農(nóng)村宅基地利用管理問題與對策研究——以江蘇金壇為例

農(nóng)村宅基地利用管理問題與對策研究
——以江蘇金壇為例

于 燕1， 吳 群2， 楊寶森3， 姚 君3

(1.金壇市國土資源局，江蘇金壇 213200；2.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院，江蘇南京 210095；3.南京國圖信息產(chǎn)業(yè)股份有限公司，江蘇南京 210036)

摘要農(nóng)村宅基地作為建設(shè)用地的主要組成部分，由于其管制制度不健全，目前農(nóng)村宅基地在管理上存在很大的漏洞，不利于農(nóng)村的穩(wěn)定和新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。該研究闡述了我國農(nóng)村宅基地管理發(fā)展的特征,按照土地資源合法、合理、公平、公正配置的原則，結(jié)合江蘇省金壇市實際情況，指出在目前宅基地的管理過程中存在缺乏規(guī)劃指導(dǎo)、審批職責(zé)不明、主體認(rèn)定困難、新增指標(biāo)不足、流通不暢等一系列問題。結(jié)合宅基地管理的歷史變遷和發(fā)展特點(diǎn)，提出宅基地管理改革方向，包括構(gòu)建宅基地管理法律體系、推進(jìn)戶籍改革與宅基地退出結(jié)合進(jìn)行以及宅基地置換的新型產(chǎn)權(quán)制度，并從取得制度、供應(yīng)制度、使用制度、稅費(fèi)制度和保障制度5個方面提出了農(nóng)村宅基地利用管理的對策建議。

關(guān)鍵詞農(nóng)村宅基地；使用權(quán)；管理對策；金壇市

中圖分類號S29

作者簡介于燕(1982- )，女，江蘇金壇人，工程師，碩士，從事土地規(guī)劃與利用研究。

收稿日期2015-06-12

Study on Problem and Countermeasures of Rural Residential Land Management:The Case Study in Jintan City,Jiangsu Province

YU Yan1,WU Qun2,YANG Bao-sen3et al(1.Jintan Land Resource Bureau,Jintan,Jiangsu 213200; 2.College of Land Management,Nanjing Agricultural University,Nanjing,Jiangsu 210095; 3.Nanjing Guotu Information Industry Co.Ltd.,Nanjing,Jiangsu 210036)

AbstractRural residential land as the main part of construction land,due to the control system is not sound; there are loopholes in management at present.The rural cannot stability and the new-type urbanization cannot development stability.This paper expounds the relevant characteristics of the development of rural residential land management in China.According to the principle of legitimate,reasonable,fairness and justice,in combination with the actual development of Jintan,the study points out that rural residential land management lack of planning,responsibility is unknown,the main body identified difficulty,newly increased shortage,poor circulation etc.In addition put forward the feasible reform direction,including establish the legal system,the household registration combined with rural residential land exit and innovation property right system.Paper also comes up with the countermeasures from achieve,supply,use,taxes and fees and security.

Key words Rural residential land; The right to use; Management measures; Jintan City

我國的宅基地面廣量大，利用較為粗放。一方面，在城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的共同推動下，我國城鎮(zhèn)化率逐年提高，農(nóng)村大量勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移；另一方面，農(nóng)村宅基地面積逐年增加，數(shù)量不降反升。2013年中央一號文件明確指出“改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，有效保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利”，要求改革和完善農(nóng)村宅基地制度，加強(qiáng)管理，依法保障農(nóng)戶宅基地使用權(quán)。2014年中央一號文件進(jìn)一步明確提出“深化農(nóng)村土地制度改革”、“改革農(nóng)村宅基地制度，完善農(nóng)村宅基地分配政策”的要求。隨著新型城鎮(zhèn)化的提出，農(nóng)村宅基地在規(guī)劃布局上又有了新的要求。在這一背景下，研究和理順農(nóng)村宅基地管理制度，深入分析新形勢下農(nóng)村宅基地管理存在的現(xiàn)實問題和挑戰(zhàn)，探索農(nóng)村宅基地改革創(chuàng)新的方向和路徑，進(jìn)而提出農(nóng)村宅基地管理制度改革辦法，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

1農(nóng)村宅基地研究動態(tài)

