壓力型體制下的鄉(xiāng)村關(guān)系運(yùn)作——基于華北石鎮(zhèn)的調(diào)研

薛金禮

（河南理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，河南焦作，454000）

一、問(wèn)題的提出

學(xué)界對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系的研究主要圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組織的關(guān)系展開(kāi)，正如賀雪峰所認(rèn)為的那樣，“當(dāng)前鄉(xiāng)村關(guān)系狀況的一般性意見(jiàn)來(lái)看，國(guó)內(nèi)學(xué)界的主要討論集中在鄉(xiāng)與村之間到底是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系還是指導(dǎo)關(guān)系上”。［1］按照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民委員會(huì)是村民自治組織依法實(shí)行自治，鄉(xiāng)村之間在法律上不再是行政上的上下級(jí)和直接的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是指導(dǎo)關(guān)系，但由于這種法律上的政策規(guī)定與實(shí)際上的鄉(xiāng)村關(guān)系實(shí)踐存在差距，因此學(xué)者們對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系作出不盡相同的判斷，如吳理財(cái)認(rèn)為鄉(xiāng)村關(guān)系處在從傳統(tǒng)的行政支配型關(guān)系向民主合作型關(guān)系轉(zhuǎn)型時(shí)期。［2］項(xiàng)繼權(quán)認(rèn)為我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會(huì)之間總體上依然保持著明顯而強(qiáng)烈的上下級(jí)行政命令關(guān)系，或者說(shuō)是一種行政化的鄉(xiāng)村關(guān)系，與法律規(guī)定的指導(dǎo)關(guān)系尚有相當(dāng)?shù)木嚯x。［3］趙樹(shù)凱調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村莊自治日益強(qiáng)烈和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)化對(duì)村莊的控制這兩種運(yùn)行邏輯沖突的結(jié)果是，形式上鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于村莊的控制日益強(qiáng)化，實(shí)際上基層政府與村莊社會(huì)不斷脫節(jié)。［4］那么，當(dāng)前鄉(xiāng)村關(guān)系究竟是什么狀況，處于壓力型體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)何種鄉(xiāng)村關(guān)系運(yùn)作完成指標(biāo)任務(wù)？已有研究盡管從不同角度對(duì)此進(jìn)行了揭示，但壓力型體制下的鄉(xiāng)村關(guān)系究竟如何運(yùn)作仍不清楚也不全面，為此本文以2013年華北石鎮(zhèn)調(diào)研數(shù)據(jù)資料為依據(jù)，揭示壓力型體制下的鄉(xiāng)村關(guān)系運(yùn)作狀況，并回應(yīng)理論界的爭(zhēng)論。

二、壓力型體制下的鄉(xiāng)村關(guān)系運(yùn)作

（一）績(jī)效考核

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何完成上級(jí)政府的考核指標(biāo)？鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面接收上級(jí)政府不同部門(mén)的文件和通知，這些大多都是向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置各種工作，有任務(wù)就有檢查、考核與驗(yàn)收。另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也向鎮(zhèn)直部門(mén)、管區(qū)及村下發(fā)文件，主要是安排布置上級(jí)政府的工作任務(wù)或分解落實(shí)任務(wù)指標(biāo)，并將責(zé)任明確到人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)工作完成情況進(jìn)行考核，考核結(jié)果與工資發(fā)放、績(jī)效獎(jiǎng)金及評(píng)先樹(shù)優(yōu)掛鉤，對(duì)一些重要工作如計(jì)劃生育、信訪穩(wěn)定、安全生產(chǎn)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)等實(shí)行一票否決制。從石鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村關(guān)系實(shí)踐來(lái)說(shuō)，石鎮(zhèn)對(duì)村的考核主要有千分考核、村級(jí)班子星級(jí)管理、科學(xué)發(fā)展觀綜合考核等，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排到村里的各項(xiàng)工作根據(jù)重要程度換算成一定的分?jǐn)?shù)，根據(jù)工作完成情況打分，對(duì)村三職干部（村黨支部書(shū)記、村主任、村會(huì)計(jì)）根據(jù)考核分?jǐn)?shù)發(fā)放績(jī)效補(bǔ)貼，其中村黨支部書(shū)記每分兩元、村主任、村會(huì)計(jì)每分一元，村計(jì)生專(zhuān)職主任根據(jù)計(jì)劃生育考核分?jǐn)?shù)發(fā)放績(jī)效補(bǔ)貼，如果出現(xiàn)一票否決事項(xiàng)中的任何一項(xiàng)要扣發(fā)50%的績(jī)效補(bǔ)貼，表1是2012年石鎮(zhèn)農(nóng)村工作千分考核成績(jī)及績(jī)效補(bǔ)貼兌現(xiàn)表（30個(gè)村根據(jù)是否被一票否決分成兩種類(lèi)型，每類(lèi)各選取一村）：

