民族地區(qū)城市基層行政管理體制改革與創(chuàng)新

楊曉梅

（寧夏大學(xué)政法學(xué)院 寧夏 銀川 750021）

2012年黨在十八大上旗幟鮮明地提出“堅(jiān)持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革”，并提出了推進(jìn)政治體制改革的目標(biāo)是要“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。市區(qū)街體制是我國城市基層管理體制的重要組織部分，它規(guī)范了城市政府與市轄區(qū)政府、街道辦事處之間的上下級關(guān)系，市區(qū)街體制改革與創(chuàng)新是我國政治體制改革的重要內(nèi)容。

自2010年安徽省銅陵市率先對基層管理體制進(jìn)行改革與創(chuàng)新，撤消街道辦，社區(qū)事務(wù)實(shí)現(xiàn)居民自我管理后，貴州貴陽市全市、湖北黃石市也相繼試行撤消街道辦。那么，民族地區(qū)城市基層社會管理體制改革與創(chuàng)新的方向與著力點(diǎn)在哪？

一、市區(qū)街管理體制的主要問題

市區(qū)街體制存在的問題主要集中在街道辦事處層面和社區(qū)居委會層面

（一）街道辦事處層面

地位不明確，職能不清。我國市區(qū)街體制有兩種類型：一是設(shè)區(qū)的市實(shí)行市、區(qū)和街道“兩級政府、三級管理”體制，如寧夏回族自治區(qū)銀川市即屬此類；二是不設(shè)區(qū)的市實(shí)行“一級政府、兩級管理”體制，即在市下設(shè)街道辦事處作為市政府的派出機(jī)構(gòu)。少數(shù)地級市和所有縣級市屬于此種類型。無論是“兩級政府、三級管理”還是“一級政府、兩級管理”體制，街道辦都只是政府的派出機(jī)構(gòu)，它與市政府、區(qū)政府的關(guān)系，是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。然而，在實(shí)際運(yùn)行中，街道辦扮演著“一級準(zhǔn)政府”的角色，不僅承擔(dān)大量的行政管理職能，還承擔(dān)社會管理職能和經(jīng)濟(jì)管理職能。

責(zé)任無限多，職權(quán)十分有限。隨著改革的深入以及城市化步伐的加快，街道承擔(dān)著大量上級政府和職能部門交給的事務(wù)，由政府派出機(jī)構(gòu)演變成部門工作站，部門不愿承擔(dān)的、瑣碎的、無意義的工作都往街道上推、壓。然而，街道辦事處又沒有相應(yīng)的法定地位和權(quán)力。街道辦獨(dú)立行政執(zhí)法權(quán)和行政管理權(quán)能的缺失，限制了管理職能的充分發(fā)揮，造成了街道基層對很多城市管理方面的問題“看得見、摸得著、無權(quán)管”的難堪局面。

觀念滯后，忽視社會組織的培育。社會組織是社會管理的重要主體之一，在社會建設(shè)與管理中發(fā)揮著不可替代的作用。目前，社會組織參與社區(qū)管理與服務(wù)的程度十分有限，這有我國公民社會發(fā)育不成熟，社會組織能力弱的原因，但根本原因是政府對社會組織參與社會管理重要性認(rèn)識不夠。由于認(rèn)識上的原因，政府觀念往往還停留在無限型、全能型政府上，導(dǎo)致政府全面而深刻地介入社會領(lǐng)域，包辦社會生活的方方面面，多數(shù)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)都由政府生產(chǎn)和提供，抑制了社會組織功能的發(fā)揮。具體表現(xiàn)在政府沒有真正落實(shí)購買服務(wù)，一些專業(yè)性較強(qiáng)的工作，如統(tǒng)計(jì)、安全檢查、衛(wèi)生防疫等工作，政府或相關(guān)職能部門交給街道，街道又轉(zhuǎn)給居委會，只有命令，沒有指導(dǎo)；只有任務(wù)，沒有經(jīng)費(fèi)，不僅增加了社區(qū)的負(fù)擔(dān)，而且阻塞了社會組織發(fā)展的空間。

