突破禁運(yùn)，伊拉克薩達(dá) 姆政權(quán)絞盡腦汁，從陸路和海上開辟了多條 走私通道，其中最主要的就是通過紅海經(jīng)由 約旦南部阿喀巴港進(jìn)口所需物資，同時(shí)使用 小型船只通過波斯灣走私石油換取外匯。 1996年后，隨著安理會(huì)〔1995〕986號(hào)決議的 通過和實(shí)施，伊拉克石油出口有條件地部分 解禁，但所有進(jìn)出口和相關(guān)活動(dòng)都必須在聯(lián) 合國(guó)安理會(huì)〔1995〕986號(hào)決議所限定的“石 油換食品計(jì)劃”的嚴(yán)格監(jiān)控下進(jìn)行，伊拉克 的困難處境并未得到根本改善。浩瀚的海洋 和多變的氣候給伊拉克人提供了方便，也給 美、英等國(guó)監(jiān)察禁運(yùn)的努力增添了不少困難。

多國(guó)海上攔截部隊(duì)的幾十艘戰(zhàn)艦在紅海 和波斯灣兩處海面上常年游弋，檢查所有可 疑過往船只，對(duì)伊拉克的走私活動(dòng)進(jìn)行圍追 堵截。它在遏制伊拉克非法活動(dòng)的同時(shí)，攔截并檢查了許多其他國(guó)家的商船，不可避免 地干擾了這個(gè)地區(qū)沿岸國(guó)家的正常航運(yùn)貿(mào) 易，因而招致了許多國(guó)家的不滿和抗議，而 它卻從未向安理會(huì)或安理會(huì)下設(shè)的伊拉克制 裁委員會(huì)匯報(bào)過自己的活動(dòng)情況。當(dāng)這些問 題鬧上安理會(huì)以后，如何處置這個(gè)局面便理 所當(dāng)然地變成了伊拉克制裁委員會(huì)的重要議 題。

安理會(huì)多數(shù)成員國(guó)認(rèn)為，既然多國(guó)海上 攔截部隊(duì)的權(quán)力來自聯(lián)合國(guó)決議，該部隊(duì)就有 責(zé)任向監(jiān)督?jīng)Q議執(zhí)行情況的伊拉克制裁委員會(huì) 報(bào)告其活動(dòng)情況，必要時(shí)接受委員會(huì)的質(zhì)詢和 指導(dǎo)。在伊拉克制裁委員會(huì)的強(qiáng)烈要求下，美 國(guó)代表團(tuán)這才不得不開始斷斷續(xù)續(xù)地向委員會(huì) 提供多國(guó)海上攔截部隊(duì)的活動(dòng)信息。

為了加強(qiáng)溝通，進(jìn)一步落實(shí)對(duì)伊拉克的 制裁措施，從1996年開始，伊拉克制裁委員 會(huì)幾次要求多國(guó)海上攔截部隊(duì)的協(xié)調(diào)員，即 時(shí)任美國(guó)第六艦隊(duì)的司令前來紐約聯(lián)合國(guó)總 部向伊拉克制裁委員會(huì)通報(bào)有關(guān)情況。作為 伊拉克制裁委員會(huì)秘書處的主管官員，我?guī)?次與美國(guó)代表就此進(jìn)行磋商，美國(guó)代表一開 始找出了各種理由予以推托，幾次交涉均無果而終。后來，美國(guó)方面出人意料地答應(yīng)他 們的海軍大員可以來聯(lián)合國(guó)總部向委員會(huì)匯 報(bào)情況，并接受委員會(huì)的質(zhì)詢。

美國(guó)態(tài)度的這一突變令人意外，但也令 人高興。眾所周知，美國(guó)歷來反對(duì)聯(lián)合國(guó)插 手它認(rèn)為自己可以操控的事務(wù)，所以在向委 員會(huì)匯報(bào)其攔截活動(dòng)問題上，開始也是滿心 不樂意，認(rèn)為聯(lián)合國(guó)此舉是多管閑事?，F(xiàn)在 態(tài)度突變，究其原因，主要是美國(guó)意識(shí)到單 純依靠自身力量難以完全控制海上走私活 動(dòng)。美國(guó)雖強(qiáng)但也不足以號(hào)令全球，在紅海 和波斯灣地區(qū)的攔截活動(dòng)有點(diǎn)名不正言不 順，面對(duì)海灣地區(qū)不少國(guó)家的抱怨和不滿， 迫于國(guó)際輿論的壓力，美國(guó)意識(shí)到多國(guó)海上 攔截部隊(duì)必須得到聯(lián)合國(guó)的配合和支持，才 能“師出有名”，才能更有效地開展工作。 權(quán)衡利弊后，美國(guó)得出結(jié)論：讓聯(lián)合國(guó)有限 度地介入，對(duì)美國(guó)利大于弊。

