小城鎮(zhèn)雨洪災(zāi)害的應(yīng)急管理研究綜述與對(duì)策

小城鎮(zhèn)雨洪災(zāi)害的應(yīng)急管理研究綜述與對(duì)策

孫 明，李 響*，易好磊

(東北林業(yè)大學(xué)土木工程學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150040)

摘要探討了我國在小城鎮(zhèn)雨洪災(zāi)害管理上與發(fā)達(dá)國家的區(qū)別，指出了目前我國在小城鎮(zhèn)雨洪災(zāi)害應(yīng)急管理中存在的法律法規(guī)不完善、排澇設(shè)施及建筑標(biāo)準(zhǔn)偏低、應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)可操作性不強(qiáng)等方面的問題，并提出了加強(qiáng)小城鎮(zhèn)雨洪管理和利用能力、提高小城鎮(zhèn)雨洪災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)能力、完善小城鎮(zhèn)雨洪災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案及災(zāi)后恢復(fù)重建等對(duì)策。

關(guān)鍵詞雨洪災(zāi)害；小城鎮(zhèn)雨洪；應(yīng)急對(duì)策；應(yīng)急管理

中圖分類號(hào)S422

基金項(xiàng)目中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)(DL13CB15)；中國博士后科學(xué)

作者簡介孫明(1975-)，男，吉林長春人，注冊城市規(guī)劃師，博士后，碩士生導(dǎo)師，從事災(zāi)害學(xué)和城市公共安全規(guī)劃與管理研究。*通訊作者，碩士研究生，研究方向：鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共安全。

收稿日期2015-06-09

Emergency Management Review and Countermeasures on Small Towns Rainwater Disasters

SUN Ming, LI Xiang*,YI Hao-lei (School of Civil Engineering， Northeast Forestry University, Harbin, Heilongjiang 150040)

AbstractSome differences in the small town of storm flood disaster management and developed countries were discussed. Aiming at the problems of imperfect laws and regulations of small towns disaster emergency management, drainage facilities and building standards low, contingency plans operability is not strong, several suggestions and countermeasures were put forward for strengthening the capacity of stormwater management and utilization of small towns, improving storm flood disaster risk assessment capacity, perfecting small towns rainwater emergency response plans and post-disaster reconstruction.

Key words Storm flood disaster; Small towns rainfall flood; Emergency measures; Emergency management

小城鎮(zhèn)雨洪災(zāi)害的頻次發(fā)生不僅直接影響城市的快速化進(jìn)程及其發(fā)展，由其引發(fā)的一連串突發(fā)性災(zāi)難事件也極大地威脅了社會(huì)的穩(wěn)定和人民的生命財(cái)產(chǎn)安全及日常生活，作為保障小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程、提高人民生活水平的必要工作，小城鎮(zhèn)災(zāi)害事件的應(yīng)急管理十分重要，特別是針對(duì)單項(xiàng)災(zāi)害事件的應(yīng)急管理的對(duì)策研究更加不容忽視。為此，筆者探討了我國在小城鎮(zhèn)雨洪災(zāi)害管理上與發(fā)達(dá)國家的區(qū)別，總結(jié)了目前我國在小城鎮(zhèn)雨洪災(zāi)害應(yīng)急管理中存在的問題及主要原因，并在此基礎(chǔ)上提出了對(duì)策，以期為提高小城鎮(zhèn)雨洪災(zāi)害應(yīng)急管理能力提供參考。

1小城鎮(zhèn)雨洪災(zāi)害概述

1.1小城鎮(zhèn)雨洪災(zāi)害人們將一定時(shí)期內(nèi)的突發(fā)性暴雨形成的洪水作用于小城鎮(zhèn)對(duì)小城鎮(zhèn)中人口、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境造成的風(fēng)險(xiǎn)綜合稱之為小城鎮(zhèn)雨洪災(zāi)害。

1.2應(yīng)急管理小城鎮(zhèn)災(zāi)害應(yīng)急管理是應(yīng)對(duì)于小城鎮(zhèn)特重大事故災(zāi)害的危險(xiǎn)問題提出的，以減少突發(fā)公共事件給民眾和社會(huì)帶來的損失和負(fù)面影響為目的而采取的一系列計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制的總和[1](圖1)。

1.3雨洪災(zāi)害的成因小城鎮(zhèn)雨洪災(zāi)害的發(fā)生主要是由所在區(qū)域氣候、基礎(chǔ)設(shè)施完備情況、村民活動(dòng)影響等多方面因素綜合作用導(dǎo)致的。近年來小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，建設(shè)面積不斷擴(kuò)張，生態(tài)環(huán)境遭到破壞?？赏杆某鞘邢聣|面被影響下滲的硬化面大量取代，防洪排澇設(shè)施老舊、排澇能力不足等更提高了孕災(zāi)環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)性；人口及財(cái)產(chǎn)的集中使得小城鎮(zhèn)在發(fā)生雨洪災(zāi)害時(shí)產(chǎn)生了“放大”效應(yīng)，加劇了其帶來的影響(圖2)。