（二）社區(qū)居委會層面

近十年來，通過政府自上而下的推動，各地方社區(qū)建設(shè)與社區(qū)管理方面取得的成績有目共睹，但社區(qū)居委會也存在一些不容忽視的問題。

居委會行政化傾向嚴(yán)重，制約社區(qū)自治功能的發(fā)揮。行政化傾向嚴(yán)重是社區(qū)存在的最突出的問題。居委會是我國社區(qū)管理的法定主體，然而，隨著城市管理職能和服務(wù)重點(diǎn)的下移，管理體制權(quán)力著力點(diǎn)的下移，居委會不可避免地淪為政府的附庸，承擔(dān)著大量與其角色不相符的職能。政府的行政管理通過街道辦滲透到居委會的方方面面，如市場管理、市容保潔、園林綠化、民政福利、計(jì)劃生育、社會秩序、道路暢通、居民動遷安置等管理任務(wù)，也都落到居委會的頭上，居委會擔(dān)負(fù)了大量的行政和社會事務(wù)管理任務(wù)，成為街道的具體落實(shí)單位和“準(zhǔn)行政組織”。社區(qū)行政化傾向，不僅制約了居委會自治功能的發(fā)揮，也抑制了居民參與社區(qū)的積極性。由于居委會的行政化，使得目前居委會忙于完成街道交辦的任務(wù)，沒有時間或者根本無心顧及社區(qū)居民，有針對性地解決社區(qū)內(nèi)部問題等公共事務(wù)，久而久之居民對其認(rèn)同感降低，其作為自治組織的凝聚力逐漸減弱。

社區(qū)社會組織發(fā)育不完善，影響社區(qū)服務(wù)業(yè)的全面發(fā)展。社區(qū)社會組織是以城市社區(qū)成員為主體，以服務(wù)社區(qū)和活躍社區(qū)生活為目的，由駐區(qū)單位或個人在社區(qū)范圍內(nèi)單獨(dú)或聯(lián)合成立、在社區(qū)范圍內(nèi)開展活動、滿足社區(qū)居民不同需求的組織。除了社會組織的一般特征外，社區(qū)社會組織還具有成員特定性（本社區(qū)個人、單位和法人）、活動地域性（本社區(qū)）、組織依賴性（依托社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會以及社區(qū)的各項(xiàng)設(shè)施）。由于政社不分體制的根本原因，社區(qū)社會組織不但數(shù)量有限，而且發(fā)展水平很低，對政府有很強(qiáng)的依附性，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立地位，使其社會作用未能充分發(fā)揮。

政府公共投入不足，社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施滯后。由于政府公共投入不足，以及社區(qū)配套用房建設(shè)監(jiān)督不力等原因，多數(shù)城市社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后。以銀川興慶區(qū)為例，基礎(chǔ)設(shè)施的滯后具體表現(xiàn)為：一是辦公場地緊張，如玉皇閣北街永康社區(qū)辦公場地不足100平米，連正常開會、學(xué)習(xí)都不能滿足；二是服務(wù)場所短缺，如玉皇閣北街永康社區(qū)至今沒有活動室，前進(jìn)街明德社區(qū)老年服務(wù)中心場地被擠站等；三是辦公電腦嚴(yán)重不足，有的社區(qū)僅一臺電腦，工作人員排隊(duì)等用電腦情況經(jīng)常發(fā)生；四是缺乏打印機(jī)。為應(yīng)對各級各部門檢查，社區(qū)主要精力都用在準(zhǔn)備各種材料、報表上，沒有打印機(jī)只能外出打印，造成人力、財(cái)力的極大浪費(fèi)。

