新《環(huán)境保護法》：給環(huán)境治理模式帶來哪些轉(zhuǎn)變？

文/劉曉星 圖/廖攀

新《環(huán)境保護法》：給環(huán)境治理模式帶來哪些轉(zhuǎn)變？

New Environmental Protection Law: bringing what changes to the environment governance model?

文/劉曉星 圖/廖攀

在經(jīng)歷了全國人大常委會四次審議之后，經(jīng)過大幅度修改的《環(huán)境保護法》終于高票通過。這一長達十余年之久的修改討論終于落下了帷幕。新法全方位、多角度、深層次地對當前環(huán)境問題作出回應(yīng)，同時在立法理念、基本制度、監(jiān)管模式、政府責(zé)任、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境責(zé)任等諸多方面都做了改進和革新。從最初的小步走到如今的大步跑，立法試水與改革的力度越來越大，體現(xiàn)了民主立法、科學(xué)立法、開門立法在環(huán)境保護領(lǐng)域的有效實踐。這部歷經(jīng)曲折的修訂過程而出臺的法律亮點紛呈，表明了國家保護環(huán)境的堅定決心和依法保護環(huán)境的日臻完善。

《環(huán)境保護法》修訂過程和最終結(jié)果體現(xiàn)了國家吸納民意、保護環(huán)境的堅強決心

從2012年8月全國人大環(huán)境與資源委員會將《環(huán)境保護法》修訂草案提請全國人大常委會審議到最終通過，這部法律經(jīng)歷了兩次公開征求意見，四次審議。按照我國的立法制度，修改法律一般是三次審義，《環(huán)境保護法》修訂經(jīng)過了四次審議，說明這部法律非常重要，還說明在修訂過程中在一些問題上有爭議，需要進行深入和更多次審議。從多次審議可以看出，全國人大常委會對這部法律的修訂高度重視。

以如何對待環(huán)境民意公益訴訟為例，2012年8月，初次審議的《環(huán)境保護法》修正案（草案）沒有規(guī)定環(huán)境民事公益訴訟制度。在向社會征求意見的過程中，很多人士提出，民事訴訟法已經(jīng)明確規(guī)定：機關(guān)和有關(guān)組織可以對損害社會公共利益的污染環(huán)境的行為提出公益訴訟，因此應(yīng)在《環(huán)境保護法》修改時將環(huán)境民事公益訴訟制度進一步細化，明確哪些主體具有提起環(huán)境民意公益訴訟的資格。

全國人大常委會及時回應(yīng)社會關(guān)切。2013年6月第二次審議的《環(huán)境保護法》修正案（二審稿）第四十八條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為，中華環(huán)保聯(lián)合會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會可以向人民法院提起訴訟?！币陨弦?guī)定雖然增加了環(huán)境公益訴訟制度，但由于只賦予中華環(huán)保聯(lián)合會以及在省級民政部門登記的環(huán)保聯(lián)合會以提起環(huán)境民事公益訴訟的主體資格，又引起了社會新的爭議。

根據(jù)社會各界的意見，2013年10月第三次審議的《環(huán)境保護法》修訂草案第五十三條規(guī)定：“依法在國務(wù)院民政部門登記，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且信譽良好的全國性社會組織可以向人民法院提起訴訟。”以上規(guī)定雖然有限度地擴大了提起環(huán)境公益訴訟原告資格的范圍，但由于只賦予全國性社會組織有起訴的資格，很多反饋意見認為資格限定上還是太窄，不利于調(diào)動專門從事環(huán)境保護的社會組織的積極性，不利于推動我國環(huán)境公益訴訟制度。

立法機關(guān)進一步吸納社會各方面的意見，最后在第四次審議通過的新《環(huán)境保護法》中，將提起環(huán)境民意公益訴訟的原告資格擴大到在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的社會公益性組織，拓寬了提起環(huán)境民事公益訴訟的主體范圍，順應(yīng)了社會呼聲。

在此次新《環(huán)境保護法》的修訂過程中，還有諸多規(guī)定，如國家鼓勵投保環(huán)境污染責(zé)任保險、對環(huán)境污染實行按日連續(xù)處罰等規(guī)定，都是在修改草案提請全國人大常委會進行初次審議之后，根據(jù)社會各界的意見，逐漸增加進入修政案的草案，最后成為正式的法律條文。

新《環(huán)境保護法》首次在法律中宣布保護環(huán)境是國家的基本國策；同時首次提出把“保護優(yōu)先”作為環(huán)境保護法的一項基本原則。這是環(huán)境保護法基本原則的重大調(diào)整

2014年4月24日，十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過了新修訂的環(huán)境保護法

