制度創(chuàng)新與地方政府的作用

摘 要：中國“漸進(jìn)式改革”模式實(shí)際上是政府與市場(chǎng)的互動(dòng)過程，在承認(rèn)市場(chǎng)力量的同時(shí)，也發(fā)揮政府的作用。這其中，地方政府制度創(chuàng)新從多角度多層面呈現(xiàn)出“漸進(jìn)式改革”的內(nèi)涵和外延，這是一種誘致性的制度變遷。利用分權(quán)體制本身所具有的競(jìng)爭(zhēng)性因素及信息收集和處理能力方面的優(yōu)勢(shì)，地方政府對(duì)特定的制度環(huán)境的認(rèn)識(shí)更全面、更敏銳、更了解制度資源的利用狀況和微觀主體的現(xiàn)實(shí)需求，因此也更有利于與本地實(shí)際相結(jié)合進(jìn)行制度創(chuàng)新。股份合作制、民主懇談、參與式預(yù)算、行業(yè)工資集體協(xié)商是溫嶺地方政府制度創(chuàng)新的成果。

關(guān)鍵詞：改革開放；制度創(chuàng)新；地方政府；經(jīng)驗(yàn)特征

中圖分類號(hào)：D625 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：１００８－７１６８（２００9）０1－００36－06

改革開放三十年，中國探索和開辟了建設(shè)有中國特色社會(huì)主義事業(yè)的新道路，成功地實(shí)現(xiàn)了從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到充滿活力的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，從封閉半封閉狀態(tài)到全方位開放的偉大歷史轉(zhuǎn)折，走出了一條在一個(gè)十幾億人口的發(fā)展中大國擺脫貧困、加快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的道路，取得了令世人矚目的成就。

從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌有不同的路徑選擇。前蘇聯(lián)、東歐選擇的是“激進(jìn)式改革”，先政治后經(jīng)濟(jì)，自上而下，從宏觀到微觀。這是一種強(qiáng)制性的制度變遷。

中國選擇的是“漸進(jìn)式改革”之路，即“摸著石頭過河”，改革以黨的十一屆三中全會(huì)確立的工作重心轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心為邏輯起點(diǎn)，在指導(dǎo)思想上強(qiáng)調(diào)改革是在堅(jiān)持社會(huì)主義基本制度和原則基礎(chǔ)上的自我完善，將建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程看成是一個(gè)既存的政治制度、文化環(huán)境導(dǎo)入市場(chǎng)制度的兩個(gè)方面不斷整合的過程。這是一種誘致性的制度變遷，通過自下而上，從微觀到宏觀，走一步看一步，不斷地“試錯(cuò)”和“糾錯(cuò)”，逐漸與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌。

“漸進(jìn)式改革”的一個(gè)顯著特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)連續(xù)性和穩(wěn)定性，在承認(rèn)市場(chǎng)力量的同時(shí)，也發(fā)揮政府的作用。中國的改革模式實(shí)際上是政府與市場(chǎng)的互動(dòng)過程，這其中，地方政府制度創(chuàng)新從多角度多層面呈現(xiàn)出“漸進(jìn)式改革”的內(nèi)涵和外延。

一、地方政府在制度創(chuàng)新中的作用

體制轉(zhuǎn)軌，一方面是從計(jì)劃到市場(chǎng)，另一方面是從集權(quán)到分權(quán)?！胺艡?quán)讓利”、“財(cái)政包干”使各級(jí)地方政府有了自己相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，反映和代表地方利益的功能得到加強(qiáng)。在從集權(quán)到分權(quán)的過程中，分散決策使地方政府有了可以根據(jù)本區(qū)域?qū)嶋H情況進(jìn)行理性選擇和自主決策的彈性空間，多元利益主體的形成使其具有相對(duì)獨(dú)立支配的權(quán)力和利益，從而也就掌握了指導(dǎo)本區(qū)域發(fā)展的主動(dòng)權(quán)，產(chǎn)生了基于現(xiàn)實(shí)需求從事制度創(chuàng)新的積極性。