除了年底對(duì)各村的各項(xiàng)工作綜合考核外，石鎮(zhèn)還對(duì)一些重要工作的落實(shí)情況單獨(dú)考核獎(jiǎng)懲，如計(jì)劃生育、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)等，石鎮(zhèn)下發(fā)的計(jì)劃生育獎(jiǎng)懲通知規(guī)定，在全縣檢查考核中使石鎮(zhèn)進(jìn)到前5名的抽查村，獎(jiǎng)勵(lì)村四職責(zé)任人和管區(qū)（村黨支部書(shū)記、村主任、村會(huì)計(jì)、村計(jì)生主任）1000元，使石鎮(zhèn)獲得全縣一、二、三等獎(jiǎng)，分別獎(jiǎng)勵(lì)管區(qū)和抽查村800元、500元、200元，鎮(zhèn)計(jì)劃生育責(zé)任目標(biāo)考核獲一、二等獎(jiǎng)的村獎(jiǎng)勵(lì)800元、500元，被縣通報(bào)批評(píng)的罰管區(qū)和迎檢村300元，被縣重點(diǎn)管理的罰管區(qū)和迎檢村500元，凡被納入重點(diǎn)管理的村有關(guān)責(zé)任人降職使用，出現(xiàn)重大問(wèn)題的就地免職。為了做好計(jì)劃生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收，石鎮(zhèn)規(guī)定達(dá)到征收總額96%的獎(jiǎng)勵(lì)村黨支部書(shū)記5%，達(dá)不到此數(shù)的受罰，在社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收權(quán)限上收到縣職能部門(mén)后，因?qū)︵l(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有返還也就不再執(zhí)行這一獎(jiǎng)勵(lì)政策。信訪穩(wěn)定同樣是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中心工作之一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了分解上級(jí)政府的考核壓力，以上級(jí)考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)指標(biāo)為依據(jù)對(duì)管區(qū)和村進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)千分制考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與各管區(qū)和村簽訂年度工作目標(biāo)責(zé)任書(shū)，根據(jù)工作任務(wù)完成情況進(jìn)行獎(jiǎng)懲。千分制是村干部補(bǔ)貼發(fā)放的主要依據(jù)，具體考核事項(xiàng)見(jiàn)表2。

（二）薪酬管理

那么，村干部在完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的多方面的工作后，能夠獲得多少報(bào)酬？下面就分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部的薪酬管理狀況。依據(jù)上級(jí)政府對(duì)農(nóng)村干部管理方面的相關(guān)文件，石鎮(zhèn)做出規(guī)定，從2007年開(kāi)始對(duì)村部分干部實(shí)施工資性補(bǔ)貼，補(bǔ)貼的范圍是經(jīng)選舉或鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命的在職村黨支部書(shū)記、村主任、村會(huì)計(jì)以及村計(jì)生專(zhuān)職主任四職，這四職村干部工資性補(bǔ)貼由固定補(bǔ)貼和績(jī)效補(bǔ)貼兩部分構(gòu)成，資金來(lái)源為鎮(zhèn)政府。固定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為村黨支部書(shū)記、村主任雙肩挑的每月160元、單獨(dú)任村黨支部書(shū)記的每月140元、村主任和計(jì)生專(zhuān)職主任每月120元、村會(huì)計(jì)每月100元，績(jī)效補(bǔ)貼村黨支部書(shū)記每分2元、村主任、會(huì)計(jì)每分1元，計(jì)生專(zhuān)職主任根據(jù)計(jì)劃生育考核得分發(fā)放補(bǔ)貼，滿分可得補(bǔ)貼一千元。上述村干部的工資性補(bǔ)貼為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)放給村干部的，享受工資性補(bǔ)貼的四職干部可再享受村級(jí)補(bǔ)貼，具體數(shù)額依據(jù)所在村集體經(jīng)濟(jì)純收入的不同而不同，具體來(lái)說(shuō)年收入10萬(wàn)元以下的每月不得超過(guò)100元、10萬(wàn)元至30萬(wàn)元的每月不得超過(guò)200元、30萬(wàn)元至50萬(wàn)元的每月不得超過(guò)300元、50萬(wàn)元以上的村每月不得超過(guò)500元，不享受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工資性補(bǔ)貼的其他村兩委干部的工資參照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)由村集體負(fù)擔(dān)。農(nóng)村干部在工作多年后能否享受退休保障也是村干部非常關(guān)心的，為了調(diào)動(dòng)村干部的工作積極性，石鎮(zhèn)從2008年起執(zhí)行農(nóng)村干部退休退職制度，對(duì)連續(xù)擔(dān)任村干部20年以上或連續(xù)擔(dān)任村黨支部書(shū)記15年以上的可辦理退休，對(duì)連續(xù)擔(dān)任村黨支部書(shū)記10年以上或其他村干部15年以上的可辦理退職，退休、退職待遇一次性發(fā)放，發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)為村黨支部書(shū)記、村主任按照離任前月工資額乘以工齡后2倍計(jì)算，其他村干部按月工資乘以工齡后1.5倍計(jì)算，退職的按月工資乘以工齡后計(jì)算，平均月工資指的是鎮(zhèn)政府發(fā)放的工資補(bǔ)貼與村級(jí)補(bǔ)貼的總額，也就是說(shuō)，如果一位工作了15年的雙肩挑村黨支部書(shū)記達(dá)到退休年齡（男55歲、女50歲）辦理退休，所在村的年集體收入為13萬(wàn)元，那么可以一次性領(lǐng)到的退休補(bǔ)助金額為（160+200）×15×2=10800元，村干部退休、退職待遇為一次性發(fā)放，資金全部由村級(jí)財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，如果村干部未經(jīng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)擅自離職或自行辭職或因犯有錯(cuò)誤去職的不能享受退休退職待遇。

