PPP 項(xiàng)目合作效率關(guān)鍵影響因素研究
——基于控制權(quán)視角*

葉曉甦 戚海沫

(重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院，重慶 400044)

0 引言

公私合作伙伴關(guān)系 (Public-Private-Partnerships，PPP)，是政府部門與私人部門雙方基于契約建立的一種合作關(guān)系，旨在充分利用公共和市場資源進(jìn)行公共產(chǎn)品投資、建設(shè)、運(yùn)營與維護(hù)，以及提供公共服務(wù)滿足社會(huì)公眾需求［1］。十八大報(bào)告明確指出:“經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系?！盤PP 模式將市場機(jī)制引入了公共項(xiàng)目建設(shè)，投資主體多元化，公私部門優(yōu)勢互補(bǔ)，優(yōu)化資源配置，投資效率高，這些特點(diǎn)與國家公共項(xiàng)目管理改革的初衷一致。隨著PPP 模式的推廣，私人部門在公共項(xiàng)目建設(shè)中扮演的角色越來越重要，由控制權(quán)引起的合作效率問題也逐漸增加。因此，本文將從控制權(quán)入手，通過分析關(guān)鍵影響因素來研究合作效率問題，探討如何基于這些因素改善合作效率，以期促進(jìn)PPP 模式的推廣和PPP 項(xiàng)目的順利實(shí)施。

國內(nèi)外對(duì)于PPP 項(xiàng)目合作效率的研究已十分豐富。Bennett 等提出了項(xiàng)目各階段間外部性(Externality)的概念，當(dāng)PPP 項(xiàng)目具有正外部性時(shí)，項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營會(huì)使社會(huì)受益［2］。Martimort等通過數(shù)學(xué)分析認(rèn)為階段間的正外部性在完全合同與不完全合同的環(huán)境下都能改善PPP 項(xiàng)目的效率［3］。Skietrys 等通過文獻(xiàn)回顧和實(shí)證研究認(rèn)為項(xiàng)目需求、政策環(huán)境與信息溝通是影響PPP 項(xiàng)目效率的關(guān)鍵要素［4］。湯果等基于委托代理與博弈理論分析了PPP 模式合作機(jī)制的效率，并通過博弈模型的穩(wěn)定優(yōu)化提出政策建議［5］。張喆等認(rèn)為控制權(quán)配置是影響PPP 合作效率的關(guān)鍵，通過構(gòu)建數(shù)學(xué)模型分析了控制權(quán)配置與合作效率的關(guān)系［6］。但他們關(guān)注的是政府投資額、企業(yè)成本、產(chǎn)出品價(jià)值等易量化的指標(biāo)，卻忽視了合作環(huán)境、合作伙伴自身能力的影響，并且以制藥企業(yè)與非營利組織為背景研究PPP 項(xiàng)目的合作效率缺乏代表性。

因此，本文研究試圖在控制權(quán)形成、轉(zhuǎn)移、配置的全過程中梳理合作效率的影響因素，全面衡量PPP 項(xiàng)目的合作效率，并通過問卷調(diào)查收集現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)，用因子分析的方法從中尋找關(guān)鍵因素，從而提出改善PPP 項(xiàng)目合作效率的對(duì)策。

1 PPP 項(xiàng)目合作效率與控制權(quán)

1.1 PPP 項(xiàng)目合作效率

新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中，效率是指一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在完全競爭市場的環(huán)境下達(dá)到了帕累托最優(yōu)的狀態(tài)［7］。而新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)情況是不符合完全競爭條件的，效率是在一定約束條件下的最優(yōu)化［8］。因此，對(duì)于PPP 項(xiàng)目來說，在一定制度環(huán)境約束條件下，以最少的投入滿足了社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品的需求，則PPP 項(xiàng)目的合作是有效率的。PPP 項(xiàng)目合作效率既反映在參與方成本的最小化與資源的充分利用上，也反映在健全的法律制度、科學(xué)的合同管理、有效的監(jiān)督機(jī)制、合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方面。