社區(qū)經(jīng)費(fèi)緊張，難以滿足居民多樣化服務(wù)需求。由于社區(qū)經(jīng)費(fèi)沒有明確的規(guī)定，同時由于一些部門沒有“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，把工作或活動所需經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)嫁到社區(qū)，經(jīng)費(fèi)緊張一直是制約各個社區(qū)建設(shè)的重要因素。目前銀川興慶區(qū)各社區(qū)辦公經(jīng)費(fèi)按工作人員人頭分配。如居委會人員為7人，辦公經(jīng)費(fèi)即為700元/月。除去正常開支如水、電、電話、網(wǎng)絡(luò)費(fèi)等處，所剩無幾，這對那些有物業(yè)的社區(qū)來說，相對好些。而興慶區(qū)多數(shù)社區(qū)都是老舊小區(qū)，設(shè)施陳舊，管道老化、經(jīng)常發(fā)生居民房屋漏水、小區(qū)化糞池、下水井堵塞等需要維修開支的事項(xiàng)，由于住戶不配合，收費(fèi)困難，為保證居民的正常生活和小區(qū)的衛(wèi)生安全，多數(shù)情況下由社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)墊付。

上述可知，考核期為2015年1月1日至2015年7月1日，但不包括7月1日，期間共181天。對照資金使用率公式及注解，本期每筆放款金額如上表所示，本期可使用資金為注冊資金，本期可使用天數(shù)為考核期天數(shù)，本期每筆已投放天數(shù)為合同履行期限與考核期的交集。由此，可得到資金使用率計(jì)算臺賬如表2所示。

工作人員身份模糊，待遇與實(shí)際工作不符。居委會性質(zhì)是自治性組織，而從事的卻是大量上面攤派下來的行政工作，隨著居委會實(shí)際功能向行政組織靠攏，居委會在自我認(rèn)同上又將自己視為政府或街道的下屬機(jī)構(gòu)。作為自治組織，居委會人員享受的只能是生活補(bǔ)貼。而從事行政工作，理應(yīng)享受行政人員的工資待遇。以銀川興慶區(qū)社區(qū)居委會為例，居委會主任生活補(bǔ)貼1160元/月，一般工作人員1130元/月，僅僅達(dá)到2012年寧夏新實(shí)行的最低工資標(biāo)準(zhǔn)（一類區(qū)每人每月1100元）。居委會人員身份模糊，待遇低而超負(fù)荷的工作量，使得社區(qū)難以留住人。年輕人把社區(qū)當(dāng)作跳板，工作剛上手就走了。男性出于養(yǎng)家糊口以及身份認(rèn)同的考慮又不愿從事這份工作，目前多數(shù)社區(qū)人員都是女性、年齡偏大、文化層次較低的人，社區(qū)服務(wù)難以上新的臺階。

二、民族地區(qū)街道辦事處存在的必要性

在我國東中部省市進(jìn)行基層體制改革，撤消街道辦的社會管理創(chuàng)新實(shí)踐的大背景下，盡管市區(qū)街體制存在諸多問題，但不能脫離實(shí)際區(qū)情，一哄而上的撤消街道辦，尤其是西部落后民族地區(qū)。民族地區(qū)街道辦事處仍有繼續(xù)存在的必要性

第一，區(qū)政府管轄幅度與人口規(guī)模相適應(yīng)的需求。撤消街道辦的重要理由之一，是行政管理層次多，不僅增加了政府耗費(fèi)和政府管理難度，而且也阻礙了民情民意的表達(dá)和傳播。但撤消街道辦并不能克服以上弊端。由于行政區(qū)劃制度以及人口、國土面積等原因，歐美等國較少的行政管理層次并不適合我國國情。僅以民族地區(qū)銀川這個中等城市來說，銀川市總?cè)丝?99萬，興慶區(qū)人口達(dá)67.8萬，人口密度820人/平方公里。興慶區(qū)下轄5個街道辦事處，每個街道辦平均管轄城市人口5萬。撤消街道辦，意味著每個區(qū)政府直接面對居民委員會，那是不現(xiàn)實(shí)的。在減少行政層級方面，改革省制應(yīng)是核心。