農(nóng)村居民點(diǎn)土地利用現(xiàn)狀研究是吸引專家學(xué)者目光最多的領(lǐng)域，在這一領(lǐng)域中主要是通過對典型地區(qū)或省域范圍的調(diào)查，如浙江柯城區(qū)、湖南永興縣以及河南省國土資源廳的“空心村”整治項目，從時政研究的角度剖析了我國目前農(nóng)村居民點(diǎn)土地利用的問題[1-3]。研究表明，我國農(nóng)村居民點(diǎn)土地利用現(xiàn)象不合理，“空心村”、閑置地大量存在；“一戶多宅”現(xiàn)象普遍；村莊布局凌亂，缺少合理規(guī)劃等[4-5]。

對于農(nóng)村宅基地使用權(quán)，不同的學(xué)者有不同的表述。馬克敏認(rèn)為，農(nóng)村宅基地使用權(quán)除了農(nóng)民宅基地使用權(quán)之外，還應(yīng)包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織房屋的土地使用權(quán)[6]；方金華則認(rèn)為，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員在依法取得的宅基地上建房及附屬設(shè)施，并能對宅基地做出一定處分的權(quán)利[7]；喻文莉認(rèn)為，宅基地使用權(quán)是城鄉(xiāng)二元戶籍制度的產(chǎn)物，以限制城鄉(xiāng)人口流動為初衷[8]。

對于農(nóng)村宅基地的有償使用及流轉(zhuǎn)，也有不少學(xué)者做出了探索。歐陽安蛟認(rèn)為，我國相關(guān)法律禁止農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，破壞了產(chǎn)權(quán)的完整性，也有悖于不可轉(zhuǎn)讓性規(guī)則的理論基礎(chǔ)，因此宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)自由流轉(zhuǎn)[9]；何玉婷認(rèn)為，發(fā)展農(nóng)村宅基地有償流轉(zhuǎn)有利于土地生產(chǎn)要素間的流動，推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展[10]；同樣的，王習(xí)明認(rèn)為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度的完善能夠有效保障農(nóng)戶的合法權(quán)益，有利于土地的集約利用和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展[11]。并且隨著城市化進(jìn)程的加快，一部分農(nóng)村集體建設(shè)用地，特別是城市近郊的農(nóng)村集體建設(shè)用地(含農(nóng)民宅基地)，市場隱性流轉(zhuǎn)量逐年增大[12-13]。事實上，目前農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在很多問題，如法律制度不健全、城鄉(xiāng)居民不平等現(xiàn)象突出等，此外，現(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度不能長期承擔(dān)社會保障，不利于農(nóng)民融資，從而產(chǎn)生隱形市場，進(jìn)一步阻礙了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程[14-15]。為此，有學(xué)者提出了今后管理宅基地的新思路：建立農(nóng)村宅基地福利性與財產(chǎn)性的關(guān)系，對超標(biāo)宅基地每年按超標(biāo)面積累進(jìn)收費(fèi)[16]；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的宅基地及房屋交易市場，讓農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)和住房所有權(quán)實行公開競價交易等[17]。

2農(nóng)村宅基地利用管理的特點(diǎn)變遷

2.1適用政策多樣在我國，農(nóng)村宅基地管理尚沒有健全完善的專門法律法規(guī)。其權(quán)利的保障分散在各種法律、法規(guī)、規(guī)章、政策文件和司法解釋中，而相關(guān)的專題規(guī)定只有《關(guān)于對社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》和《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，前者是45年前的政策，年代久遠(yuǎn)；后者只是土地行政主管部門的文件，權(quán)威性不足。此外，農(nóng)村宅基地管理相關(guān)地方性法規(guī)和文件一般只涉及了宅基地的征收、分配和使用等問題。我國作為擁有9億多農(nóng)村人口的國家，急需制定一部效力更高的法律來規(guī)范農(nóng)村宅基地的管理。

2.2產(chǎn)權(quán)逐漸受限新中國成立后，1950～1961年，宅基地所有權(quán)和衍生權(quán)能歸農(nóng)民所有，同時宅基地可以通過買賣、出租、出典等手段進(jìn)行流轉(zhuǎn)，并且可以繼承；1962～1996年，宅基地所有權(quán)和使用權(quán)分離，宅基地所有權(quán)歸集體所有，宅基地使用權(quán)隨農(nóng)民房屋出賣、出租而流轉(zhuǎn)，超面積宅基地、空白宅基地及限制宅基地可被收回；1997年至今，宅基地使用權(quán)的買賣、出租和抵押均受到限制。