1.2 PPP 項(xiàng)目控制權(quán)

PPP 項(xiàng)目控制權(quán)是指:政府部門、私人部門與社會(huì)公眾為達(dá)到期望的利益目標(biāo)，以投入項(xiàng)目的資源為基礎(chǔ)行使的一切控制權(quán)，包括所有權(quán)、支配權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)等［9］。PPP 項(xiàng)目控制主體憑借與各方簽訂的合同契約實(shí)現(xiàn)其控制權(quán)的轉(zhuǎn)移和配置，契約是PPP 項(xiàng)目控制權(quán)傳遞的媒介。政府部門通過契約將項(xiàng)目控制權(quán)讓渡給政府部門和私營部門共同組建的項(xiàng)目公司，自身則保留決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)。項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的融資、建造、運(yùn)營與維護(hù)，掌握了PPP 項(xiàng)目的實(shí)際控制權(quán)。項(xiàng)目公司又與設(shè)計(jì)院、施工單位等其他參與方簽訂承包合同，保留決策權(quán)和管理權(quán)而將工程設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營的實(shí)際工作交給相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)承包商。根據(jù)以上對(duì)控制權(quán)運(yùn)動(dòng)方式的分析，為了更好地尋找合作效率影響因素，將PPP 項(xiàng)目控制權(quán)劃分為三個(gè)層次(圖1)。

圖1 PPP 項(xiàng)目控制權(quán)層次

1.3 控制權(quán)與合作效率的關(guān)系

顯然“投入”與“收益”的簡單比較是無法衡量PPP 項(xiàng)目合作效率的，控制權(quán)的引入則解決了這個(gè)問題。在PPP 項(xiàng)目的全生命周期中，各參與主體憑借擁有的控制權(quán)實(shí)現(xiàn)PPP 項(xiàng)目的決策、實(shí)施與運(yùn)營，在控制權(quán)形成、轉(zhuǎn)移和分配的過程中，效率也隨之產(chǎn)生，控制權(quán)的運(yùn)動(dòng)是效率產(chǎn)生的基礎(chǔ)。因此，在項(xiàng)目全生命周期中追尋控制權(quán)的運(yùn)動(dòng)路徑，必然能找到與效率相關(guān)的各種因素，從中篩選出最關(guān)鍵的因素，就能準(zhǔn)確地衡量PPP 項(xiàng)目合作效率。

1.4 指標(biāo)體系構(gòu)建

通過查閱PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理、合作伙伴選擇、成功關(guān)鍵因素等方面的文獻(xiàn)，綜合考慮國內(nèi)外項(xiàng)目案例和各國政府政策指南，篩選控制權(quán)運(yùn)動(dòng)過程中與合作效率相關(guān)的因素指標(biāo)。根據(jù)PPP項(xiàng)目控制權(quán)層次，將得到的47 個(gè)指標(biāo)分類整理為合作主體、合作環(huán)境、建設(shè)運(yùn)營三個(gè)序列，從而建立指標(biāo)體系(表1)。

表1 PPP 項(xiàng)目合作效率指標(biāo)體系

(續(xù))

2 問卷調(diào)查

2.1 問卷調(diào)查的目的

本文中合作效率的關(guān)鍵影響因素是指在PPP項(xiàng)目控制權(quán)的運(yùn)動(dòng)過程中影響各主體控制、管理PPP 項(xiàng)目，進(jìn)而影響項(xiàng)目運(yùn)作效率的主要因素。問卷調(diào)查將理論與現(xiàn)實(shí)結(jié)合起來，使研究得以獲取相對(duì)客觀真實(shí)的數(shù)據(jù)，以便對(duì)癥下藥，為擁有PPP 項(xiàng)目控制權(quán)的各參與主體提出改善合作效率的對(duì)策。所以，本次問卷調(diào)查的目的是從文獻(xiàn)研究海選的47 個(gè)因素中進(jìn)一步篩選出影響合作效率的關(guān)鍵因素，并在此基礎(chǔ)上從控制權(quán)的角度分析關(guān)鍵因素對(duì)合作效率的影響。

2.2 問卷設(shè)計(jì)及問卷調(diào)查簡介

本次調(diào)查針對(duì)政府部門、企業(yè)、高校、公眾以及典型的公共項(xiàng)目進(jìn)行。調(diào)研范圍包括:重慶、四川、貴州、陜西、云南、寧夏、上海等21 個(gè)省、市、自治區(qū)。問卷包含兩部分內(nèi)容，第一部分是接受調(diào)查人員的基本資料，包括所在省市、工作單位性質(zhì)、在建設(shè)及相關(guān)領(lǐng)域工作的時(shí)間和對(duì)公共項(xiàng)目公私合作的總體看法;第二部分中接受調(diào)查的人員被要求根據(jù)李克特量表將表1 中各因素對(duì)效率的影響由低到高劃分為五個(gè)等級(jí)。