2我國城市雨洪災(zāi)害應(yīng)急管理主要問題

2.1 現(xiàn)狀分析統(tǒng)計(jì)至2014年，我國的城鎮(zhèn)化率已達(dá)到54%。我國的建制市中，有防洪任務(wù)的城市中，達(dá)到國家防洪標(biāo)準(zhǔn)的城市不足50%，制定防洪規(guī)劃的城市僅占總數(shù)的69%，低于防洪標(biāo)準(zhǔn)的城市占總數(shù)的63%[2]。許多新興小城鎮(zhèn)或追求快速轉(zhuǎn)型的小城鎮(zhèn)在一味快速發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)的過程中對(duì)防洪減災(zāi)的政策考慮不全面，沒有對(duì)雨洪災(zāi)害設(shè)防，在小城鎮(zhèn)的低洼易澇地區(qū)建設(shè)的建筑物沒有嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，一些地下建筑缺少防洪排澇設(shè)施，缺少相對(duì)完善的雨洪災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制。因此，現(xiàn)今相同等級(jí)災(zāi)害發(fā)生時(shí)的損失遠(yuǎn)比以前大很多(表1)。

表1　近年全國雨洪災(zāi)害損失統(tǒng)計(jì)

注：數(shù)據(jù)來源于中國水旱災(zāi)害公報(bào)。

2.2相關(guān)經(jīng)驗(yàn)發(fā)達(dá)國家的應(yīng)急管理體系相對(duì)完善，相應(yīng)設(shè)立了具有獨(dú)立性、專業(yè)性、專門的應(yīng)急綜合性機(jī)構(gòu)以應(yīng)對(duì)突發(fā)性的災(zāi)難事件，其管理模式也由加強(qiáng)災(zāi)中響應(yīng)逐漸趨向?yàn)轭A(yù)防與控制結(jié)合，加大對(duì)雨洪資源的管理和利用(表2)。

國外的雨洪管理的發(fā)展過程大致都經(jīng)歷了從傳統(tǒng)的排水體系到以減少對(duì)環(huán)境影響為前提、新型的雨洪管理體系的轉(zhuǎn)變過程。新型雨洪管理系統(tǒng)主張城市的發(fā)展與其社會(huì)經(jīng)濟(jì)和自然資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，應(yīng)使雨水資源最大限度地滲入地下，延緩并削弱城市、小城鎮(zhèn)的河道洪峰，從而達(dá)到涵養(yǎng)水源、防止水資源外排的目的[3]。

表2　西方國家城市雨洪管理

2.3存在的問題近年來小城鎮(zhèn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，面臨的形勢不斷變化，小城鎮(zhèn)雨洪災(zāi)害的安全保障與災(zāi)害應(yīng)急管理的要求日益提高，主要面臨以下問題：

(1)法律法規(guī)方面。我國在長期與雨洪災(zāi)害既抗?fàn)幱忠来娴沫h(huán)境下頒布了一系列與雨洪災(zāi)害及應(yīng)急管理密切相關(guān)的法律法規(guī)。目前針對(duì)突發(fā)災(zāi)害的應(yīng)急管理頒布的法律共有12部，但針對(duì)小城鎮(zhèn)雨洪災(zāi)害的甚少，災(zāi)后補(bǔ)償僅有《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償辦法》的暫行條例。法律基礎(chǔ)的不健全導(dǎo)致各部門的工作分工出現(xiàn)重疊、上下級(jí)溝通不暢等問題，極大地影響了各工作單位的協(xié)調(diào)配合及工作效率。由此可見，小城鎮(zhèn)雨洪災(zāi)害的相關(guān)配套法律法規(guī)尚不全面，組織管理體系有待強(qiáng)化，缺少相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，評(píng)估體系不完善。

(2)工程建設(shè)方面。許多小城鎮(zhèn)在選擇建設(shè)用地時(shí)沒有注意合理規(guī)劃洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)及防洪保護(hù)區(qū)，對(duì)建設(shè)用地可能發(fā)生的危險(xiǎn)性及可能影響情況考慮不全面。多數(shù)小城鎮(zhèn)長期形成的防堤體系及防洪基礎(chǔ)設(shè)施已不適用于現(xiàn)今的標(biāo)準(zhǔn)，在災(zāi)害發(fā)生時(shí)不僅不能作為有力支撐，反而成為負(fù)擔(dān)[4]。處于快速建設(shè)期的小城鎮(zhèn)，地下建筑及鋪裝等硬質(zhì)地面增加，不透水面積擴(kuò)大，影響過量雨水下滲，排澇設(shè)施老舊、標(biāo)準(zhǔn)低，能力不足，地下設(shè)施增加，影響了排水管建設(shè)。缺乏科學(xué)規(guī)劃的避災(zāi)疏散場所，現(xiàn)有避災(zāi)疏散場所不適用于現(xiàn)今雨洪災(zāi)害的變化和特點(diǎn)。