現(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理制度僅僅強(qiáng)調(diào)了土地的社會保障功能，農(nóng)民無法利用土地獲得相應(yīng)的財產(chǎn)性收入，從而在一定程度上影響了農(nóng)民財產(chǎn)性收入的提高。產(chǎn)權(quán)受限、流轉(zhuǎn)不暢有可能成為我國城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大的原因之一。

2.3管理逐步嚴(yán)格1950～1961年，我國宅基地沒有任何規(guī)劃管理；1962～1978年，宅基地需要統(tǒng)一規(guī)劃社員新建房屋，新建房屋免費(fèi)取得，申請宅基地需要大會討論；1979～1996年，出賣、出租房屋不得申請宅基地；獲得宅基地使用權(quán)，需要經(jīng)過鄉(xiāng)級或縣級政府審批；1982年，城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民可以有償取得宅基地；1997年以來，宅基地審批一律由縣級部門進(jìn)行，同時需要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，需要經(jīng)過村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、以及相關(guān)部門審查，禁止城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口申請、購買宅基地及農(nóng)村住宅。

對農(nóng)村宅基地進(jìn)行嚴(yán)格管理，一方面是為了規(guī)范農(nóng)村宅基地管理，使各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在對農(nóng)村宅基地利用管理上有統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，為規(guī)范宅基地的管理而制定的嚴(yán)格申請審批及禁止流轉(zhuǎn)的管理制度也為農(nóng)村宅基地的利用管理埋下隱患。城市化背景下大量農(nóng)村人口涌入城市，位于農(nóng)村的宅基地出現(xiàn)了大量閑置的狀況，土地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，違背了集約節(jié)約利用土地的原則。

3金壇市農(nóng)村宅基地利用管理存在的問題

3.1研究區(qū)概況金壇下轄7個鎮(zhèn)和1個經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，土地總面積976.26 km2，占常州總面積的22.33%。2012年底全市總?cè)丝?5.20萬，其中農(nóng)村人口36.24萬，農(nóng)村建設(shè)用地面積6 533.33 hm2，人均宅基地面積181 m2。金壇人均宅基地處于江蘇省中游水平，雖低于江蘇北部縣市人均宅基地水平，但是遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到宅基地的優(yōu)化配置。

3.2金壇市農(nóng)村宅基地管理存在的問題

3.2.1宅基地缺乏規(guī)劃指導(dǎo)。目前金壇市尚未完全覆蓋村鎮(zhèn)規(guī)劃，在審批農(nóng)村宅基地時，沒有規(guī)劃可依，農(nóng)民居住規(guī)劃處于真空狀態(tài)。2001年金壇市行政村大調(diào)整時，行政村由418個撤并為157個；2013年金壇市政府再次對7鎮(zhèn)1區(qū)行政村(社區(qū))區(qū)域優(yōu)化作調(diào)整，行政村(社區(qū))由178個優(yōu)化至120個。因村莊布點(diǎn)規(guī)劃編制時間長、審批周期長，導(dǎo)致規(guī)劃與行政村間的調(diào)整出現(xiàn)脫節(jié)。另一方面，自2008年江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃實施以來，金壇市處于規(guī)劃凍結(jié)狀態(tài)，實際上停止了新增宅基地審批，但違規(guī)建設(shè)依舊存在。

3.2.2宅基地審批職責(zé)不明。現(xiàn)行的法規(guī)政策對于宅基地的審批程序有較為嚴(yán)格的要求，形式上雖然到位，但實踐操作中存在簡化程序、監(jiān)督不力的情況。主要表現(xiàn)在審批流于形式，公示不到位，集體經(jīng)濟(jì)組織成員不監(jiān)督，甚至存在聯(lián)合欺騙宅基地、違規(guī)建設(shè)等情況。為此金壇市制作了審批表，規(guī)定了各級審批的職能，要求嚴(yán)格格式化簽署經(jīng)辦人員和審查人員的意見，發(fā)揮“哨所前線”作用，但收效甚微。

3.2.3宅基地主體認(rèn)定困難。在實踐操作中，判定是否享有宅基地使用權(quán)的依據(jù)是戶籍，戶籍性質(zhì)成為決定是否能享受宅基地的首要條件。根據(jù)《土地管理法》“一戶一宅”原則，以戶為單位申請宅基地，但相關(guān)法律法規(guī)中卻未見“戶”的概念，實踐審批中只能以戶籍登記中的“農(nóng)業(yè)戶口”為判定依據(jù)。2003年江蘇省開始了戶籍制度改革，取消“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”，統(tǒng)稱為“居民家庭戶”。至此，宅基地使用權(quán)判定的首要條件被模糊了。

