農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實困境與制度性原因分析

楊璐璐

(中國礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，北京 100083)

黨的十八屆三中全會對農(nóng)村土地制度提出了新的要求，使以土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營被提上了日程。2014年年初，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，其中第四部分“深化農(nóng)村土地制度改革”明確指出:“鼓勵有條件的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營權(quán)，加快健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場”?！巴恋亟?jīng)營權(quán)”替代了“土地承包經(jīng)營權(quán)”作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的概念首次被中央提出。2014年11月20日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》(下稱《意見》)，要求“規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”。農(nóng)村“土地經(jīng)營權(quán)”獨立于“土地承包經(jīng)營權(quán)”被提出，正式列入了農(nóng)村土地制度改革層面。

在新的歷史時期，促使農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局無論在認(rèn)識上還是在行動上，將開啟農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新時期。但是，當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)面臨各種現(xiàn)實困境，亟待通過制度的完善來解決。通過農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制度創(chuàng)新，形成促進(jìn)土地集約化經(jīng)營、提高效率、解放農(nóng)村勞動力、發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入的頂層設(shè)計，需要在產(chǎn)權(quán)關(guān)系、約束和限定公共權(quán)力主體、規(guī)范和扶持土地市場建設(shè)方面做進(jìn)一步的詳細(xì)設(shè)計。

一、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的概念

(一)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

按照《物權(quán)法》的規(guī)定，“土地承包經(jīng)營權(quán)”是“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”，并且“土地承包權(quán)人有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)”。然而，目前法律對“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)”沒有明確的定義，土地承包經(jīng)營權(quán)在權(quán)力設(shè)置上是合一的。根據(jù)“經(jīng)營權(quán)”的一般含義，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)強(qiáng)調(diào)它是獨立于承包權(quán)的存在，突出了土地經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)效力，弱化了農(nóng)地使用主體的承包者角色;在權(quán)能設(shè)置上，經(jīng)營者不是農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)擁有者，只擁有一定期限內(nèi)的經(jīng)營、使用和收益的權(quán)利。

基于之前土地“經(jīng)營權(quán)”置于“承包經(jīng)營權(quán)”這一概念中一并使用的情況，以及《農(nóng)村土地承包法》和國家各項土地政策在使用“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”中所指的流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)權(quán)能的明確和一致的情況，“土地經(jīng)營權(quán)”流轉(zhuǎn)與之前的“土地承包經(jīng)營權(quán)”流轉(zhuǎn)在內(nèi)涵上是一致的，只是更加明確地申明“經(jīng)營”權(quán)能，提法更科學(xué)，順應(yīng)了當(dāng)前農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離趨勢愈加明顯的現(xiàn)實，避免了法律上籠統(tǒng)提出承包經(jīng)營權(quán)在現(xiàn)實中造成的執(zhí)行困難，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營中的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，預(yù)示對農(nóng)地流轉(zhuǎn)在產(chǎn)權(quán)上的保護(hù)和權(quán)能上的完善。因此，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，具體來說是在農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下，土地承包戶依法對承包土地的經(jīng)營權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、租賃、入股等形式進(jìn)行處置，把自己所承包的部分或全部土地，以一定的條件流轉(zhuǎn)給第三方經(jīng)營并獲得收益的行為。

(二)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策闡釋

中央明確農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，把經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作為深化農(nóng)村土地制度改革、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的重要內(nèi)容來不斷創(chuàng)新政策規(guī)定。2014年中央一號文件指出:“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”“鼓勵有條件的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營權(quán)，加快健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場”。2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會議把“搞好土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，健全公開規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場”作為“加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式”的重要內(nèi)容。2014年11月《意見》具體提出:堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置;穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，用五年左右的時間基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作;在鼓勵創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式、嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為、加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)、合理確定土地經(jīng)營規(guī)模、加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)用途管制等方面規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。