表1 2012年石鎮(zhèn)千分制考核成績(jī)及績(jī)效補(bǔ)貼兌現(xiàn)表

表2 石鎮(zhèn)村干部千分制考核指標(biāo)

控制村干部工資發(fā)放是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強(qiáng)村干部管理的重要措施，從已有的研究情況來(lái)看，這并非石鎮(zhèn)個(gè)例，而是在全國(guó)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在的現(xiàn)象，項(xiàng)繼權(quán)發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)對(duì)村干部的報(bào)酬和獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)提出指導(dǎo)性意見(jiàn)、向村干部發(fā)放工資或獎(jiǎng)金等措施加強(qiáng)村干部的控制，［3］2趙樹(shù)凱也認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)考核等級(jí)確定村干部的獎(jiǎng)金檔次和村干部工資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部的激勵(lì)安排基本上采取了政府內(nèi)部的管理辦法，或者說(shuō)是把他們當(dāng)作政府官員來(lái)管理了。［4］2由于處于壓力型體制末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要有自己的腿才能更好地完成上級(jí)布置的各項(xiàng)工作，控制村干部的工資是控制村干部的有效措施，但受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有限財(cái)力，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只對(duì)村四職干部進(jìn)行工資性補(bǔ)貼，而且補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)非常低，村黨支部書(shū)記從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)取的工資性補(bǔ)貼（含固定補(bǔ)貼、績(jī)效補(bǔ)貼）每月只有三百多元，其他村干部更少，加上村級(jí)補(bǔ)貼大多每月也僅四五百元而已，但這個(gè)數(shù)額大體符合中央政策精神，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》明確提出了村干部的待遇標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定“按照定職責(zé)目標(biāo)和工作有合理待遇、干好有發(fā)展前途、退崗有一定保障的要求，以不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動(dòng)力平均收入水平確定村干部基本報(bào)酬，并根據(jù)實(shí)際情況建立業(yè)績(jī)考核獎(jiǎng)勵(lì)制度，逐步解決好村干部養(yǎng)老保障問(wèn)題”，按照不低于當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力平均收入水平的原則，每年五六千元的村干部待遇大體就是當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力的平均年收入水平。盡管村干部報(bào)酬不是嚴(yán)格意義上的工資，村干部不脫產(chǎn)其職務(wù)報(bào)酬只能是誤工補(bǔ)貼，但在物價(jià)高企的今天這點(diǎn)報(bào)酬實(shí)在不算多，而且村干部承接著來(lái)自管區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府方方面面的工作任務(wù)，幾乎所有的上級(jí)工作任務(wù)到村一級(jí)必須落在實(shí)處，村級(jí)補(bǔ)貼和村干部退休退職的待遇兌現(xiàn)都取決于村集體經(jīng)濟(jì)狀況，稅費(fèi)改革后村級(jí)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一樣普遍面臨財(cái)力困難的狀況，“在我國(guó)各省市都存在數(shù)量可觀的空殼村，這些村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，無(wú)力負(fù)擔(dān)村干部工資”，［5］石鎮(zhèn)三分之一的村年集體總收入低于五萬(wàn)元，因此在這種狀況下村干部為數(shù)很少的一次性退休待遇并不一定能夠兌現(xiàn)，和繁重的工作任務(wù)相比不相稱(chēng)，因此當(dāng)前農(nóng)村存在村干部工作動(dòng)力不足的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，其中一個(gè)主要原因是村干部的待遇標(biāo)準(zhǔn)不高，與村集體經(jīng)濟(jì)狀況掛鉤的待遇兌現(xiàn)機(jī)制使部分村干部實(shí)際收入偏低，正如石鎮(zhèn)一村黨支部書(shū)記所說(shuō)“現(xiàn)在當(dāng)農(nóng)村干部在經(jīng)濟(jì)上是吃虧的”，因?yàn)椤按甯刹棵磕昊旧?0%的時(shí)間用在完成政府任務(wù)上”。［6］