（一）地方政府更靠近基層，更靠近活躍的生產(chǎn)力要素，在信息的來源和把握上比上級(jí)政府更具有優(yōu)勢(shì)。地方政府通過直接接觸當(dāng)?shù)氐闹贫荣Y源和微觀主體，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)來自基層自發(fā)產(chǎn)生的創(chuàng)新意圖以及創(chuàng)新所帶來的預(yù)期收益，可以洞悉其中豐富的原生變量，具有強(qiáng)烈的響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)進(jìn)行制度創(chuàng)新?！暗胤秸男袨槌３в鞋F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中經(jīng)濟(jì)人的行為特點(diǎn)，當(dāng)中國處于既要改革，但又不存在真正意義上的企業(yè)和企業(yè)家集團(tuán)時(shí)，分權(quán)改革后的地方政府在某種意義上承擔(dān)了這一時(shí)期中的模擬市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的企業(yè)和企業(yè)家的角色，它們使中國經(jīng)濟(jì)顯示了活力，而又不至于陷入混亂。”^{[1］（p．34）}“我們的地方政府還是一種利益主體，和企業(yè)一道構(gòu)成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新的‘第一行動(dòng)集團(tuán)?！?sup>[2]

(二）地方政府在制度創(chuàng)新中，往往從正式規(guī)則的邊際上尋找生長空間。在正式制度安排的許可與禁止之間往往存在一塊模糊地帶，這一地帶是地方政府制度創(chuàng)新的誘因與生長空間。強(qiáng)調(diào)“摸著石頭過河”，實(shí)際上等于宣告改革開放在很大程度上，將取決于各個(gè)地區(qū)個(gè)人和組織的自主性、判斷能力和資源掌握情況，這一改革邏輯為地方政府進(jìn)行制度創(chuàng)新提供了廣闊的空間。地方政府作為中央政府與基層之間的聯(lián)系中介，是誘致性制度變遷與來自中央政府的強(qiáng)制性制度變遷之間轉(zhuǎn)化的橋梁和紐帶?！罢T致性制度變遷指的是現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，它由個(gè)人或一群（個(gè)）人，在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行。與此相反，強(qiáng)制性制度變遷由政府命令和法律引入實(shí)行?！?sup>[3］（p．384）“誘致性制度創(chuàng)新模型依賴于現(xiàn)存結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的成本和收益流，它們是變遷的引擎，是變遷的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)?！?sup>[4］(p．30）

(三）地方政府推動(dòng)的制度創(chuàng)新往往帶有局部試驗(yàn)的性質(zhì)，由于先在局部范圍內(nèi)試點(diǎn)，因而具有收益大、風(fēng)險(xiǎn)小的特點(diǎn)。中國地域遼闊，地區(qū)差異大，各地的資源稟賦、要素價(jià)格和人文環(huán)境各不相同，因此，如果一開始就由中央政府來進(jìn)行新的制度安排，不僅推行的難度大、效果差，而且風(fēng)險(xiǎn)非常大。降低風(fēng)險(xiǎn)的最好方法，就是先在局部范圍內(nèi)進(jìn)行試驗(yàn)。改革開放以來，不少全國性的制度安排的形成過程往往是：來自基層的自發(fā)創(chuàng)新→地方政府的默認(rèn)或局部肯定→中央政府的默認(rèn)或全面肯定。在這一過程中地方政府扮演了十分重要的角色，在很大程度上源自于他們對(duì)這些自發(fā)產(chǎn)生的創(chuàng)新意圖的充分了解和對(duì)新制度安排預(yù)期收益的把握?！爸袊母母镩_放之所以能夠取得收益大于成本的效果，避免或減少了風(fēng)險(xiǎn)，重要原因之一，就是許多新制度的安排，先是由地方政府提出和進(jìn)行試驗(yàn)，當(dāng)實(shí)踐證明新制度安排的收益大于舊制度安排，并具有可行性和普遍性后，中央政府才借助強(qiáng)制性權(quán)力使其獲得法律地位，以法律的形式來推動(dòng)新制度安排?！?sup>[5]

（四）地方政府推動(dòng)的制度創(chuàng)新善于發(fā)現(xiàn)和把握比較優(yōu)勢(shì)。對(duì)地方官員來說，他們不甘于步別人的后塵，總想創(chuàng)造出屬于自己的東西。“政治在某種意義上說意味著是官員的競(jìng)技場(chǎng)，在對(duì)政績(jī)的考核中，地方官員事實(shí)上是處于一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手即是他們的‘兄弟鄉(xiāng)鎮(zhèn)，競(jìng)爭(zhēng)的勝負(fù)往往與個(gè)人的升遷晉級(jí)直接相關(guān)?！?sup>[6]為了在競(jìng)爭(zhēng)中取得主動(dòng)，發(fā)現(xiàn)和把握比較優(yōu)勢(shì)，加快本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展就成為問題的關(guān)鍵，運(yùn)用新技能、新策略進(jìn)行制度創(chuàng)新就成為地方官員的一種應(yīng)然選擇。于是創(chuàng)新動(dòng)力與創(chuàng)新能力融合成一股內(nèi)趨力，在實(shí)踐中創(chuàng)新，在創(chuàng)新中開拓，這也正是不斷與時(shí)俱進(jìn)的時(shí)代所賦予的，這就使得地方政府推動(dòng)的制度創(chuàng)新更加呈現(xiàn)出豐富多樣性。