雖然國家政策層面上對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)高度重視并積極規(guī)范，提出了“三權(quán)分置，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”的改革方略、指針，但農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)依然存在各種風(fēng)險需要控制，集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中的相互權(quán)利關(guān)系和具體實現(xiàn)形式缺乏詳細(xì)的法律規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)融資抵押缺乏處置機(jī)制和法律保障，農(nóng)地流轉(zhuǎn)缺乏有效合同約束，土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)滯后?！稗r(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”的提出將農(nóng)村土地制度改革推向深入，但是要真正實現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)從而發(fā)展健康合理的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，還有大量的工作要做，需要在土地流轉(zhuǎn)遍及各地，呈現(xiàn)經(jīng)營主體多元化、流轉(zhuǎn)形式多樣化特點的大趨勢下，深入調(diào)查農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在的問題和困境，分析背后的體制上、地方管理上、法律規(guī)定上等方面存在的誘因，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系、保障各方權(quán)益、排除流轉(zhuǎn)風(fēng)險，完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策，為公開規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場的建立尋找出路。

二、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實困境的具體表現(xiàn)

(一)農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的非糧化與非農(nóng)化

隨著國家鼓勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策相繼出臺，土地流轉(zhuǎn)后新的使用用途的改變問題也逐漸凸顯，一些地方土地流轉(zhuǎn)后“非糧化”“非農(nóng)化”傾向明顯，本來鼓勵農(nóng)地高效配置利用、以經(jīng)營規(guī)模適度為目標(biāo)促進(jìn)糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收的政策初衷被歪曲。據(jù)對一些地方的調(diào)查顯示，農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的土地被用來搞生態(tài)農(nóng)業(yè)或農(nóng)家樂式的休閑觀光農(nóng)業(yè)。如河南內(nèi)鄉(xiāng)縣的寺河村、浙江杭州市蕭山區(qū)天樂村的土地流轉(zhuǎn)后都是用于發(fā)展非農(nóng)項目，一個是上百公頃的茶場，一個是度假村，這嚴(yán)重違反了流轉(zhuǎn)土地不能改變農(nóng)業(yè)用途的規(guī)定。即使有的不改變農(nóng)業(yè)用途，但改變了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，出現(xiàn)“非糧化”問題。根據(jù)河南省地方經(jīng)濟(jì)社會調(diào)查隊在2013年對全省17個省轄市的40個縣(市、區(qū))中600個農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查顯示:一般農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的“非糧”比例已經(jīng)高達(dá)40%，而土地經(jīng)營大戶的“非糧”比例更是從2010年的43.7%快速上升至目前的60%［1］。如果從地方農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)效益提升的角度出發(fā)，土地流轉(zhuǎn)的非糧化現(xiàn)象不能稱之為問題，但如果從國家糧食安全的角度，就是一個問題了。

改變土地用途的情況一般分為三類:(1)個體農(nóng)民自己違法用地，甚者突破農(nóng)地用途管制，擅自將耕地作為宅基地或者用作商業(yè)用途開發(fā)等等。(2)一些工商企業(yè)借農(nóng)地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)業(yè)建設(shè)，由于他們流入的土地規(guī)模較大，出現(xiàn)了大面積的耕地“非糧化”“非農(nóng)化”情況。(3)一些地方在推動規(guī)模經(jīng)營中，把培育和發(fā)展種糧大戶作為穩(wěn)定和發(fā)展糧食生產(chǎn)的重要載體，種糧大戶選擇非糧化的高附加值農(nóng)業(yè)。其主要原因是在農(nóng)產(chǎn)品價格體系不夠完善，流轉(zhuǎn)費、土地承租費用、人工費和生產(chǎn)資料價格不斷上漲的情況下，種糧大戶規(guī)?；N糧的利潤逐步被不斷升高的生產(chǎn)成本吞噬。據(jù)江西省價格成本調(diào)查監(jiān)審局對省內(nèi)261戶糧農(nóng)調(diào)查顯示，2011年氣候總體利好的情況下，早晚秈稻均何平均種植成本為10 765．65元/公頃，同比上升13.01%;與此同時，早秈稻均價同比上漲15.49%，晚秈稻均價同比上漲11.51%，水稻價格平均上漲13.5%［2］。

(二)農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中片面追求“快”和“大”