與1989年《環(huán)境保護法》相比，新《環(huán)境保護法》在立法目的上摒棄了“促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)”以及“使環(huán)境保護工作同經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)”的表述，明確了環(huán)境保護的目的不是促進現(xiàn)代化建設(shè)，而是促進生態(tài)文明建設(shè)。在處理經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展、環(huán)境保護三者之間的關(guān)系時，不是使環(huán)境保護工作同經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，相反，經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展應(yīng)當與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)。在經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展、環(huán)境保護三者之間的位序上，環(huán)境保護處于優(yōu)先的次序。不僅如此，新法還把保護環(huán)境上升到基本國策的地位。新的《環(huán)境保護法》第4條第1款首次明確了“保護環(huán)境是國家的基本國策”。

改革開放30多年來，經(jīng)濟的快速增長使絕大多數(shù)中國人擺脫了為溫飽而掙扎的苦難狀態(tài)，但其代價是極其慘痛的。人們不得不面臨貧窮或污染的兩難選擇。因此，我們既要發(fā)展經(jīng)濟，也要保護環(huán)境。而發(fā)展是要付出代價的，問題是人們要付出多大的代價。轉(zhuǎn)換成環(huán)境法的命題：在環(huán)境污染與經(jīng)濟發(fā)展的次序上，哪一個處于優(yōu)先的地位，這次《環(huán)境保護法》的修訂，明確地回答了這一問題，即“環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責(zé)的原則”，這是環(huán)境保護法基本原則的重大調(diào)整。在過去的“使環(huán)境保護工作同經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)”的“協(xié)調(diào)原則”指導(dǎo)下，當環(huán)境保護與經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展問題出現(xiàn)沖突時，往往讓位了前者，導(dǎo)致環(huán)境保護說起來重要、做起來次要的結(jié)果，在環(huán)境執(zhí)法過程中則表現(xiàn)為環(huán)境法是“軟法”的現(xiàn)象。新《環(huán)境保護法》基本原則的修改把環(huán)境保護放在比經(jīng)濟社會發(fā)展更加優(yōu)先的次序，有助于改變以犧牲環(huán)境資源發(fā)展經(jīng)濟的狀況。新《環(huán)境保護法》最大的亮點之一是它帶來了我國環(huán)境治理模式的轉(zhuǎn)變：從環(huán)保部門“單打獨斗式”的一元治理轉(zhuǎn)向政府、企業(yè)和公眾等第三方主體互動的多元治理。

1989年《環(huán)境保護法》對環(huán)保部門的環(huán)境管理職能有一些基本制度規(guī)定，如環(huán)境標準、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境影響評價、“三同時”、排污收費、限期治理、以及重大環(huán)境污染事故報告等。新《環(huán)境保護法》在原有制度的基礎(chǔ)上，對政府環(huán)境監(jiān)管職能進行了強化和拓展。例如，在環(huán)境質(zhì)量標準的制定方面，增加了地方政府“可以制定嚴于國家環(huán)境質(zhì)量標準的地方環(huán)境質(zhì)量標準”；在環(huán)境監(jiān)測方面，要求“建立監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機制，加強對環(huán)境監(jiān)測的管理”；在環(huán)境規(guī)劃方面，賦予了環(huán)境保護部門制定環(huán)境保護規(guī)劃的權(quán)力；在環(huán)評方面，規(guī)定了“未依法進行環(huán)境影響評價的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實施；未依法進行環(huán)境影響評價的建設(shè)項目，不得開工建設(shè)”；在排污管理方面，新增了重點污染源的排污信息，規(guī)定實現(xiàn)排污總量控制和排污許可證制度等；在執(zhí)法方面，新《環(huán)境保護法》授予環(huán)保部門以行政扣押、拘留等強制執(zhí)行權(quán)和“按日連續(xù)計罰”等權(quán)力。這些新增加的規(guī)定使得環(huán)境保護部門在環(huán)境治理中的作用更為凸顯。這種職能的凸顯最終反映為更為嚴格的監(jiān)管，進而有效地保護公民環(huán)境權(quán)益。

新《環(huán)境保護法》大大加強了對政府履行環(huán)保職能的問責(zé)。例如，新《環(huán)境保護法》規(guī)定地方政府對本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)：“未達到國家環(huán)境質(zhì)量標準的重點區(qū)域、流域的有關(guān)地方人民政府，應(yīng)當制定限制達標規(guī)劃，并采取措施按期達標”；對到期未達標的地區(qū)，新《環(huán)境保護法》規(guī)定了對新建設(shè)項目的“行政限批”。新《環(huán)境保護法》還要求地方政府向同級人民代表大會報告環(huán)保履職情況，接受人大的監(jiān)督。不僅如此，新《環(huán)境保護法》還對疏于履行環(huán)保職責(zé)的地方政府主要負責(zé)人和有關(guān)政府工作人員規(guī)定了直接引咎辭職的行政處分。新《環(huán)境保護法》使環(huán)境保護職責(zé)首次真正成為地方政府的職責(zé)，而非環(huán)保部門一家的職責(zé)。迫使地方政府在做出經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和招商引資等經(jīng)濟政策時更加充分地考慮決策的影響，并對地方環(huán)境質(zhì)量最終負責(zé)。