總之，中國改革模式實(shí)際上是政府與市場(chǎng)的互動(dòng)過程，改革的重大決策、路線、方針、政策的確定來自中央決策層，但具體改革的步驟、措施和行為等幾乎都來自基層微觀層面。利用分權(quán)體制本身所具有的競(jìng)爭(zhēng)性因素和信息收集及處理能力方面的優(yōu)勢(shì)，地方政府對(duì)特定的制度環(huán)境的認(rèn)識(shí)更全面、更敏銳、更了解制度資源的利用狀況和微觀主體的現(xiàn)實(shí)需求，因此也更有利于從內(nèi)容到形式與本地區(qū)實(shí)際相結(jié)合進(jìn)行制度創(chuàng)新。

二、溫嶺地方政府制度創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)

（一）股份合作制。改革開放之初，溫嶺地方政府在制度創(chuàng)新方面，做了一件十分有意義的事情——給股份合作制報(bào)上了“戶口”。

1982年11月，溫嶺縣牧嶼公社的陳華根與同村王華森等4人籌資9000元，采用溫嶺當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)的親幫親、鄰幫鄰的生產(chǎn)組織形式——“打硬股”，籌資合股辦廠，

并向溫嶺縣社隊(duì)管理局遞送申請(qǐng)報(bào)告，要求批辦集體企業(yè)性質(zhì)的“牧南工藝美術(shù)廠”。由于這樣的做法沒有先例，溫嶺社隊(duì)企業(yè)管理局經(jīng)過反復(fù)討論，最后在征得了牧嶼公社黨委同意后，由當(dāng)時(shí)的溫嶺縣社隊(duì)企業(yè)局頒發(fā)了（1982）第74號(hào)文件，大膽地批準(zhǔn)牧嶼公社牧南工藝美術(shù)廠等四家合股企業(yè)為“社員聯(lián)營(集體)”。憑著社隊(duì)企業(yè)管理局的批文，溫嶺縣工商局也首開先河，于1983年1月15日，在尚無先例的情況下，給上述合股企業(yè)核發(fā)了“社員聯(lián)營集體”的營業(yè)執(zhí)照。這標(biāo)志著一種新的企業(yè)組織形式——股份合作企業(yè)正式誕生，這在全國是第一家。接著，股份合作企業(yè)在溫嶺遍地開花，1983年全縣共批了675家，1984年又批了1747家。

“股份合作制作為體制外的制度創(chuàng)新是創(chuàng)新主體在特定的制度環(huán)境、制度知識(shí)供給和產(chǎn)品與要素市場(chǎng)在外在約束條件下，尋求利益最大化的理性選擇。”^{[7］（p．60）}股份合作制體現(xiàn)了資本聯(lián)合與勞動(dòng)聯(lián)合的結(jié)合，適合當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力水平和經(jīng)營特點(diǎn)，是民間和地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特定階段和一定的意識(shí)形態(tài)約束條件下的共同選擇，是市場(chǎng)、企業(yè)和政府互動(dòng)的結(jié)果，從而極大地推動(dòng)了溫嶺區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民營企業(yè)的成長。

（二）民主懇談。2004年，在由中共中央編譯局、中共中央黨校和北京大學(xué)聯(lián)合發(fā)起的第二屆“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”評(píng)選活動(dòng)中，溫嶺民主懇談以其稀有的特質(zhì)躋身于“十大優(yōu)勝獎(jiǎng)”之中。中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院張小勁教授指出：“‘溫嶺模式從一個(gè)特別重要的向度揭示了中國農(nóng)村基層改革和制度變遷的重要方式：在既有的制度框架下的改進(jìn)與創(chuàng)新，為民主政治尋找和確定新的生長空間?！?sup>[8］（p．143）