3.2.4宅基地新增供應(yīng)不足。在我國長期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體系下，各級政府發(fā)展重點(diǎn)聚焦招商引資企業(yè)落地及城鎮(zhèn)土地出讓，規(guī)劃新增用地指標(biāo)和年度用地劃幾乎全部用于城鎮(zhèn)發(fā)展。江蘇省于2010年開始實行農(nóng)村建設(shè)用地計劃指標(biāo)單列，要求各地計劃指標(biāo)安排量不得低于下達(dá)給當(dāng)?shù)赜玫赜媱澘偭康?%～5%，這一規(guī)定在一定意義上給農(nóng)村開發(fā)提供了用地保障，但能真正落實到農(nóng)村宅基地新增供應(yīng)的少之又少。

以2007～2012年金壇市農(nóng)戶數(shù)量為例，假設(shè)每年有1‰的農(nóng)戶需要申請宅基地，以一家3口為標(biāo)準(zhǔn)，每戶145 m2，金壇市自2007年起，每年需要新增的農(nóng)村居民點(diǎn)用地需求見表1。以2013年全市新增建設(shè)用地占用農(nóng)用地計劃66.67 hm2為例，即使按照江蘇省規(guī)定執(zhí)行，3%～5%指標(biāo)單列，計劃指標(biāo)也僅2.0～3.3 hm2，與農(nóng)民建房需求相去甚遠(yuǎn)。

表1　2008～2012年金壇市農(nóng)村居民建房需求

3.2.5宅基地存量流轉(zhuǎn)不暢。在短暫的有償使用宅基地后，農(nóng)村宅基地一直以無償?shù)姆绞将@取，面對無償獲取的公共資源，在農(nóng)村村民無力承擔(dān)更多的房屋建設(shè)費(fèi)用時，集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間相互監(jiān)督，自愿遵守宅基地的分配。而隨著農(nóng)村生活的改善，在村民擁有更多財力用于改善居住環(huán)境之后，帶來了農(nóng)村大規(guī)模的住房建設(shè)，“一戶多宅”情況愈演愈烈。

4金壇市農(nóng)村宅基地利用管理的對策

4.1農(nóng)村宅基地的改革思路

4.1.1構(gòu)建管理立法體系，提倡動態(tài)管理。在未來的立法系統(tǒng)中，考慮構(gòu)建宅基地管理相關(guān)的法律體系，以此來最大限度地保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。除了在已出臺的法律中完善農(nóng)村宅基地管理相關(guān)內(nèi)容外，可以考慮出臺新的以宅基地管理為主體的法律法規(guī)。通過立法明確農(nóng)民擁有宅基地的標(biāo)準(zhǔn)，明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，保障宅基地依法流轉(zhuǎn)及推進(jìn)宅基地的登記發(fā)證工作。通過這樣的途徑，一方面可以有效防止農(nóng)村宅基地亂占亂建，維護(hù)農(nóng)村居民對宅基地的使用權(quán)；另一方面也有利于提高土地利用率，節(jié)約土地資源。此外考慮建立宅基地檔案，對每一農(nóng)戶的宅基地狀況進(jìn)行詳細(xì)的登記造冊，以自然村為單位進(jìn)行歸檔。以歸檔的材料加上國土資源所巡查組及基層管理員的巡查，實現(xiàn)農(nóng)村宅基地的動態(tài)管理。

4.1.2推進(jìn)戶籍制度改革，充分體現(xiàn)民意。在戶籍改革這一大背景之下，要在保障在戶籍改革順利進(jìn)行的同時不侵害農(nóng)民的利益，需要做到以下幾點(diǎn)：首先，對宅基地進(jìn)行確權(quán)登記，摸清農(nóng)村宅基地閑置狀況，為實施退出宅基地政策打好基礎(chǔ)；其次，做好農(nóng)村詳細(xì)規(guī)劃，以規(guī)劃為依據(jù)，有計劃地開展農(nóng)村宅基地退出整治；最后，充分聽取民意，根據(jù)不同的農(nóng)戶情況提供最適合以及最有利于其今后發(fā)展的農(nóng)村宅基地退出模式。