本次調(diào)查發(fā)放問卷370 份，截至2013 年9月收回292 份，回收率為78.9%。調(diào)查對(duì)象主要為建筑行業(yè)從業(yè)者、政府官員及高校學(xué)者(表2)。擁有5 年以上工作經(jīng)驗(yàn)的被調(diào)查者占總?cè)藬?shù)的63% (表3)，保證了此次調(diào)查數(shù)據(jù)的可信度。

表2 受訪者工作單位

表3 受訪者工作年限

2.3 數(shù)據(jù)的有效性

由于問卷采用5 分制的評(píng)價(jià)方法，有必要計(jì)算克朗巴哈信度系數(shù)(Cronbach's α)來衡量數(shù)據(jù)的內(nèi)部一致性。本文運(yùn)用SPSS 軟件分析問卷數(shù)據(jù)，計(jì)算得出α 為0.957 大于0.9，因此本問卷設(shè)計(jì)具有良好的有效性。

2.4 數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析

使用SPSS17.0 匯總問卷數(shù)據(jù)并計(jì)算描述統(tǒng)計(jì)量，結(jié)果如下(表4)。

表4 PPP 項(xiàng)目合作效率指標(biāo)體系描述統(tǒng)計(jì)量

3 基于因子分析的PPP 項(xiàng)目合作效率的關(guān)鍵影響因素分析

由于表1 中的因素之間具有一定程度的關(guān)聯(lián)性，變量間的關(guān)聯(lián)性與信息重疊將給統(tǒng)計(jì)方法的運(yùn)用帶來困難。而因子分析法能有效減少變量個(gè)數(shù)，通過少數(shù)具有代表性的綜合因子來描述多個(gè)變量的信息，從而找出影響觀測數(shù)據(jù)的主要因素。

3.1 相關(guān)性分析

通過對(duì)問卷數(shù)據(jù)的Bartlett 球形度檢驗(yàn)與KMO 檢驗(yàn)，3 個(gè)序列的Bartlett 球形度檢驗(yàn)統(tǒng)計(jì)量 觀 察 值 (近 似 卡 方) 分 別 為2 119.897，3 738.540，1 807.448，相應(yīng)概率(Sig. )近似于0。同時(shí)KMO 值分別為0.900，0.918，0.872，因此原變量適合做因子分析。

3.2 提取因子

采取主成分分析法選取特征值不小于1 的因子作為主成分(即關(guān)鍵因素)。經(jīng)過總方差分解，可以得到三個(gè)序列分別有3 個(gè)、5 個(gè)、3 個(gè)共11個(gè)特征值不小于1 的因子，它們的累計(jì)方差貢獻(xiàn)率分別是80.49%，81.52%，83.41%。整體來說，這11 個(gè)因子提供了初始指標(biāo)的大多數(shù)信息，所以，將前11 個(gè)因子作為主成分來描述PPP 項(xiàng)目合作效率是恰當(dāng)?shù)摹?/p>

3.3 因子旋轉(zhuǎn)

采用最大方差正交旋轉(zhuǎn)法對(duì)初始解進(jìn)行轉(zhuǎn)軸，把對(duì)主成分貢獻(xiàn)較大的因素單獨(dú)提取出來作為每一個(gè)主成分的要素變量。由于軟件分析無法考慮現(xiàn)實(shí)情況，為了對(duì)關(guān)鍵因素進(jìn)行語義上的描述，本文在歸納變量時(shí)，局部調(diào)整了原有主成分中的一些要素變量，并按照控制權(quán)的三個(gè)層次(圖1)，將關(guān)鍵因素歸類至制度-監(jiān)管層、契約管理層和建設(shè)運(yùn)營層(表5)。

表5 基于控制權(quán)的PPP 項(xiàng)目合作效率關(guān)鍵影響因素

(續(xù))