催生溫嶺民主懇談會(huì)最初的直接契機(jī)在1999年6月25日，當(dāng)時(shí)浙江省在全省開展了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育活動(dòng)，為了使活動(dòng)真正取得實(shí)效，中共溫嶺市委宣傳部和松門鎮(zhèn)在該鎮(zhèn)舉辦的“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)論壇”上，嘗試采用了一種干部和群眾面對(duì)面溝通交流的教育形式。出乎意料的是，群眾參與的積極性很高，150多名群眾自發(fā)前來參加會(huì)議，并對(duì)大到鎮(zhèn)里的投資環(huán)境、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，小到鄰里糾紛、液化氣價(jià)格等問題和鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了面對(duì)面的平等交流對(duì)話，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)群眾提出的問題現(xiàn)場(chǎng)做了答復(fù)解釋，有的問題當(dāng)場(chǎng)予以解決，有的問題則承諾了具體的解決措施和時(shí)間，老百姓感慨“都二十年沒有這樣說話的機(jī)會(huì)了！”

2001年6月以后，溫嶺的民主懇談開始由思想政治工作的載體轉(zhuǎn)向基層民主，著重探索如何擴(kuò)大基層民主，引導(dǎo)和組織群眾廣泛、有序參與對(duì)公共事務(wù)的決策、管理和監(jiān)督。民主懇談的內(nèi)容，也由原先較多涉及一家一戶的權(quán)益紛爭(zhēng)，進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)規(guī)劃、村莊整治、校網(wǎng)調(diào)整等較多涉及全局性、長遠(yuǎn)性的公共事務(wù)。

“民主懇談的實(shí)踐意義，可以從以下‘四層解讀來歸納：第一層解讀，溫嶺的民主懇談蘊(yùn)涵著對(duì)中國基層民主政治建設(shè)，特別是中國基層權(quán)力結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略思維的認(rèn)識(shí)；第二層解瀆，民主懇談雖然是基層的協(xié)商民主，但它的做法已經(jīng)體現(xiàn)出黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國這三方面的統(tǒng)一；第三層解讀，它重新設(shè)計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)，拓展了公民參與的場(chǎng)域，擴(kuò)大了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部與外部之間的廣泛交流和聯(lián)系；第四層解讀，她還包含著這樣一個(gè)命題，中國共產(chǎn)黨作為一個(gè)執(zhí)政黨執(zhí)政方式如何改變，也包含著提高執(zhí)政黨執(zhí)政能力和鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)，構(gòu)建和諧社會(huì)這一根本問題?！?sup>[9]

（三）參與式預(yù)算。始于2005年的新河參與式預(yù)算引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注和強(qiáng)烈反響，在“2007地方公共決策系列評(píng)選”中，以高票入選“十大地方公共決策實(shí)驗(yàn)”。專家為此做的點(diǎn)評(píng)是：“有了多年民主懇談實(shí)踐基礎(chǔ)，溫嶺新河鎮(zhèn)嘗試將民主懇談嵌入政府機(jī)制，此番改革的突破口是政府財(cái)政預(yù)算審議。這一被稱為參與式預(yù)算的改革悄然試水三年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表質(zhì)詢政府預(yù)算，提出修改意見，這樣一種樸素的形式中蘊(yùn)含著難能可貴的監(jiān)督機(jī)制。無論是人大代表還是政府官員，民主操練的任何細(xì)節(jié)都是在互動(dòng)中尋求共識(shí)。”

中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院馬駿教授的觀點(diǎn)是：“新河試驗(yàn)是一種值得關(guān)注的創(chuàng)新。它有四個(gè)特點(diǎn)：(1)采取民主懇談與人大制度相結(jié)合；(2)以政府預(yù)算為懇談的重點(diǎn)，而且是全部政府預(yù)算；(3)在鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，通過在政府官員、人大代表和公民之間展開對(duì)話的形式，讓大家充分交流，然后對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行修正；(4)設(shè)計(jì)了相應(yīng)的程序，確保人大代表和公民的預(yù)算參與是有序的?！?sup>[10]“新河試驗(yàn)是具有中國鄉(xiāng)土特色的社會(huì)主義民主創(chuàng)新，是我們的基層干部在面對(duì)已經(jīng)改變了的社會(huì)結(jié)構(gòu)形成的新問題，而進(jìn)行的一種自發(fā)創(chuàng)新，是為了解決各種新問題而發(fā)展出來的新型治理模式，是真正中國式的參與預(yù)算，代表了我國建立公共財(cái)政的方向?！?sup>[10]