自2003年頒布《農(nóng)村土地承包法》明確了“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”之后，各地紛紛探索激勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)，在體制框架內(nèi)、在保障農(nóng)民土地權(quán)益的前提下發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的辦法。例如，作為糧食主產(chǎn)區(qū)的中部地區(qū)，河南省、湖南省、湖北省截至到2013年土地流轉(zhuǎn)規(guī)模均已超過家庭承包耕地面積的20%(見表1)。在國家土地整理項目和各地政府鼓勵農(nóng)地規(guī)模化流轉(zhuǎn)政策的推動下，土地經(jīng)營主體的規(guī)模在不斷擴(kuò)大。

以湖南省和安徽省為例。湖南省2011年2公頃以上和6．67公頃以上的種糧大戶約為105 000戶和54 000戶，分別是2008年的1.7倍和1.1倍，2012年2公頃以上和6．67公頃以上的種糧大戶分別比2011年增加10 800戶和2 515戶(見表2)［3－4］。安徽省舒城縣2010年流轉(zhuǎn)耕地8 733．33公頃，占耕地總面積的19.6%，其中6．67公頃以上的有381戶，66．67公頃以上的有19戶，分別比2008年增加了34戶和13戶;2011年66．67公頃以上的有39戶，比2010年增長了20戶(見表3)［5］。

表1 2013年河南省、湖南省、湖北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況

表2 2008年、2010年和2011年湖南省種糧大戶數(shù)量統(tǒng)計

表3 2008、2010和2011年安徽省舒城縣種糧大戶數(shù)量統(tǒng)計

各地由于自然經(jīng)濟(jì)條件、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移情況、農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平等因素不同，“規(guī)模經(jīng)營”不是鋪張的攤子越大越好。實踐中，有個別地區(qū)好大喜功，追求過快和過大地開展土地流轉(zhuǎn)，出現(xiàn)一些地方政府為了追求土地流轉(zhuǎn)數(shù)字，脫離實際，違背農(nóng)民意愿，盲目鼓勵土地流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營;或者用行政權(quán)力搞強(qiáng)制性土地流轉(zhuǎn)，片面強(qiáng)調(diào)和追求農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營;或者將整村整組農(nóng)戶承包地集中對外招商經(jīng)營;或者不考慮規(guī)模經(jīng)營效率，不對規(guī)模經(jīng)營主體的資金技術(shù)實力全面考察，不設(shè)置經(jīng)營規(guī)模、土地產(chǎn)出率、利用率、勞動生產(chǎn)率等指標(biāo)，缺乏對土地規(guī)模經(jīng)營的行政指導(dǎo)和合理管理，片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模。

(三)工商資本涌入的經(jīng)營風(fēng)險

近年來，工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，參與土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模也快速增長。截至2012年12月底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積為18 000 000公頃，而在18 000 000公頃流轉(zhuǎn)的承包經(jīng)營耕地中，流入工商企業(yè)的耕地面積為1 866 666．67公頃，占流轉(zhuǎn)總面積的10.3%［6］。城市工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，企業(yè)到農(nóng)村大面積包地確實在一定程度上帶動了土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的加速擴(kuò)漲，提升了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。但是也存在經(jīng)營風(fēng)險:一方面體現(xiàn)在農(nóng)民利益受損，一些地方政府出于政績沖動，不加限制地招商引資，并給予稅收、土地利用優(yōu)惠，甚至以強(qiáng)制或欺騙手段流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地，壓低土地租金;另一方面體現(xiàn)在土地利用不合理，有些工商資本流轉(zhuǎn)土地后“圈而不用”，造成耕地資源的浪費和低效使用;還有些企業(yè)借調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)之名，將耕地用于種植蔬菜、林木、花卉及養(yǎng)殖等經(jīng)濟(jì)價值較高的項目，甚至進(jìn)行非農(nóng)開發(fā)，對國家糧食安全構(gòu)成威脅。

(四)基層政府介入集體土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)侵犯農(nóng)民利益

近十年，國家高度關(guān)注農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)問題，通過立法明確土地家庭承包制下農(nóng)民的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)化農(nóng)民的主體地位。事實上，農(nóng)民土地權(quán)益的受損一般發(fā)生在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的地方執(zhí)行中。