新《環(huán)境保護法》保留了環(huán)境保護目標責(zé)任制度，與1989年的《環(huán)境保護法》不同，新法更注重可執(zhí)行性，并把環(huán)境保護目標作為約束性的指標和考核評價相關(guān)環(huán)境保護職能部門及其負責(zé)人以及下級人民政府及其負責(zé)人的重要依據(jù)。正如中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院教授曹明德所言，“新法在原先的制度上增加了考核評價制度，并且增加了考核評價的透明度，要求向社會公開考核結(jié)果?！?/p>

與1989年的舊法不同，新法解決了過去各級政府的層層簽訂環(huán)境保護目標責(zé)任制的問題，一方面通過建立考核評價機制，賦予環(huán)境目標責(zé)任制以強制效力；另一方面，又首次在法律層面明確區(qū)域限批制度，從而保證環(huán)境質(zhì)量目標的真正落實。

首次將政策環(huán)境影響評價納入環(huán)境保護法中、首次給予環(huán)境執(zhí)法機關(guān)“警察權(quán)力”、首次在法律上規(guī)定生態(tài)紅線制度、首次在法律上提出區(qū)域聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制等，這些措施將進一步嚴格對地方政府和企業(yè)的監(jiān)管，確保將其環(huán)保責(zé)任落實到位。

2002年頒布的《環(huán)境影響評價法》是一部對環(huán)境影響評價的專門立法，與以往不同，這部法律不僅要求對建設(shè)項目進行環(huán)境影響評價，而且要求對規(guī)劃也進行環(huán)境影響評價，這是一個巨大的進步，因為規(guī)劃對環(huán)境所產(chǎn)生的影響比一個建設(shè)項目重大而深遠。然而令人遺憾的是，戰(zhàn)略環(huán)評、政策環(huán)評沒有能夠通過，理由是這一條款缺乏經(jīng)驗和實踐支持。在此次環(huán)境保護法的修訂過程中，立法者對政策環(huán)境影響評價形成共識。規(guī)定國務(wù)院有關(guān)部門和省級政府組織制定經(jīng)濟、技術(shù)政策，“應(yīng)當充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見”。環(huán)境保護成為各部門各地方重大決策的重要導(dǎo)向和約束。業(yè)內(nèi)專家表示，這一條款不太具有可實施性或執(zhí)行性，但這為下一步的具體實施提供了法律前提和基礎(chǔ)。

新《環(huán)境保護法》最大的亮點之一是它帶來了我國環(huán)境治理模式的轉(zhuǎn)變：從環(huán)保部門“單打獨斗式”的一元治理轉(zhuǎn)向政府、企業(yè)和公眾等第三方主體互動的多元治理

長期以來，環(huán)保執(zhí)法部門苦于沒有行政強制執(zhí)行權(quán)，在環(huán)保執(zhí)法過程中遇到諸多障礙，導(dǎo)致執(zhí)法不力，以至于老環(huán)境保護法被一些人視為“軟法”的現(xiàn)象。因此，環(huán)保執(zhí)法部門能否擁有一些行政強制權(quán)力，以及在多大程度上擁有這些權(quán)力是學(xué)術(shù)界和實務(wù)部門關(guān)注的一個話題。此次修訂的環(huán)境保護法順應(yīng)了實踐的需要，賦予了環(huán)保執(zhí)法機關(guān)一些類似于司法機關(guān)的強制權(quán)力，新修訂的《環(huán)境保護法》第25條寫道：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物，造成或者可能造成嚴重污染的，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備”。新法甚至還規(guī)定了對違法者可以實施行政人身強制措施，給予了環(huán)境執(zhí)法機關(guān)必要的行政強制執(zhí)行權(quán)力，以期增強環(huán)境保護行政機關(guān)的執(zhí)法能力，更加有效地實施環(huán)境保護法。

“生態(tài)保護紅線”是黨的十八大報告和十八屆三中全會提出的創(chuàng)新性環(huán)境政策。它是根據(jù)我國當前生態(tài)遭到嚴重破壞的實際提出的底線要求。新《環(huán)境保護法》作出“國家在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴格保護”的規(guī)定，對于保障國家安全、實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，具有重大的戰(zhàn)略意義。目前，對于生態(tài)紅線概念的界定，其內(nèi)涵和外延等學(xué)界似乎沒有達成共識，尚缺乏一個權(quán)威的定義。不過，這并不影響人們對該問題重要性的認識，為進一步的科學(xué)研究和理論提供了廣闊的空間。