第二，完善市民服務(wù)中心功能需求。為將居委會從繁雜的公共事務(wù)中解放出來，2011年6月底前，“一門式”市民服務(wù)中心在銀川22個街道辦事處設(shè)立。市民服務(wù)中心創(chuàng)辦的主要目的是溝通群眾、便利群眾和服務(wù)群眾，但經(jīng)過一年多運(yùn)行，市民服務(wù)中心發(fā)揮作用有限。在方便老人辦事、改善服務(wù)態(tài)度上有所變化外，實(shí)際沒有發(fā)揮多大作用，“只不過是把原來在樓上樓下辦公，集中到一個地方辦公而已”。市民服務(wù)中心存在主要問題：一是窗口設(shè)置不合理。理應(yīng)能在窗口辦理的50多項(xiàng)服務(wù)內(nèi)容，真正能即辦的僅有老年證、計(jì)劃生育等幾項(xiàng)事務(wù)。二是市民服務(wù)中心成了部門的服務(wù)中心。一些職能部門把無利可圖的或是需承擔(dān)責(zé)任的如證明審核、材料驗(yàn)證等放到市民服務(wù)中心窗口，責(zé)成服務(wù)中心將市民需要辦理事項(xiàng)的各種證件、表格集中以后，由中心人員統(tǒng)一到相關(guān)部門辦理，辦好后再由市民中心發(fā)給市民，使得市民服務(wù)中心成了快遞中心。三是網(wǎng)上資源難以共享。從縱向來看，市政務(wù)大廳——區(qū)政務(wù)大廳——市民服務(wù)中心沒有連接；橫向看，各職能部門信息封閉，各自為政，造成工作上的繁瑣。如辦理低保申請，需要申請者提供無房、無車證明，本在車輛管理所、房管局網(wǎng)上查到的信息，由于不公開、不共享，社區(qū)工作人員只能入戶調(diào)查，不僅占用有限的人員，還引起居民的反感，最主要的可能是得到虛假信息。

造成上述問題的主要原因是政府沒有最大限度地下放權(quán)力到市民服務(wù)中心，一些職能部門“有利的權(quán)力不下放”。在市民服務(wù)中心受理權(quán)、即辦權(quán)、審理權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)不完善的情況下，街道辦就要承接職能部門懶政、缺位的一些行政事務(wù)。

第三，培育社會組織發(fā)展的需求。改革創(chuàng)新社會管理體制，政府必須轉(zhuǎn)變職能，剝離公共服務(wù)與管理職能，而最有能力承接政府剝離出來的社會事務(wù)的，是各類專業(yè)化與職業(yè)化的社會組織。與全國其他省份比較，從整體來說，民族地區(qū)社會組織發(fā)育相對遲緩（如圖所示）。

西部地區(qū) 社會組織 社會團(tuán)體 企民業(yè)辦單非位 基金會內(nèi)蒙古自治區(qū) 8617 5849 2686 82廣西壯族自治區(qū) 13261 8795 4443 23重慶市 10168 5680 4455 33四川省 29889 16961 12850 78貴州省 7132 4854 2252 26云南省 13314 9625 3645 44陜西省 15064 8660 6346 58甘肅省 9762 7237 2500 25寧夏回族自治區(qū) 4129 3296 806 27新疆維吾爾自治區(qū) 7852 5327 2476 22

數(shù)據(jù)來源：民政部規(guī)劃財(cái)務(wù)司2011年4季度各省民政事業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，民政部網(wǎng)2012-01-31。

社會組織不健全，發(fā)育遲緩，街道辦就必須承擔(dān)政府職能轉(zhuǎn)變過程中剝離出的社會服務(wù)職能。街道在提供社會服務(wù)的同時，也要培育和發(fā)展社會組織，特別是在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)環(huán)境下，如居家養(yǎng)老服務(wù)中心、社工站、文娛活動小組等，這些組織能力欠缺、資源不足，獨(dú)立性弱，嚴(yán)重依賴街道辦事處。街道辦根據(jù)所轄社區(qū)居民的需求，主要通過提供活動場地、活動經(jīng)費(fèi)、優(yōu)惠政策和培養(yǎng)社會組織骨干等途徑引導(dǎo)和指導(dǎo)社會組織成立并開展活動。如興慶區(qū)解放西街居家養(yǎng)老服務(wù)中心，街道辦事處確定了30多名低保人員為老年人提供洗衣送飯服務(wù)、糧油上門配送等服務(wù)。“社會組織極其發(fā)展了，街道辦自然會取消”。