1．行政權(quán)力強(qiáng)制土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn) 據(jù)國家農(nóng)業(yè)部調(diào)查統(tǒng)計，有20%的調(diào)查縣曾發(fā)生強(qiáng)行流轉(zhuǎn)土地糾紛［7］。強(qiáng)行流轉(zhuǎn)一般表現(xiàn)在:(1)縣鄉(xiāng)兩級政府在沒有征求村民意愿的情況下，主觀編制流轉(zhuǎn)計劃。(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級組織出面租賃農(nóng)戶的承包地再進(jìn)行轉(zhuǎn)租或發(fā)包，假借少數(shù)服從多數(shù)，將整村整組農(nóng)戶承包地集中對外招商經(jīng)營，搞土地的集中和公司經(jīng)營的案例，引發(fā)村民不滿或上訪。(3)憑借土地所有者代表的身份和行政權(quán)力，以搞結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗等名義，強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)，違背農(nóng)民意原。(4)通過定任務(wù)、下指標(biāo)或?qū)⒘鬓D(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)比例納入績效考核等行政方式推動土地流轉(zhuǎn)，片面追求流轉(zhuǎn)數(shù)量、經(jīng)營規(guī)模，使土地流轉(zhuǎn)失去提高配置效率的本來意義。

2．侵犯農(nóng)民的土地權(quán)益 一些基層干部為了招商引資，無原則地屈從外地資本和老板的意愿，不僅隨意承諾土地流轉(zhuǎn)，而且操縱定價;或者出于個人利益的滿足，與企業(yè)老板合作，說服甚至強(qiáng)制農(nóng)民接受流轉(zhuǎn)事實和流轉(zhuǎn)價格。與此同時，在村集體集中農(nóng)戶土地對外招商流轉(zhuǎn)的過程中，往往是企業(yè)與村組織直接簽訂合同，企業(yè)將地租繳納給村組織，有的地方政府、集體組織以農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與社會保障和醫(yī)療保險體系的年度繳費制度掛鉤、農(nóng)戶一次性拿到長期租賃費之后急功近利等名義或緣由，變相攤派、占有、截留土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的直接收益，侵害了農(nóng)戶的承包利益和自主決定權(quán)。

(五)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場化程度不高

1．農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)較為初級 (1)土地分散零碎，制約土地流轉(zhuǎn)。絕大多數(shù)經(jīng)營者都希望土地能夠成規(guī)模、成方成片流轉(zhuǎn)，不希望出現(xiàn)插花地。但是土地實際流轉(zhuǎn)中，由于土地承包的分散和農(nóng)民流轉(zhuǎn)意見不統(tǒng)一，流轉(zhuǎn)土地分散零碎。(2)土地流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)。盡管當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)方式已經(jīng)呈現(xiàn)出了多元化的特點，但是各地現(xiàn)有的流轉(zhuǎn)中，小規(guī)模、村莊內(nèi)、分散經(jīng)營農(nóng)戶之間的非正規(guī)流轉(zhuǎn)居多，流轉(zhuǎn)對象大多數(shù)是親朋好友、兄弟姐妹或鄰居，租金較低，甚至只是代為耕種，無任何正式的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)協(xié)議，通過這種方式流入土地的初級規(guī)模經(jīng)營家庭成為農(nóng)村的“中堅農(nóng)民”。

2．農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式單一 法律規(guī)定的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式主要有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式。土地流轉(zhuǎn)仍處于初期階段，流轉(zhuǎn)形式較為單一，主要以轉(zhuǎn)包、出租為主。2007年各類流轉(zhuǎn)形式占總流轉(zhuǎn)面積的比重為:轉(zhuǎn)包和出租占78%，轉(zhuǎn)讓占8.3%，入股占3.8%，互換占4.5%，其他形式占5.4%［8］。經(jīng)過五年的發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式依然沒有突破性發(fā)展。如河南省土地流轉(zhuǎn)以租賃為主。在全部被調(diào)查的家庭農(nóng)場中，戶均土地流轉(zhuǎn)價格為10 755元/公頃，土地流轉(zhuǎn)方式中90.8%是租賃，2.4%是入股，其他流轉(zhuǎn)方式是6.8%(見圖1)［9］。