二

回顧一下當(dāng)時(shí)的情景還是很有意思的。 作為伊拉克制裁委員會(huì)秘書處的主管官員， 我要代表委員會(huì)主席，與美國(guó)代表團(tuán)就美國(guó) 海軍大員來聯(lián)合國(guó)安理會(huì)制裁委員會(huì)匯報(bào)工 作一事進(jìn)行聯(lián)系，并擬訂具體方案和會(huì)議議 程。由于這是聯(lián)合國(guó)歷史上第一次讓美國(guó)軍 人到聯(lián)合國(guó)總部向來自各國(guó)的文職外交官匯 報(bào)工作并接受質(zhì)詢，世界新聞媒體對(duì)此十分 重視。為了做好相關(guān)的準(zhǔn)備工作，委員會(huì)就 此專門授權(quán)我代表委員會(huì)和美國(guó)代表進(jìn)行磋 商。

幾輪會(huì)晤之后，我與美國(guó)代表團(tuán)終于達(dá) 成協(xié)議，各項(xiàng)安排也取得了委員會(huì)的認(rèn)可。 美國(guó)外交官辦事非常認(rèn)真，參與磋商的美國(guó)軍方代表更是有板有眼，對(duì)將向委員會(huì)的匯 報(bào)準(zhǔn)備得十分周到仔細(xì)。委員會(huì)正式開會(huì) 前，美國(guó)海軍的幾名參謀和聯(lián)絡(luò)官由美國(guó)代 表團(tuán)的外交官陪同來到我位于秘書處大廈35 層的辦公室，再一次就會(huì)議程序和可能出現(xiàn) 的問題及相關(guān)安排進(jìn)行路演和最后核實(shí)。

9時(shí)許，伊拉克制裁委員會(huì)會(huì)議在聯(lián)合 國(guó)總部第七會(huì)議室正式開始。全身戎裝的美 國(guó)第六艦隊(duì)司令雷德海軍中將率領(lǐng)七八名助 手魚貫而入，在會(huì)議室面對(duì)主席的一端依次 就座。會(huì)議室外擠滿了各國(guó)駐聯(lián)合國(guó)的記者 和外交官。在簡(jiǎn)短的拍照之后，記者和非委 員會(huì)人士被請(qǐng)出會(huì)議室，靜靜地候在會(huì)議室 門外。大門一關(guān)，會(huì)議室內(nèi)，賓主首先互相 寒暄致意。然后，雷德中將便在委員會(huì)主席 的邀請(qǐng)之下起立發(fā)言，在副官投影儀的配合 下，用大量圖片和數(shù)字詳細(xì)介紹了多國(guó)海上 攔截部隊(duì)歷年來在該地區(qū)的活動(dòng)情況，列舉 了不少美國(guó)認(rèn)為是違反安理會(huì)制裁決議的案 例，并請(qǐng)求委員會(huì)配合支持多國(guó)海上攔截部 隊(duì)的工作。

作為秘書處主管官員，我當(dāng)時(shí)坐在主席 的左側(cè)，時(shí)刻準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)主席或其他成員可能 提出的任何程序性或?qū)嵸|(zhì)性問題。面對(duì)侃侃 而談的美國(guó)海軍中將，我的心頭涌起許多感 慨。是的，伊拉克薩達(dá)姆政權(quán)的確應(yīng)該為自 己侵略科威特的行徑受到懲罰，美國(guó)人在聯(lián) 合國(guó)的大旗下“替天行道”的說法也不無道 理，但無辜的伊拉克人民卻成了聯(lián)合國(guó)制裁 最大的受害者，他們才是真實(shí)地生活在水深 火熱當(dāng)中的弱者，國(guó)際社會(huì)又該如何去拯救 他們呢？此外，超級(jí)大國(guó)的炮艦外交后面， 是不是還隱藏著見不得人的其他目的？