第四，維護(hù)民族地區(qū)社會穩(wěn)定的需求。維護(hù)社會穩(wěn)定是政府的一項(xiàng)主要職能。在社會轉(zhuǎn)型過程中，各種社會矛盾錯綜復(fù)雜。如果這些矛盾不能通過合理、合法的渠道釋放和化解，就會逐漸積累并引發(fā)社會沖突，造成社會動蕩。寧夏作為民族自治地方，全區(qū)常住人口中，各少數(shù)民族人口223萬人，占35.42%，其中回族人口為219萬人，占34.77%，因此，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、推進(jìn)民族共同發(fā)展、維護(hù)社會穩(wěn)定對寧夏政府來說，任務(wù)特別艱巨。在寧夏社會組織不成熟的條件下，街道辦事處就成為協(xié)助政府化解社會矛盾和維護(hù)社會穩(wěn)定的得力助手。街道辦貼近群眾，對社會矛盾能早發(fā)覺、早解決，引導(dǎo)不同利益群體以理性合法的形式表達(dá)利益訴求，避免把局部性的矛盾演化成全局性沖突，避免把本可解決的矛盾演化成不可調(diào)和的矛盾。當(dāng)社會沖突發(fā)生后，街道辦事處還可以發(fā)揮潤滑濟(jì)的作用，有效調(diào)節(jié)各方，平息沖突。

第五，避免社區(qū)居委會被邊緣化的需要。在“強(qiáng)政府、弱社會”的全面管束下，居民早已習(xí)慣于事無巨細(xì)地直接找政府幫助、安排與解決問題。目前部分居民之所以依賴居委會，參與居委會活動，是因?yàn)榫游瘯澈蟮恼瞧渥灾蔚哪芰?。社區(qū)居委會在人、財(cái)、物、職責(zé)、運(yùn)作等方面極度依賴政府及街道。沒有政府及街道的支持與主導(dǎo)，居委會連自身組織立足都很困難，更何況實(shí)現(xiàn)自治。在公民社會還未形成、居委會自治能力薄弱時，撤消街道會使居委會面臨被邊緣化的可能，將阻礙民主進(jìn)程的發(fā)展。

三、完善市區(qū)街體制對策與建議

任何事物的發(fā)展都要遵循一定的規(guī)律。在政府各項(xiàng)改革滯后和不完善的環(huán)境下，在政企不分、政社不分、政事不分的情況下，草率取消街道辦事處將會面臨一系列問題。在基層管理體制方面，我們要克服“創(chuàng)新冒進(jìn)”的思想，沉下心來，對現(xiàn)有體制存在的問題及其原因進(jìn)行深入分析研究，并探尋解決對策與建議。

1.厘清區(qū)、街道辦、社區(qū)的關(guān)系，逐步加強(qiáng)街道和社區(qū)的社會管理服務(wù)

首先，明確政府和街道、社區(qū)各自的職責(zé)定位，理順三者之間的關(guān)系。在基層社會管理中，區(qū)政府要發(fā)揮好社會服務(wù)與管理的啟動、組織協(xié)調(diào)和宏觀指導(dǎo)三個方面的作用。自治性是居委會的重要特征，為維護(hù)它的自治性，政府要把居委會從行政體制的束縛中解放出來，對居委會的自治進(jìn)行服務(wù)、協(xié)調(diào)、保障和監(jiān)督。街道要轉(zhuǎn)變“社區(qū)拿政府的錢，必須聽政府的話”的錯誤觀念，發(fā)揮溝通政府與社區(qū)的橋梁和紐帶的作用。