3.4 關(guān)鍵影響因素分析

制度-監(jiān)管層包含4 個(gè)關(guān)鍵因素:政府政策、合作渠道、監(jiān)督機(jī)制及公眾參與。此層次中影響效率的主要矛盾是政府政策，政府部門通過制定相關(guān)規(guī)章制度掌握PPP 項(xiàng)目的決策控制權(quán)，政府政策直接決定了決策審批流程、準(zhǔn)入、監(jiān)督等機(jī)制的形態(tài)，科學(xué)合理的政策是PPP 項(xiàng)目合作效率提高的前提。合作渠道因素包括明確的政府合作部門、地方政府貫徹落實(shí)中央方針政策的執(zhí)行力度與政府積極的合作態(tài)度，合作渠道是PPP 項(xiàng)目控制權(quán)順利轉(zhuǎn)移、配置的保證，暢通的合作渠道能有效提高合作效率。由于政府既是政策的制定者又是控制權(quán)的擁有者，不健全的監(jiān)督機(jī)制容易導(dǎo)致PPP 項(xiàng)目控制權(quán)的配置不公，降低PPP 項(xiàng)目合作效率。公眾參與因素影響PPP 項(xiàng)目合作效率的程度較低，因?yàn)槲覈F(xiàn)有制度缺乏對(duì)于公眾參與渠道的明確規(guī)定，公眾參與的意識(shí)也不高。

契約管理層因素從3 個(gè)方面影響著合作效率:履約能力、信息公開與融資能力。PPP 項(xiàng)目中各參與主體對(duì)項(xiàng)目的控制權(quán)是建立在合同的基礎(chǔ)上，合同一方對(duì)約定義務(wù)的履行也是另一方行使權(quán)利的基礎(chǔ)。然而個(gè)別地方政府履約意識(shí)薄弱，尤其是政府換屆后，常會(huì)出現(xiàn)責(zé)任推諉的情況，導(dǎo)致項(xiàng)目失敗，因此，如何保證雙方按合同約定履行自身義務(wù)也就成了重中之重。針對(duì)各階段不同參與方之間簽訂合同的不同特點(diǎn)進(jìn)行有效的合同管理，將提高各參與方的履約能力，從而提高PPP 項(xiàng)目的效率。由于信息不對(duì)稱，PPP 項(xiàng)目合作主體中擁有多信息的一方往往在合作談判中處于有利地位，導(dǎo)致其在談判中要求過多的控制權(quán)，造成了合作雙方利益的失衡，因此信息因素在一定程度上影響了PPP 項(xiàng)目的整體效率。政府部門和私人部門良好的投融資能力，為項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營提供了有利的資金保障，保證了PPP 項(xiàng)目的順利實(shí)施。

建設(shè)運(yùn)營層包括4 個(gè)因素:承包商管理、運(yùn)營能力、風(fēng)險(xiǎn)管控和經(jīng)濟(jì)環(huán)境。承包商管理包括施工單位對(duì)自身的管理和項(xiàng)目公司對(duì)施工單位的管理。建設(shè)階段，由施工單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)體的建造，其自身管理能力直接決定了工程的質(zhì)量、成本與工期，而此時(shí)項(xiàng)目公司通過掌握PPP 項(xiàng)目剩余控制權(quán)對(duì)施工單位進(jìn)行管理，以保證項(xiàng)目朝著預(yù)期目標(biāo)順利實(shí)施。運(yùn)營階段控制權(quán)再次轉(zhuǎn)移，私人部門通過特許經(jīng)營合同獲得了運(yùn)營權(quán)，如果沒有監(jiān)督約束機(jī)制，利益驅(qū)使將造成公共產(chǎn)品的壟斷，影響PPP 項(xiàng)目合作效率。合理的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制優(yōu)化了剩余控制權(quán)的配置，風(fēng)險(xiǎn)管理貫穿于PPP 項(xiàng)目的全生命周期之中。經(jīng)濟(jì)環(huán)境則在成本收益方面影響PPP 項(xiàng)目的合作。

總結(jié)分析三個(gè)層次共11 個(gè)關(guān)鍵因素，可以發(fā)現(xiàn):缺乏頂層設(shè)計(jì)、制度建設(shè)落后是制度監(jiān)管層次的根本問題，政府政策是影響PPP 合作效率的首要因素。履約能力作為控制權(quán)實(shí)現(xiàn)的保障，在契約管理層中對(duì)合作效率的影響起到了主導(dǎo)作用。在建設(shè)運(yùn)營層中，承包商管理、運(yùn)營能力及風(fēng)險(xiǎn)管控因素可以歸納為公共項(xiàng)目管理問題。這些關(guān)鍵因素的發(fā)現(xiàn)，為提出改善PPP 項(xiàng)目合作效率的建議提供了有力依據(jù)。