新河參與式預(yù)算試驗(yàn)的基本程序?yàn)椋涸黾訒?huì)次和會(huì)期－會(huì)前培訓(xùn)－細(xì)化審議預(yù)算草案－設(shè)立財(cái)經(jīng)小組－代表修正議案－預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督?！靶潞渔?zhèn)的預(yù)算改革使民主懇談的雙方變成了人大代表和政府之間的對(duì)話?！黾訒?huì)次和會(huì)期是落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權(quán)的有益探索；‘會(huì)前培訓(xùn)是提高人大代表參政議政能力的重要環(huán)節(jié)；‘細(xì)化審議預(yù)算草案是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大由虛轉(zhuǎn)實(shí)的有效途徑；‘設(shè)立財(cái)經(jīng)小組是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間代表履職的一大創(chuàng)舉；‘代表修正議案賦予了基層人大代表議案的新內(nèi)涵；‘預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督其意義更在于權(quán)力制約理念的演進(jìn)?！?sup>[11]

（四）行業(yè)工資集體協(xié)商。2003年溫嶺市首先從新河羊毛衫行業(yè)開始，以“民主懇談”這一基層民主政治建設(shè)的獨(dú)特載體為平臺(tái)，走出了一條依托行業(yè)工會(huì)與行業(yè)協(xié)會(huì)開展工資集體協(xié)商的新路子，接著在羊毛衫、水泵、注塑、鞋帽、船舶修造、軸承等行業(yè)全面展開。

新河羊毛衫行業(yè)工資集體協(xié)商的基本經(jīng)驗(yàn)為：（1）前提——建立勞動(dòng)關(guān)系三方協(xié)商機(jī)制；（2）溝通——分別召開員工座談會(huì)和企業(yè)主座談會(huì)；（3）測(cè)算——?jiǎng)趧?dòng)定額，由當(dāng)?shù)貏趧?dòng)主管部門對(duì)每道工序進(jìn)行詳細(xì)的測(cè)算；（4）反饋——將勞動(dòng)主管部門的測(cè)算結(jié)果反饋給行業(yè)工會(huì)和行業(yè)協(xié)會(huì)討論；（5）協(xié)商——由行業(yè)工會(huì)和行業(yè)協(xié)會(huì)各派若干名對(duì)等代表進(jìn)行面對(duì)面的談判；（6）簽約——在雙方協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，由各自負(fù)責(zé)人在工資集體協(xié)議書上簽字生效；（7）備案——將簽字生效的工資集體協(xié)議書報(bào)當(dāng)?shù)貏趧?dòng)主管部門備案；（8）監(jiān)督——建立由所在地政府、各有關(guān)部門人員組成的監(jiān)督小組，督查執(zhí)行落實(shí)；（9）推廣——2004年開始在全市全面推廣。

溫嶺的行業(yè)工資集體協(xié)商，不但使共同的生產(chǎn)物——“經(jīng)濟(jì)餡餅”合理切割，而且使共同生產(chǎn)“經(jīng)濟(jì)餡餅”的效率不斷提高。行業(yè)工資集體協(xié)商體現(xiàn)了“契約化生存”這一市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的典型特征，其時(shí)代性和深刻性在于：推動(dòng)了民營企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系三方協(xié)商機(jī)制、工資協(xié)商共決機(jī)制、工資正常增長機(jī)制和工資支付保障機(jī)制的建立，維護(hù)了勞資雙方的合法權(quán)益，構(gòu)建了和諧的勞動(dòng)關(guān)系，完善了社會(huì)利益協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)了和諧社會(huì)建設(shè)。

三、溫嶺地方政府制度創(chuàng)新的特征

（一）現(xiàn)實(shí)性。股份合作制誕生于20世紀(jì)80年代初，適應(yīng)了當(dāng)時(shí)微觀主體明晰產(chǎn)權(quán)的需求。溫嶺縣社隊(duì)企業(yè)局和工商局在正式規(guī)則的邊際上尋找空間，將企業(yè)性質(zhì)定為“社員聯(lián)營集體”，這樣既與“集體”沾上了邊，又使合股聯(lián)營具有“排他性”的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。在當(dāng)時(shí)意識(shí)形態(tài)的色彩還比較濃重，所有制的歧視還在某種程度上存在，“外衣”比其實(shí)質(zhì)內(nèi)容要重要得多的情況下，溫嶺地方政府這一制度創(chuàng)新，給剛剛起步的股份合作企業(yè)帶來了生機(jī)和活力。

民主懇談最初源自于思想政治工作的需求，是在干群雙向交流對(duì)話中產(chǎn)生的，是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)民主意識(shí)高漲、民意表達(dá)涌動(dòng)的情景下，由當(dāng)?shù)貨Q策部門主動(dòng)回應(yīng)、合拍互動(dòng)自發(fā)生成的。后來經(jīng)過探索和成長與基層重大公共事務(wù)的決策過程相聯(lián)系，客觀上起到了豐富基層民主形式、擴(kuò)大了基層民主的作用，為廣大群眾自由、廣泛、直接參與基層社會(huì)公共事務(wù)的決策和管理提供了新的渠道，為基層群眾監(jiān)督基層政府的權(quán)力行使提供了新方式，為農(nóng)村基層民主政治建設(shè)提供了新思路，開辟了新途徑，促進(jìn)了決策的民主化。