從上文分析可以看出當(dāng)前村干部存在工作動(dòng)力缺乏的問(wèn)題，這也可以通過(guò)稅費(fèi)改革以來(lái)石鎮(zhèn)村黨支部書(shū)記更換頻繁、主動(dòng)辭職次數(shù)增多、鎮(zhèn)和管區(qū)干部等多次做工作才勉強(qiáng)接著干等現(xiàn)象得到驗(yàn)證，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要督促村干部完成分解的各項(xiàng)工作任務(wù)，由于缺乏經(jīng)濟(jì)手段，因此面子、私人關(guān)系等所謂正式權(quán)力的非正式運(yùn)作現(xiàn)象紛紛出現(xiàn)，陳柏峰研究稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)村關(guān)系實(shí)踐也發(fā)現(xiàn)，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)自身權(quán)力弱化又缺乏可支配資源，這逼迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部只有通過(guò)與村干部培養(yǎng)私人感情完成工作任務(wù)”，［7］這種現(xiàn)象在石鎮(zhèn)同樣存在，至于如何給足村干部面子又不違反上級(jí)的政策精神，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部只是在可能的范圍內(nèi)默許村干部謀取一定的好處，當(dāng)然也包括與村干部吃飯喝酒、稱(chēng)兄道弟等面子工作。

（三）包村干部

為了保證各村按時(shí)完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排的各項(xiàng)工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面對(duì)農(nóng)村干部進(jìn)行工資補(bǔ)貼，另一方面實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包保制度，具體來(lái)說(shuō)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部包管區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部包村，每個(gè)管區(qū)確定兩三名鄉(xiāng)鎮(zhèn)包保領(lǐng)導(dǎo)、每個(gè)村確定兩名鄉(xiāng)鎮(zhèn)包保干部，確保完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)工作，據(jù)石鎮(zhèn)一名包村干部介紹，包村干部主要工作是傳達(dá)、監(jiān)督和督促村里完成鎮(zhèn)里的工作任務(wù)，給村里開(kāi)會(huì)、一起工作等，遇有難完成的重要工作任務(wù)要下到村里，甚至吃住都在村里和村干部一起完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村莊工作的考核與鄉(xiāng)鎮(zhèn)包保干部的考核結(jié)合在一起的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)包保干部與所包村的村干部一起獎(jiǎng)勵(lì)或受罰。隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，近年來(lái)村莊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)等和以前比多了起來(lái)，因此包村干部的一項(xiàng)新的職責(zé)是作為項(xiàng)目的具體責(zé)任人，推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的協(xié)調(diào)和服務(wù)工作，如養(yǎng)殖項(xiàng)目、種植基地以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等。