4 改善合作效率的建議

4.1 制度－監(jiān)管層的建議

科學(xué)完備的政策法規(guī)體系是PPP 項(xiàng)目成功的保障，對(duì)于制度-監(jiān)管層建議從以下幾點(diǎn)進(jìn)行改進(jìn):

(1)完善針對(duì)PPP 項(xiàng)目的法律體系，從決策機(jī)制、準(zhǔn)入機(jī)制、投融資、合同管理、風(fēng)險(xiǎn)分配、公民參與等方面制定一整套的規(guī)章制度，使PPP 項(xiàng)目的實(shí)施有法可依。

(2)組建獨(dú)立的PPP 項(xiàng)目推進(jìn)小組，統(tǒng)一管理PPP 項(xiàng)目的相關(guān)事宜，負(fù)責(zé)政策制定、流程指引、咨詢培訓(xùn)、項(xiàng)目監(jiān)管等工作，并解決缺少PPP 項(xiàng)目合作渠道的問題。

(3)制定公民參與辦法，鼓勵(lì)公眾參與到PPP 項(xiàng)目的決策和監(jiān)督中來，明確公民參與的范圍、渠道和方式，確保公民參與PPP 項(xiàng)目決策的法律地位。

(4)設(shè)置第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于合作各方，在PPP 項(xiàng)目的全生命周期中約束各合作主體的行為，依據(jù)合同約定，客觀公正地協(xié)調(diào)各方在項(xiàng)目實(shí)施中產(chǎn)生的問題，保障項(xiàng)目目標(biāo)的順利完成。

4.2 契約管理層的建議

契約是PPP 項(xiàng)目控制權(quán)運(yùn)動(dòng)的基礎(chǔ)，把握住契約管理的關(guān)鍵也就把握住了PPP 項(xiàng)目的合作效率。建議從信息公開平臺(tái)的建設(shè)、保障合同履約與拓寬融資渠道這三個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)。

(1)建立互聯(lián)網(wǎng)信息公開平臺(tái)，包括參與公共項(xiàng)目的私人企業(yè)信息庫、公共項(xiàng)目查詢信息庫和公共項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營管理信息庫，有效地緩解各參與主體之間信息不對(duì)稱問題。

(2)保障合同履約，建立項(xiàng)目全過程合同履行監(jiān)管制度，尤其是明確政府的持續(xù)財(cái)政支出責(zé)任，保證公私雙方都信守承諾、履行義務(wù)。

(3)拓寬融資渠道，政府部門在政策上鼓勵(lì)銀行信貸與證券市場加大對(duì)民間資本的開放程度，企業(yè)則需要提高自身投融資管理水平，選擇合適的投資路徑與投融資策略。

4.3 建設(shè)運(yùn)營層的建議

建設(shè)運(yùn)營層的關(guān)鍵影響因素可以歸納為公共項(xiàng)目管理的問題，建立項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營信息門戶、建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與利益分配機(jī)制可以作為前兩個(gè)層次所提對(duì)策的有效補(bǔ)充。

(1)建立項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營信息門戶，對(duì)外公開承包商建設(shè)和運(yùn)營信息，便于政府的管理與公眾的監(jiān)督，對(duì)內(nèi)用于加強(qiáng)承包商和運(yùn)營商的自我管理，從而提高項(xiàng)目管理的能力。

(2)建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與利益分配機(jī)制，在項(xiàng)目前期階段對(duì)合作各方所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)做出明確規(guī)定，在把握利益相關(guān)者的利益訴求的基礎(chǔ)上，制訂科學(xué)的利益分配方案，這將成為利益相關(guān)者主動(dòng)參與合作的原動(dòng)力，各利益相關(guān)者為了實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化自然會(huì)加大項(xiàng)目投入，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體的利益最大化，提高PPP 項(xiàng)目合作效率。

5 結(jié)語

為了給我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來新的推動(dòng)力，近期財(cái)政部大力推廣PPP 模式，出臺(tái)了一系列政策法規(guī)，公布了近萬億元投資總額的PPP 項(xiàng)目計(jì)劃。本文研究中改善合作效率的建議將給這些即將落地實(shí)施的項(xiàng)目提供參考。

本文的研究也存在一定的不足，在進(jìn)行問卷調(diào)查時(shí)，國內(nèi)PPP 項(xiàng)目并不多，受訪者對(duì)PPP 項(xiàng)目的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)比較有限，在PPP 模式推廣實(shí)施以后，有必要進(jìn)行更深入的調(diào)查，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提高結(jié)論的準(zhǔn)確性。

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