4.1.3鼓勵產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，實現(xiàn)宅基地置換。由于農(nóng)村宅基地置換模式眾多，對于實施“農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房”這一政策還需多方面保障措施。此外現(xiàn)有宅基地置換的模式多是針對典型試點(diǎn)地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r，而各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程、居住環(huán)境、風(fēng)俗習(xí)慣、收入水平、自然資源、經(jīng)濟(jì)社會功能等各方面條件都存在一定差異，因此各地在實行宅基地置換城鎮(zhèn)住房工作中應(yīng)從實際情況出發(fā)，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，要考慮到當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展趨勢及村鎮(zhèn)合理布局，制定具有特色的農(nóng)村宅基地置換模式，合理推進(jìn)農(nóng)村宅基地改革。

4.2農(nóng)村宅基地利用管理的對策對農(nóng)村宅基地進(jìn)行利用管理，目標(biāo)是保護(hù)耕地和維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，可以從取得制度、供應(yīng)制度、使用制度、稅費(fèi)制度和保障制度上著手，即區(qū)分原始取得和繼受取得，嚴(yán)格審批程序，保障土地合法供應(yīng)，設(shè)定進(jìn)退有度的制度，配套完善體制，允許現(xiàn)有宅基地的保留，同時為農(nóng)村宅基地使用權(quán)過渡為完整產(chǎn)權(quán)搭建橋梁。

4.2.1規(guī)范宅基地取得制度。對宅基地使用權(quán)的享受主體進(jìn)行嚴(yán)格認(rèn)定，其一，控制了對于宅基地的需求量，保護(hù)有限的土地資源；其二，維護(hù)了宅基地主體享受的公平性，體現(xiàn)了效率和公平。在城鄉(xiāng)戶籍制度一體化的形勢下，判定享受宅基地使用權(quán)的主體，切實體現(xiàn)主體特定的首要特性。

4.2.2重塑宅基地審批制度?？h(市)級土地管理部門對農(nóng)村宅基地使用權(quán)進(jìn)行宏觀管理，配置宅基地數(shù)量，依法辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)，并做好土地登記等相關(guān)工作，在審批上僅做好年度新增宅基地供應(yīng)和核銷工作；同時對集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地分配上進(jìn)行監(jiān)督。

集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村宅基地使用權(quán)主體，首先依法享有對本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地分配權(quán)利；其次，要依據(jù)村莊規(guī)劃、土地規(guī)劃、控制年度新增宅基地數(shù)量，并做好存量宅基地的再利用；再次，接受全體成員對其分配過程公開、公平、公正的監(jiān)督。

4.2.3修正使用制度缺陷。修正使用制度的缺陷可以通過以下2種方式來實現(xiàn)：其一，設(shè)定宅基地使用年限。解決因繼承房屋需要使用宅基地使用權(quán)的情況，保障父輩對于居住穩(wěn)定的要求，在宅基地使用權(quán)期限未到期間允許子女對房屋進(jìn)行繼承，同時可以設(shè)定沒有享受宅基地使用權(quán)子女的權(quán)能，即對于已經(jīng)繼承的房屋，可以過渡宅基地使用權(quán)；對于其年限的續(xù)期，可以通過房屋的自然滅失，或者在到期后，自動續(xù)期。其二，試行宅基地有償使用制度。通過建立宅基地有償使用的試點(diǎn)，評價宅基地有償使用模式在全國全面推廣的可行性，并探索具有地方特色的宅基地有償管理模式。

4.2.4提供多元化供應(yīng)制度 。農(nóng)村宅基地供應(yīng)主要從保障新增和利用閑置兩方面進(jìn)行。目前因城鎮(zhèn)發(fā)展的需求，建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)和用地計劃幾乎全部用于城鎮(zhèn)，這偏離了規(guī)劃和指標(biāo)多樣化、差別化分配的初衷。建議在建設(shè)用地計劃中單獨(dú)列出農(nóng)村宅基地的需求，并根據(jù)需求下達(dá)農(nóng)村宅基地用地規(guī)劃指標(biāo)，從而保障農(nóng)村宅基地的建設(shè)和發(fā)展。在嚴(yán)格控制新增的同時要有效利用存量宅基地，對于目前農(nóng)村單戶超面積、“一戶多宅”、常年不住等閑置宅基地情況進(jìn)行清理統(tǒng)計，采用多種方法盤活利用，包括政府回購、內(nèi)部流轉(zhuǎn)、結(jié)合戶籍制度改革等。