參與式預(yù)算是在尋找如何將體制外的民主懇談與體制內(nèi)相融洽的過程中產(chǎn)生的，由于民主懇談是體制外的制度安排，無法做出具有約束性的決策，群眾的意見只是參考性的，而不是決定性的。在這種情況下，新河的實(shí)踐者發(fā)現(xiàn)，體制內(nèi)最好的接口是人大，體制外的民主懇談發(fā)展到體制內(nèi)的政治對(duì)話，就是要將群眾的意見轉(zhuǎn)化為能夠代表群眾的人大代表來和政府進(jìn)行對(duì)話，并最終做出決策。參與式預(yù)算利用了體制框架內(nèi)既有資源的優(yōu)勢(shì)。

行業(yè)工商集體協(xié)商是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物。當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，產(chǎn)業(yè)集群形成之后，在企業(yè)不斷增多的情況下，由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范的勞動(dòng)定額，沒有形成社會(huì)必要?jiǎng)趧?dòng)時(shí)間，出現(xiàn)了同一行業(yè)不同企業(yè)之間通過抬高工價(jià)爭(zhēng)奪熟練技工的競(jìng)爭(zhēng)，價(jià)格信號(hào)的誘導(dǎo)使得工人“跳槽”頻繁。在勞資沖突的同時(shí)，也產(chǎn)生了企業(yè)與企業(yè)之間由于工資價(jià)位引發(fā)的矛盾。因此，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的計(jì)件工資（工價(jià)）標(biāo)準(zhǔn)、激烈的勞資沖突、同行業(yè)無序競(jìng)爭(zhēng)的加劇是實(shí)施行業(yè)工資集體協(xié)商的催化劑，這一現(xiàn)象當(dāng)時(shí)在新河羊毛衫行業(yè)尤為突出。溫嶺地方政府因勢(shì)利導(dǎo)，以民主懇談為載體，通過行業(yè)工資集體協(xié)商，及時(shí)解決了勞資沖突的核心問題——?jiǎng)趧?dòng)定額（計(jì)件工價(jià)標(biāo)準(zhǔn)）。

地方政府制度創(chuàng)新是在為了解決現(xiàn)實(shí)問題的需要中產(chǎn)生的，帶有明顯的問題導(dǎo)向性質(zhì)。從解決實(shí)際問題出發(fā)，地方政府的制度創(chuàng)新更能夠做到實(shí)事求是、合理開發(fā)和利用制度資源，從而和微觀主體達(dá)成一種現(xiàn)實(shí)的理解與共識(shí)。

（二）原生性。股份合作制是從明晰產(chǎn)權(quán)的實(shí)際中自發(fā)產(chǎn)生的，當(dāng)時(shí)的溫嶺地方政府只是認(rèn)為，掛靠集體戴上“紅帽子”，會(huì)給這些企業(yè)的發(fā)展帶來隱患。這些企業(yè)如果經(jīng)營不好，沒人幫你；但是，若是企業(yè)發(fā)展了，賺了錢，

就會(huì)有人說你是集體企業(yè)，怎么賺的錢都?xì)w了自己，應(yīng)當(dāng)大家都有份。于是會(huì)引發(fā)一系列的爭(zhēng)執(zhí)，可能會(huì)使有些本來辦得好好的企業(yè)被搞得經(jīng)營不下去，甚至關(guān)門散伙，因此有必要明確微觀主體“利益均沾，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”，但當(dāng)時(shí)并沒有認(rèn)識(shí)到“社員聯(lián)營集體”是一種新的企業(yè)組織形式——股份合作企業(yè)（股份合作制直到1997年黨的十五大才得以正式確認(rèn)）。

民主懇談是在當(dāng)時(shí)改變思想政治工作方法中出現(xiàn)的，當(dāng)?shù)氐膶?shí)踐者只是覺得過去教條式的干部“一家之言”說教很難取得實(shí)際的思想教育效果，于是嘗試群眾提問題，干部做解答的新形式。但當(dāng)時(shí)也只是覺得這樣做的實(shí)際效果不錯(cuò)，并沒有與基層民主政治聯(lián)系起來。直到2001年在有關(guān)專家、學(xué)者對(duì)此的理論探討中，才認(rèn)識(shí)到它不僅僅是農(nóng)村思想政治工作的新載體，而且具有基層民主政治建設(shè)的新功能。