小城鎮(zhèn)雨洪災(zāi)害發(fā)生時(shí)，通訊設(shè)備設(shè)施極易受到損壞，一定程度上影響了災(zāi)情信息公開的及時(shí)性和透明性，導(dǎo)致政府部門和其他應(yīng)急組織管理機(jī)構(gòu)部未能第一時(shí)間做出科學(xué)精準(zhǔn)的決策并及時(shí)采取有效措施，影響了群眾對(duì)災(zāi)情嚴(yán)重程度的判斷，甚至引起恐慌，對(duì)開展應(yīng)急救援工作造成了阻礙。

(3)應(yīng)急預(yù)案方面。我國已頒布的專項(xiàng)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案中僅有2部與突發(fā)雨洪災(zāi)害相關(guān)，多數(shù)新興小城鎮(zhèn)的現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案僅針對(duì)特大稀遇災(zāi)害或僅考慮若干特定情況，在編寫應(yīng)急預(yù)案時(shí)各小城鎮(zhèn)往往缺少創(chuàng)新性，互相借鑒，在實(shí)際應(yīng)用中可操作性較弱，缺少針對(duì)性[5]。小城鎮(zhèn)雨洪災(zāi)害的應(yīng)急預(yù)案往往職責(zé)分工不明確，不夠具體，實(shí)施困難。小城鎮(zhèn)由于經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件有限，對(duì)災(zāi)害的預(yù)判能力不足，災(zāi)前準(zhǔn)備不充分，信息公布不及時(shí)。并且小城鎮(zhèn)往往由于技術(shù)經(jīng)濟(jì)水平有限，導(dǎo)致應(yīng)急救援能力不足，災(zāi)后心理輔導(dǎo)缺失。

3研究對(duì)策

3.1完善法律機(jī)制及管理理念完善單項(xiàng)災(zāi)害的應(yīng)急管理法律法規(guī)、協(xié)調(diào)機(jī)制，使應(yīng)急管理工作有法可依。修編專門的雨洪災(zāi)害應(yīng)急管理法律法規(guī)，統(tǒng)一現(xiàn)有的災(zāi)害應(yīng)急管理法規(guī)政策，避免其沖突性和零散性，使其能夠約束和限制應(yīng)急管理各部門的行政能力，監(jiān)督其積極性和安置工作的妥善性。建立科學(xué)合理、完整的小城鎮(zhèn)雨洪應(yīng)急管理體系[6]。

小城鎮(zhèn)雨洪災(zāi)害應(yīng)充分利用其自身特點(diǎn)及有利條件，針對(duì)單項(xiàng)災(zāi)害制定科學(xué)、可行、高效的應(yīng)急管理規(guī)劃。重視小城鎮(zhèn)對(duì)災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能力及小城鎮(zhèn)的防災(zāi)性能評(píng)價(jià)，降低小城鎮(zhèn)雨洪災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)，縮小災(zāi)害范圍，減少災(zāi)害發(fā)生的損失，加強(qiáng)對(duì)災(zāi)害造成的生命線系統(tǒng)及環(huán)境破壞的次生災(zāi)害的應(yīng)對(duì)能力。提高危機(jī)意識(shí)，從減緩和適應(yīng)2個(gè)方面對(duì)小城鎮(zhèn)雨洪災(zāi)害提出有效的應(yīng)對(duì)措施，加強(qiáng)對(duì)其系統(tǒng)性的分析研究，制定災(zāi)后補(bǔ)償及快速恢復(fù)辦法。采取綜合性的雨洪管理措施，學(xué)習(xí)先進(jìn)的雨洪管理利用技術(shù)，提高城市雨洪調(diào)節(jié)能力，制定具有地方適應(yīng)性的科學(xué)、系統(tǒng)、可實(shí)際性操作強(qiáng)的小城鎮(zhèn)雨洪災(zāi)害專項(xiàng)應(yīng)對(duì)策略[7]。