（四）村財(cái)鄉(xiāng)管與鄉(xiāng)鎮(zhèn)收章

村財(cái)鄉(xiāng)管是各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)比較普遍的做法，并非僅存在于石鎮(zhèn)，如項(xiàng)繼權(quán)所調(diào)查的30多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村中，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行了村財(cái)鄉(xiāng)管制度，［3］2金太軍等對(duì)江蘇12個(gè)縣40多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查顯示村財(cái)鄉(xiāng)管也極為普遍，［8］因此村財(cái)鄉(xiāng)管是理解當(dāng)前鄉(xiāng)村關(guān)系的一個(gè)重要內(nèi)容。石鎮(zhèn)從2006年開(kāi)始實(shí)行村級(jí)財(cái)務(wù)賬和款鄉(xiāng)鎮(zhèn)“雙代管”，雙代管最初針對(duì)的是村級(jí)財(cái)務(wù)管理中的一些不健全、個(gè)別干部侵占等現(xiàn)象出臺(tái)的，村每月在規(guī)定時(shí)間到鎮(zhèn)經(jīng)管站報(bào)賬，經(jīng)管站負(fù)責(zé)村賬簿和款項(xiàng)的管理，超過(guò)一定金額需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)審批，通過(guò)這個(gè)辦法強(qiáng)化了農(nóng)村財(cái)務(wù)管理，有利于農(nóng)村干部廉政建設(shè)，也密切了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村強(qiáng)化管理的另一個(gè)措施是收公章，石鎮(zhèn)從2012年開(kāi)始把各村的公章上收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這樣村里就不能隨便動(dòng)用公章了，在規(guī)范了村級(jí)組織行為的同時(shí)，也強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村莊的領(lǐng)導(dǎo)地位，但這樣必然弱化村民自治的功能，因此也就有了在村莊調(diào)研期間村主任向鎮(zhèn)長(zhǎng)提出的“鎮(zhèn)里對(duì)村里也太不放心了吧”的抱怨，但抱怨歸抱怨，公章還是要收歸鎮(zhèn)政府統(tǒng)一管理。

（五）人事控制

要確保村莊能夠落實(shí)完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各項(xiàng)工作任務(wù)，需要加強(qiáng)對(duì)主要村干部的人事控制，控制村黨支部書(shū)記和村主任人選，選用鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認(rèn)為工作能力強(qiáng)、能夠主動(dòng)服從的人選擔(dān)任主要村干部，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)說(shuō)非常重要，但2010年新修訂的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間是指導(dǎo)關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，并規(guī)定村主任、副主任和委員由村民直接選舉產(chǎn)生，任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何確保村委會(huì)貫徹落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作任務(wù)和工作意圖，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何控制村干部的人事任免，促使村莊完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各項(xiàng)工作任務(wù)，要達(dá)到這個(gè)目標(biāo)處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的中間組織村黨支部起到了重要作用。1999年制定的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的主要職責(zé)之一是加強(qiáng)以黨支部為核心的村級(jí)組織建設(shè)，村黨支部的首要職責(zé)是貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和上級(jí)黨組織及本村黨員大會(huì)的決議，因此可以看出鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部之間是嚴(yán)格的上下級(jí)關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委可以根據(jù)村黨支部的表現(xiàn)情況調(diào)整或任免村黨支部書(shū)記，而該條例又明確規(guī)定村黨支部是村各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心、村黨支部領(lǐng)導(dǎo)和支持集體經(jīng)濟(jì)組織管理集體資產(chǎn)，因此可以看出村黨支部是村各種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，自然領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)，這與王雅林鄉(xiāng)村調(diào)查所發(fā)現(xiàn)的村黨支部書(shū)記擁有農(nóng)村最高權(quán)力的實(shí)際情況一致。［9］由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間不是直接的上下級(jí)關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)村黨支部進(jìn)而領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各種工作任務(wù)和工作意圖通過(guò)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心地位貫徹到農(nóng)村中，控制村黨支部的首要辦法自然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)村黨支部書(shū)記的任免、選配權(quán)，加之2002年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》（中辦發(fā)［2002］14號(hào)），明確提倡村黨支部與村委會(huì)“一肩挑”，一肩挑的村黨支部書(shū)記兼村主任自然要服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，努力完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府布置的各項(xiàng)工作任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了通過(guò)村黨支部實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)之外，在村委換屆過(guò)程中通過(guò)包村干部傳達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事意圖、在選舉中通過(guò)各種措施確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)擬定的人選成功當(dāng)選村主任也是重要途徑，因此組織好村委換屆是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村組織人事工作的重要內(nèi)容。

通過(guò)上文的分析可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨上級(jí)不同部門(mén)下達(dá)的各種考核任務(wù)和指標(biāo)，通過(guò)對(duì)村干部的人事控制、財(cái)務(wù)雙代管、上收村委公章、包村干部、工資補(bǔ)貼以及績(jī)效考核等一系列措施強(qiáng)化對(duì)村干部的領(lǐng)導(dǎo)和控制，在這個(gè)過(guò)程中向村莊分解自身的考核指標(biāo)和壓力，從而對(duì)農(nóng)村和村干部實(shí)現(xiàn)了有效的領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)這些措施將所屬村莊和村干部變成自己的腿，改變自身處于壓力型體制最基層的狀況，分解完成上級(jí)政府的考核壓力，這就是壓力型體制下的鄉(xiāng)村關(guān)系實(shí)踐，自然也就回答了理論界爭(zhēng)論不休的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村之間是領(lǐng)導(dǎo)還是指導(dǎo)的問(wèn)題。

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