如果說通過民主懇談的形式，將公眾的意見與政府決策對(duì)接，這在溫嶺市屬首創(chuàng)的話，那么，將民主懇談引入預(yù)算過程，與人大制度對(duì)接，將政府財(cái)政預(yù)算的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)真正交給人大代表，則是新河鎮(zhèn)的首創(chuàng)。這一創(chuàng)新之舉事實(shí)上啟動(dòng)了中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一個(gè)非常重要的階段性改革——公共預(yù)算改革。

新河的羊毛衫行業(yè)起步于20世紀(jì)80年代初，當(dāng)時(shí)只有三四家，到了90年代初發(fā)展到十多家，開始形成產(chǎn)業(yè)集群。至2003年企業(yè)迅速增加到113家，年產(chǎn)值達(dá)10億元。羊毛衫行業(yè)屬勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，對(duì)生產(chǎn)技術(shù)的要求較高，且生產(chǎn)和銷售受季節(jié)性影響突出，因此生產(chǎn)工人流動(dòng)性較大，每當(dāng)生產(chǎn)旺季，行業(yè)內(nèi)企業(yè)之間相互挖人，勞動(dòng)糾紛、勞動(dòng)訴訟案件隨之增多。2003年，該鎮(zhèn)羊毛衫行業(yè)職工上訪的數(shù)量占全鎮(zhèn)上訪量的45%。為了化解沖突和矛盾，溫嶺首先從新河羊毛衫行業(yè)著手嘗試行業(yè)工資集體協(xié)商。因此，新河的行業(yè)工資集體協(xié)商一開始并沒有刻意按有關(guān)制度去執(zhí)行制度，而是在為了解決日益激化的勞資沖突和矛盾中自發(fā)產(chǎn)生的。

（三）衍進(jìn)性。通過以上分析可以看到，參與式預(yù)算、行業(yè)工資集體協(xié)商是基于民主懇談深入的要求而產(chǎn)生的。新河的參與式預(yù)算當(dāng)時(shí)的名稱就叫預(yù)算民主懇談，它解決了政府必須這樣做或那樣做的問題。將民主懇談引入人大制度，使基層人大和人大代表依法履行了自己的權(quán)力，促進(jìn)了人民代表大會(huì)制度回歸到人民民主的本來意義，在中國基層公共預(yù)算改革方面邁出了重要一步。

行業(yè)工資集體協(xié)商同樣以民主懇談這一獨(dú)特的載體為平臺(tái)，民營企業(yè)的民主懇談，是企業(yè)與職工之間交流溝通的一種重要方式，內(nèi)容涉及工資福利、勞動(dòng)保障、生產(chǎn)安全、經(jīng)營管理及企業(yè)發(fā)展等各個(gè)方面。民主懇談在民營企業(yè)的廣泛開展激發(fā)了企業(yè)主和職工的民主意識(shí)和維權(quán)意識(shí)，為行業(yè)工資集體協(xié)商提供了有效的對(duì)話平臺(tái)和重要的思想基礎(chǔ)。

2008年溫嶺的參與式預(yù)算又有了新的衍進(jìn)和深化：一方面，由點(diǎn)及面——由新河擴(kuò)展至箬橫、澤國、濱海和大溪四個(gè)大鎮(zhèn)；另一方面，向上延伸——召開市級(jí)（交通）部門預(yù)算民主懇談會(huì)。

在初審這一環(huán)節(jié)中，新河鎮(zhèn)往年是在人代會(huì)召開之前兩天將預(yù)算初審報(bào)告發(fā)至人大代表手中，相比之下，箬橫鎮(zhèn)通過預(yù)算信息的網(wǎng)上公開和二次初審預(yù)算，使選民正當(dāng)合理的意見通過人大代表得到充分的表達(dá)。同時(shí)，在預(yù)算修正案票決之前增加了辯論這一環(huán)節(jié)，更有利于不同利益群體對(duì)各自偏好的認(rèn)定、轉(zhuǎn)換與選擇。澤國鎮(zhèn)則在人代會(huì)審議批準(zhǔn)預(yù)算之前，先隨機(jī)抽選民意代表進(jìn)行預(yù)算民主懇談，由民意代表和人大代表一起共商預(yù)算大計(jì)。澤國預(yù)算草案沒有按慣例舉手表決，而是通過無記名票決，其中的開拓意義不言而喻。