其次，政府及各職能部門與街道辦要改變行政命令的方式，把群眾自治范圍內(nèi)的事情交由群眾自己處理，幫助和支持居委會獨(dú)立自主的開展工作。

2.完善市民服務(wù)中心職能

一是政府要真正下放權(quán)力給市民服務(wù)中心，擴(kuò)大市民服務(wù)中心公共服務(wù)的領(lǐng)域，增強(qiáng)服務(wù)提供公共服務(wù)的能力；二要加快市民服務(wù)中心信息平臺建設(shè)步伐，實(shí)現(xiàn)服務(wù)中心與社區(qū)居委會、街道辦、興慶區(qū)服務(wù)中心的信息互通和資源共享；三要推進(jìn)網(wǎng)上審批信息資源共享和行政審批事項(xiàng)的網(wǎng)上辦理，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上申報、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上流傳、網(wǎng)上遠(yuǎn)程審批。

“臺前+臺后”模式是創(chuàng)新基層管理的新方向。將社區(qū)服務(wù)中心分“臺前”服務(wù)和“臺后”服務(wù)。臺前就是目前服務(wù)中心所做的窗口服務(wù)，要堅(jiān)持“一站式”服務(wù)的工作理念，要擴(kuò)大窗口服務(wù)的內(nèi)容，完善窗口服務(wù)的制度，實(shí)現(xiàn)便民、利民、為民服務(wù)的宗旨；“臺后”服務(wù)就是街道辦事處在保障民生方面、指導(dǎo)和支持社會組織參與社會管理方面、協(xié)調(diào)解決居民糾紛等方面提供的服務(wù)。

3.建立社區(qū)自治的長效機(jī)制

社區(qū)自治不可能一步到位，要通過長效運(yùn)行機(jī)制，逐步、分階段的實(shí)現(xiàn)。著力點(diǎn)有四方面：其一，建立社區(qū)公共服務(wù)施設(shè)投入的長效機(jī)制。對社區(qū)建設(shè)資金要制度化，明確市、區(qū)政府各自承擔(dān)社區(qū)服務(wù)設(shè)施的經(jīng)費(fèi)和比例，以改善社區(qū)服務(wù)設(shè)施。其二，嚴(yán)格“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”制度，杜絕政府和行政部門對居委會進(jìn)行檢查與考核。一方面弱化社區(qū)行政化傾向，另一方面增加社區(qū)管理的經(jīng)費(fèi)；其三，建立駐區(qū)單位的約束機(jī)制。社區(qū)自治程度的高低，離不開駐區(qū)單位的支持與配合。通過建立規(guī)章制度，明確駐區(qū)單位在社區(qū)管理方面的權(quán)利與義務(wù)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)資源的全面共享與社區(qū)力量的整合；其四，建立群眾參與社區(qū)管理的制度化機(jī)制，要讓群眾多層次參加社區(qū)公共事務(wù)的管理和建設(shè)。在完善聽證會制度、選舉制度、公示制度的同時，對公眾參與的內(nèi)容、方式和途徑做出明確的規(guī)定，使其按一定的程序?qū)嶋H操作。其五，建立社區(qū)黨員激勵與約束機(jī)制。由于激勵、約束機(jī)制的缺失，社區(qū)難以將社區(qū)黨員吸引進(jìn)社區(qū)管理中，黨員政治領(lǐng)導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、榜樣示范的作用沒有發(fā)揮。

4.引導(dǎo)和推動社會組織發(fā)揮積極作用

政府要順應(yīng)行政管理體制改革的趨勢，必須加大力度打破“大政府、小社會”的格局?！肮卜?wù)社會化，不僅有政府放權(quán)的過程，更有政企還權(quán)的過程，把本應(yīng)由社會承擔(dān)的那部分公共管理的職能真正交由社會來行使”。首先，政府要適當(dāng)降低部分社會組織準(zhǔn)入門檻，特別要大力支持和鼓勵社會急需的社會公益性社會組織的發(fā)展。其次，要真正落實(shí)政府購買，通過購買服務(wù)方式為社會組織提供大量的資金支持；最后，要通過項(xiàng)目擴(kuò)大政府購買的范圍，安全生產(chǎn)管理項(xiàng)目、衛(wèi)生防疫項(xiàng)目、統(tǒng)計(jì)等都納入購買范圍，為社會組織的成長與發(fā)展提供空間。