4.2.5完善配套保障制度。

(1)建立宅基地和房屋登記制度。當(dāng)前對農(nóng)村宅基地和其基礎(chǔ)上的房屋登記，只有針對宅基地使用權(quán)的土地證，還沒有針對房屋的房產(chǎn)證。為此，建立宅基地和房屋登記制度十分必要。

(2)在農(nóng)戶自愿前提下，允許政府收儲。參照“雙置換”模式中的農(nóng)村宅基地使用權(quán)換城鎮(zhèn)住房，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)換社會保障，在尊重農(nóng)戶自愿的前提下，允許政府提前收儲農(nóng)村宅基地，甚至土地承包經(jīng)營權(quán)。

(3)在村鎮(zhèn)規(guī)劃統(tǒng)籌下，整合農(nóng)村資金。整合農(nóng)村投入資金，聚集各種資金渠道進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的投入，也可將此資金提供給拆并村集體成員作為補(bǔ)償。同時，統(tǒng)籌規(guī)劃集約了基礎(chǔ)設(shè)施對于土地的占用后復(fù)墾等情況，可及早推行土地的連片耕作，加強(qiáng)機(jī)械化作用等。

(4)產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新，實行宅基地置換。宅基地置換是指農(nóng)民居住地在空間上的轉(zhuǎn)換。通過對現(xiàn)有宅基地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新，可以考慮對閑置的宅基地進(jìn)行置換。在政策推進(jìn)過程中，一方面政府在宅基地置換上僅需把握宏觀規(guī)劃和指導(dǎo)；另一方面也要從實際情況出發(fā)，充分考慮當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展趨勢及村鎮(zhèn)合理布局，制定具有特色的農(nóng)村宅基地置換模式，合理推進(jìn)農(nóng)村宅基地利用管理制度改革。

5結(jié)論與展望

5.1結(jié)論結(jié)合金壇實際，分析了目前宅基地管理過程中存在的缺乏規(guī)劃指導(dǎo)、審批職責(zé)不明、主體認(rèn)定困難、新增指標(biāo)不足、流通不暢等一系列問題。為此，結(jié)合宅基地管理的歷史變遷和發(fā)展特點(diǎn)，提出了宅基地管理改革方向，包括構(gòu)建宅基地管理法律體系、推進(jìn)戶籍改革與宅基地退出結(jié)合進(jìn)行以及宅基地置換的新型產(chǎn)權(quán)制度。并從取得制度、供應(yīng)制度、使用制度、稅費(fèi)制度和保障制度5個方面提出了農(nóng)村宅基地利用管理的對策。分析了宅基地管理面臨的難點(diǎn)，對癥闡述了管理制度的政策建議：

(1)立足于維護(hù)宅基地管理的規(guī)范，主要從宅基地享受主體資格、宅基地供應(yīng)、宅基地審批流程等方面入手。

(2)分析宅基地使用制度中的缺陷，主要是無償使用和無限期使用兩方面帶來的宅基地超面積和閑置嚴(yán)重，通過建立有償、有期限使用制度來節(jié)約集約宅基地使用；同時改變“一戶一宅”政策，以戶為單位，以人均宅基地面積為標(biāo)準(zhǔn)。

(3)建立宅基地退出的激勵政策，一方面釋放宅基地供應(yīng)量，另一方面實現(xiàn)宅基地的物產(chǎn)功能。

5.2展望該研究從宅基地管理制度建設(shè)角度提出了完善管理制度的相關(guān)對策建議，今后仍需從以下方面開展進(jìn)一步研究：

(1)《物權(quán)法》規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的可自動續(xù)期，那么宅基地設(shè)置了使用年限后，是否也應(yīng)自動續(xù)期，則其期限設(shè)置的必要性及實用性需作深入研究。

(2)宅基地計劃單列后能夠有效保障宅基地的指標(biāo)供給，同時應(yīng)注意避免宅基地指標(biāo)的浪費(fèi)與宅基地的低效擴(kuò)張。

(3)集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村宅基地使用權(quán)主體依法行使對宅基地的處分權(quán)，如何有效規(guī)范村組干部的宅基地分配權(quán)利，保障宅基地公平配置。

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