3.2防患型策略在現(xiàn)今小城鎮(zhèn)下墊面條件顯著變化的情況下，針對(duì)不同類型的小城鎮(zhèn)雨洪災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)程度，預(yù)測其相應(yīng)出現(xiàn)的險(xiǎn)情災(zāi)情，作為制定科學(xué)的應(yīng)急預(yù)案的依據(jù)。對(duì)遺留和新增的一些水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)較大的弱勢群點(diǎn)給予特別關(guān)注，規(guī)劃具有合理服務(wù)半徑的避洪房屋、避水臺(tái)、桿架等防災(zāi)據(jù)點(diǎn)及避難疏散場所，盡量做到平災(zāi)結(jié)合，增加其利用效率。對(duì)原有的老舊及設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)過低的排水設(shè)施、防洪工程進(jìn)行改造，使其符合先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)[8]。改善設(shè)計(jì)不科學(xué)的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)雨水的回收利用。加強(qiáng)對(duì)原有建筑的升級(jí)改造、建筑防洪設(shè)計(jì)，包括建筑的雨水收集、存儲(chǔ)、利用設(shè)施的設(shè)計(jì)。提高小城鎮(zhèn)綠化覆蓋率，擴(kuò)大小城鎮(zhèn)可透水地面率，對(duì)小城鎮(zhèn)低洼易澇地區(qū)采取有效措施，使小城鎮(zhèn)建成區(qū)維持良好的自然水文循環(huán)模式，減少暴雨徑流，從源頭降低小城鎮(zhèn)的內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)[9]。

3.3應(yīng)對(duì)型策略加強(qiáng)小城鎮(zhèn)生命線工程建設(shè)，及時(shí)準(zhǔn)確地公布災(zāi)情信息，重視災(zāi)前預(yù)警工作，保障群眾的知情權(quán)。在小城鎮(zhèn)雨洪災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)前進(jìn)行災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估，包括孕災(zāi)環(huán)境的穩(wěn)定性評(píng)估、致災(zāi)因子的風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)估、承災(zāi)體的脆弱性評(píng)估，對(duì)比歷史災(zāi)情及其救助方案，編制小城鎮(zhèn)雨洪災(zāi)害緊急預(yù)案，儲(chǔ)備救援物資。根據(jù)評(píng)估判斷可能的受災(zāi)范圍和災(zāi)害強(qiáng)度，制定初步的防范和救災(zāi)措施，發(fā)布災(zāi)害預(yù)警[10]。在災(zāi)害事件發(fā)生時(shí)，掌握災(zāi)中災(zāi)情的情況并評(píng)估災(zāi)害類型、范圍、強(qiáng)度、等級(jí)，對(duì)災(zāi)害進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測和跟蹤，為日后制定更加具體、有針對(duì)性、可操作性強(qiáng)的應(yīng)急預(yù)案提供依據(jù)。提高應(yīng)急預(yù)案的創(chuàng)新性以及小城鎮(zhèn)雨洪災(zāi)害的應(yīng)急管理工作效率。設(shè)立全面系統(tǒng)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，明確各層級(jí)管理職能、分工，提高救災(zāi)工作效率[8]。同時(shí)，提高應(yīng)急過程的操作性和實(shí)踐性。宣傳普及災(zāi)害知識(shí)，提高居民防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)。

小城鎮(zhèn)雨洪災(zāi)害應(yīng)急對(duì)策框架示意見圖3。

4結(jié)語

通過對(duì)我國小城鎮(zhèn)雨洪災(zāi)害應(yīng)急管理現(xiàn)狀及國外先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)及理念的梳理，認(rèn)為我國在小城鎮(zhèn)雨洪災(zāi)害應(yīng)急管理的理論研究方面還很薄弱，法律法規(guī)體系尚不完善，同時(shí)存在應(yīng)急預(yù)案針對(duì)性不強(qiáng)等問題。在此基礎(chǔ)上提出了加強(qiáng)對(duì)雨洪災(zāi)害的孕災(zāi)環(huán)境的穩(wěn)定性、致災(zāi)因子的風(fēng)險(xiǎn)性、承災(zāi)體的脆弱性的評(píng)估，建立實(shí)際應(yīng)用價(jià)值高的應(yīng)急預(yù)案。認(rèn)為完善應(yīng)急管理體系是提高雨洪災(zāi)害應(yīng)急管理的基礎(chǔ)；加強(qiáng)工程型措施及制定針對(duì)性強(qiáng)的應(yīng)急預(yù)案是提高災(zāi)害應(yīng)急救援能力的關(guān)鍵措施；快速準(zhǔn)確地獲取、評(píng)估災(zāi)害信息，快速制定科學(xué)的應(yīng)對(duì)決策是災(zāi)害應(yīng)急管理的有效保障。建立科學(xué)、實(shí)用的災(zāi)害應(yīng)急管理系統(tǒng)，是提高小城鎮(zhèn)雨洪災(zāi)害應(yīng)急管理能力的根本出路。

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