新的《環(huán)境保護法》提出了區(qū)域聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制。在此之前，也有地方性法規(guī)創(chuàng)設(shè)了這一制度，例如《北京大氣污染防治條例》（2014年）對此有明文規(guī)定。該條例第6條提出了“區(qū)域聯(lián)動”這一概念：防治大氣污染應(yīng)當健全政府主導(dǎo)、區(qū)域聯(lián)動、單位施治、全民參與、社會監(jiān)督的工作機制。該條例第24條進一步提出了區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，市人民政府應(yīng)當在國家區(qū)或聯(lián)防聯(lián)控機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)下，加強與相關(guān)省區(qū)市的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作，建立重大污染事項通報制度，逐步實現(xiàn)重大監(jiān)測信息和污染防治技術(shù)共享，推進區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控與應(yīng)急聯(lián)動。這些規(guī)定顯然是1989年《環(huán)境保護法》和2000年《大氣污染防治法》的突破?？梢岳斫鉃榈胤搅⒎ㄏ刃邢仍嚕瑸閲覍用娴牧⒎ǚe累必要的經(jīng)驗。新修訂的《環(huán)境保護法》首次在國家法律明確提出了區(qū)域聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，這是對當前跨行政區(qū)域的大氣污染問題的回應(yīng)。

新《環(huán)境保護法》中的諸多條文體現(xiàn)了公眾參與環(huán)境管理的現(xiàn)代民主理念，專門設(shè)立了信息公開公眾參與一章，體現(xiàn)了環(huán)境管理的民主性。它們與環(huán)境公益訴訟制度一起，共同組建了環(huán)境保護的力量架構(gòu)，為形成環(huán)境保護管控的新秩序，創(chuàng)造了有利的法治條件。

從上世紀80年代初到90年代末逐步引起社會關(guān)注的種種重大環(huán)境污染案件，到本世紀末以來逐漸興起的“鄰避運動”，環(huán)境保護的公眾參與在中國以其獨有的方式延伸向社會的各個角落。近幾年來，日漸嚴重的“霧霾”對整個中國大地所帶來的困擾，更是深深地將“環(huán)?！边@一概念烙在人們的生活和腦海中。對于有關(guān)環(huán)境問題的知情權(quán)、調(diào)查權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，公眾不僅認識越來越高，而且越來越頻繁地在環(huán)境群體事件中加以主張和運用。法律如何保障公民的這些合法權(quán)利，并提供制度保障已經(jīng)成為一個亟待解決的問題。新《環(huán)境保護法》中專門設(shè)立了信息公開和公眾參與一章，體現(xiàn)了環(huán)境管理的民主性。新法明確規(guī)定了公民、法人和其他組織的獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利；向有關(guān)部門進行舉報的權(quán)利；以及符合法律規(guī)定條件的社會組織對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟的權(quán)利。通過明確這些權(quán)利，新《環(huán)境保護法》提高了公民在環(huán)境治理中的地位，使公眾有序參與環(huán)境保護第一次有了比較完備的制度保障。此外，新《環(huán)境保護法》對其他的第三方主體如人大、新聞媒體和法院在環(huán)保事業(yè)中更好地發(fā)揮作用做了制度保障。如新《環(huán)境保護法》要求地方政府接受地方人民代表大會對其履行環(huán)保職責(zé)的監(jiān)督，這為地方人民代表大會更好地監(jiān)督地方政府的環(huán)保履職提供了進一步的法律依據(jù)。新《環(huán)境保護法》還首次規(guī)定“新聞媒體應(yīng)當開展環(huán)境保護法律法規(guī)和環(huán)境保護知識的宣傳，對環(huán)境違法行為進行輿論監(jiān)督”，為新聞媒體參與環(huán)境保護提供有力的法律依據(jù)。新《環(huán)境保護法》關(guān)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定，明確了法院在環(huán)保事業(yè)的作用。

眾所周知，環(huán)境治理應(yīng)當是一個在盡職的政府、守法的企業(yè)和積極參與的公民等第三方主體之間形成的良性互動。在這個模式里，政府的環(huán)保職責(zé)廣泛、具體而有效；企業(yè)的守法義務(wù)及其后果明確；而公民的參與積極而有制度保障。在上海交通大學(xué)法學(xué)院環(huán)境資源法研究所原所長王曦教授看來，這三者在環(huán)境法律框架下形成互動的三角形，相互作用，且相互影響。在這個法律框架的保障下，政府可以有效地監(jiān)督和管理企業(yè)履行環(huán)境法律義務(wù)，并保障公民參與的合法權(quán)利及其實現(xiàn)。

“新《環(huán)境保護法》的修訂初步實現(xiàn)了我國從一元政府治理到包括政府、企業(yè)和所有第三方主體的多元共識的環(huán)境治理模式的轉(zhuǎn)變，這個轉(zhuǎn)變，意義深遠?！?王曦說。