在2008年溫嶺市交通局部門預(yù)算民主懇談中，來自社會(huì)各界的人士充分發(fā)表各自的意見和建議；人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委提前介入，先對(duì)“草案”進(jìn)行了初審；由人大牽頭，多個(gè)部門共同參與（包括交通局、發(fā)展和改革局、建設(shè)規(guī)劃局、國土資源局）預(yù)算編制，改變了過去由財(cái)政一個(gè)部門主導(dǎo)部門預(yù)算編制的局面。

相同的人脈、地脈、文脈加上新技能、新策略，常量和變量的組合，使溫嶺的參與式預(yù)算更加呈現(xiàn)出豐富多樣性，其典型性與生命力正在放大。

（四）制度性。1999年6月，松門被譽(yù)為“中國21世紀(jì)基層民主的第一縷曙光”之后，中共溫嶺市委及時(shí)加以總結(jié)推廣。

2001年6月12日，溫嶺市委專門下發(fā)了《中共溫嶺市委關(guān)于進(jìn)一步深化“民主懇談”活動(dòng)加強(qiáng)思想政治工作推進(jìn)基層民主政治建設(shè)的意見》，提出了以“民主懇談”為載體推進(jìn)基層民主政治建設(shè)的四項(xiàng)基本原則：堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則；堅(jiān)持依法辦事的原則；堅(jiān)持民主集中制原則；堅(jiān)持注重實(shí)效原則。2002年10月9日，又下發(fā)了《中共溫嶺市委關(guān)于進(jìn)一步深化“民主懇談”推進(jìn)基層民主政治建設(shè)的意見》，要求全市各地各部門都要把民主懇談作為重大決策的必經(jīng)程序。2004年9月29日，正式下達(dá)了《中共溫嶺市委關(guān)于“民主懇談”的若干規(guī)定（試行）》，對(duì)鎮(zhèn)（街道）、村、城市社區(qū)、市政府職能部門的議題范圍、基本程序、實(shí)施和監(jiān)督做出了明確規(guī)定。

2006年3月8日，在新河鎮(zhèn)第十四屆人民代表大會(huì)第七次會(huì)議上，正式制定并通過了《新河鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算民主懇談會(huì)實(shí)施辦法（草案）》。實(shí)施辦法（草案）對(duì)預(yù)算報(bào)告初審民主懇談、人民代表大會(huì)預(yù)算民主懇談、修改并通過預(yù)算報(bào)告及預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督這四個(gè)過程都做了具體的規(guī)定，從而使新河人大預(yù)算民主懇談會(huì)有了制度化的基礎(chǔ)。

行業(yè)工資集體協(xié)商維護(hù)了職工與企業(yè)雙方的權(quán)益，取得了明顯的成效，溫嶺市及時(shí)加以總結(jié)推廣。2004年6月，市委、市政府轉(zhuǎn)發(fā)市勞動(dòng)人事社會(huì)保障局、市總工會(huì)、市工業(yè)經(jīng)濟(jì)局《關(guān)于開展非公企業(yè)行業(yè)工資集體協(xié)商的實(shí)施意見》，2005年5月又專門下發(fā)了《關(guān)于大力推廣行業(yè)工資集體協(xié)商制度的實(shí)施意見》。自2003年8月新河舉行第一輪集體協(xié)商以來，至2007年該行業(yè)連續(xù)進(jìn)行了五輪，現(xiàn)已在水泵、注塑、鞋帽、船舶修造、軸承等7個(gè)行業(yè)全面展開，覆蓋企業(yè)565家，職工人數(shù)32141人。

地方制度的制定與實(shí)施一個(gè)重要的作用在于——使創(chuàng)新具有本區(qū)域范圍內(nèi)的合法性。由于有了制度的保障，民主懇談在溫嶺一直堅(jiān)持下來；由于有了制度的保障，新河的參與式預(yù)算才得以衍進(jìn)與深化；由于有了制度的保障，新河羊毛衫行業(yè)的工資集體協(xié)商才在全市其他行業(yè)得到推廣。也只有有了制度建設(shè)，才能形成政治氣候和政治環(huán)境；才能使創(chuàng)新不因領(lǐng)導(dǎo)人或領(lǐng)導(dǎo)人意志的變動(dòng)而變動(dòng)；才能使制度本身納入可持續(xù)的軌道，內(nèi)化為人們生活的一部分，成為當(dāng)?shù)馗刹亢腿罕姷囊环N生活習(xí)慣和生活方式，這是制度創(chuàng)新的生命力所在。

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［責(zé)任編輯：岳 林］