雷德中將介紹情況完畢，伊拉克制裁委 員會(huì)主席和委員會(huì)各國(guó)代表當(dāng)然要遵循外交 慣例客套地對(duì)他感謝一番。由于海上攔截涉 及許多敏感的國(guó)際法問題，委員會(huì)各國(guó)代表 的發(fā)言、評(píng)論和提出的一些尖銳問題也確實(shí)讓在場(chǎng)的美國(guó)人捏了一把汗。美國(guó)軍人雖是 有備而來，但他們畢竟不同于“長(zhǎng)袖善舞” 的外交官。

美國(guó)代表會(huì)后向我坦承，他的確曾擔(dān)心 這些海軍大員在外交官面前會(huì)出現(xiàn)應(yīng)對(duì)失當(dāng) 的局面。但事實(shí)證明，美國(guó)軍人訓(xùn)練有素， 除雷德中將本人應(yīng)對(duì)自如外，其麾下的軍官 也個(gè)個(gè)表現(xiàn)不凡，分別從不同側(cè)面回答了代 表們的質(zhì)詢和問題。由美國(guó)將軍向聯(lián)合國(guó)文 職外交官所作的首場(chǎng)通報(bào)秀圓滿結(jié)束，由美 國(guó)主導(dǎo)的多國(guó)海上攔截部隊(duì)的神秘面紗終于 被揭開了。

在此后的數(shù)年里，應(yīng)委員會(huì)的要求，先 后又有法格、鮑迪、摩爾和科廷等四位美國(guó)海 軍中將或上將以多國(guó)海上攔截部隊(duì)協(xié)調(diào)員的身 份來到聯(lián)合國(guó)總部，向伊拉克制裁委員會(huì)通報(bào) 情況，尋求委員會(huì)的進(jìn)一步合作和支持。

三

根據(jù)美國(guó)人提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，在多國(guó)海 上攔截部隊(duì)活躍的十年里，其軍艦不間斷地 在紅海和波斯灣的海上游弋，對(duì)過往商船和 一切可疑船只進(jìn)行了3萬多次盤查，其中登 船檢查高達(dá)1萬余次，1000余艘商船因所運(yùn) 載貨物可疑或手續(xù)不全等原因被勒令返航， 或被押送至附近其他國(guó)家的港口接受處理。

應(yīng)該說，多國(guó)海上攔截部隊(duì)對(duì)遏制伊拉 克的走私活動(dòng)發(fā)揮了重要作用，但它費(fèi)心編 織的攔截大網(wǎng)也不是沒有漏洞，走私活動(dòng)從 未停止。在高額利潤(rùn)的驅(qū)使下，伊拉克以及 其他國(guó)家的一些石油走私船在風(fēng)云詭秘的波 斯灣與海上攔截部隊(duì)玩起了捉迷藏的游戲。 它們利用熟悉海上環(huán)境的優(yōu)勢(shì)，在月黑風(fēng)高 的夜晚，利用船體小不易被發(fā)現(xiàn)的特點(diǎn)，頻頻出沒在公海與 他國(guó)領(lǐng)海之間。當(dāng)附近海域沒有美艦活動(dòng) 時(shí)，這些小船便大搖大擺地行駛在公海上， 一旦發(fā)現(xiàn)美艦，便會(huì)迅速躲進(jìn)沿岸國(guó)漫長(zhǎng)的 領(lǐng)海里，讓只能在公海上執(zhí)行任務(wù)的美國(guó)艦 隊(duì)眼巴巴地看著，鞭長(zhǎng)莫及。美國(guó)和英國(guó)曾 多次指責(zé)波斯灣和紅海一些國(guó)家為走私船只提供方便，但當(dāng)事國(guó)往往要么裝聾作啞，對(duì) 美方指責(zé)不予置理；要么回答說美方情報(bào)有 誤，其指責(zé)并不屬實(shí)。偶爾，這些國(guó)家也會(huì) 做做樣子，扣押一兩艘走私船進(jìn)行一番調(diào) 查，但海上走私活動(dòng)仍在繼續(xù)。這種情況讓 美國(guó)十分惱火。

美國(guó)在深感力不從心或無能為力的情況下，不得不轉(zhuǎn)向制裁委員會(huì)求助，而委員會(huì) 的及時(shí)調(diào)停和干預(yù)也在很大程度上緩和了多 國(guó)海上攔截部隊(duì)與沿岸有關(guān)國(guó)家的緊張關(guān) 系，使得對(duì)伊拉克的禁運(yùn)更為有效。這也再 次證明，美國(guó)有求于聯(lián)合國(guó)才是它同意讓海 軍大員來聯(lián)合國(guó)總部向伊拉克制裁委員會(huì)通 報(bào)情況的根本原因。