圖1 河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式

(六)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的行為規(guī)范性包括農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序的規(guī)范性、農(nóng)地流轉(zhuǎn)用途的規(guī)范性、農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格的規(guī)范性等方面。單就農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序的規(guī)范性看，存在許多不規(guī)范現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在:(1)“口頭協(xié)議”。小面積、小規(guī)模的流轉(zhuǎn)，特別是農(nóng)戶之間的轉(zhuǎn)包、租賃，往往是通過口頭協(xié)議，沒有規(guī)范的文書合同。(2)供需雙方訂立的流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范。一是即使簽訂了合同，書面協(xié)議條款不規(guī)范，內(nèi)容過于簡單，對雙方的權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任、承租土地上的附作物處置、有關(guān)賠償條款等缺乏明確具體的規(guī)定。二是部分村莊為簡化運行成本，采取集中簽訂流轉(zhuǎn)合同的辦法，租賃主與村委會簽訂合同，村委會卻不與農(nóng)戶簽訂合同，農(nóng)戶缺乏知情權(quán)，進(jìn)而影響合同效力;還有一些土地流轉(zhuǎn)合同期限超出了國家第二輪土地承包期限。三是短期合同為主，五年以下居多，有的甚至一年一簽。據(jù)對湖南省隆回、桃江兩縣調(diào)查，大戶與流出戶簽訂書面流轉(zhuǎn)合同的僅占32.2%和40.3%，簽訂五年以上合同的不到10%，一些種糧大戶“打一槍換一地方”［10］(P318)。(3)大多數(shù)承包合同未經(jīng)縣鄉(xiāng)合同管理機(jī)構(gòu)審查、見證、備案或公正機(jī)關(guān)公正。上述問題的存在為以后產(chǎn)生流轉(zhuǎn)糾紛埋下了隱患。

三、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實困境的深層次原因

(一)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明

1．集體所有制強(qiáng)化下的土地承包關(guān)系不穩(wěn)定 集體所有制強(qiáng)化下的土地承包關(guān)系不穩(wěn)定主要表現(xiàn)在兩個方面:一是集體所有權(quán)的干預(yù);二是集體成員權(quán)的干預(yù)。

改革開放以后，土地制度安排在提高經(jīng)濟(jì)效益的同時，面臨公有產(chǎn)權(quán)邊界不清，侵犯私人產(chǎn)權(quán)的“兩權(quán)”矛盾問題。所有權(quán)無論在產(chǎn)權(quán)層次還是履行能力上都高于從所有權(quán)中分離出來的私人產(chǎn)權(quán)，這就為所有權(quán)主體影響私人產(chǎn)權(quán)提供了可能性，并增強(qiáng)這種本身就存在的權(quán)力制約的干預(yù)程度。農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)極易遭受集體所有權(quán)的侵犯，隨意調(diào)整、收回、流轉(zhuǎn)農(nóng)民的承包土地，截留農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益。

集體成員權(quán)的根深蒂固成為土地行政性調(diào)整的動力機(jī)制。按照《土地承包法》的規(guī)定，在承包期內(nèi)不得因人口變動調(diào)整承包地，但是仍有相當(dāng)大比例農(nóng)民要求調(diào)整承包地。一份2 200戶的調(diào)查表明，“土地承包期內(nèi)30年完全不調(diào)整”“不合理”的被訪者高達(dá)62.79%，認(rèn)為“增人不增地”和“減人不減地”“不合理”的被訪者比例分別高達(dá)61.98%和59.95%［11］。與此同時，盡管隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量農(nóng)村勞動力走出農(nóng)村轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但是這并不意味著土地承包權(quán)的一并放棄，他們?nèi)园淹恋刈鳛樯睢氨Ｕ稀钡耐寺?。隨著農(nóng)業(yè)稅費的取消以及各種惠農(nóng)補貼直接到戶，一些外出打工的農(nóng)民或者已在小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，又回到村里索回之前委托給親戚、鄰里經(jīng)營的承包地，有的甚至索回棄耕被村組織收回的承包地，造成承包權(quán)關(guān)系的不穩(wěn)定，引發(fā)大量糾紛。

2．承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離后的權(quán)利關(guān)系不明確 目前法律對于承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能、獨立物權(quán)、處置方式、處置原則作了詳細(xì)的規(guī)定，但是這主要是基于所有權(quán)分離、保障承包主體的承包權(quán)益、規(guī)范承包方流轉(zhuǎn)行為作出的。而土地流轉(zhuǎn)不僅需要穩(wěn)定承包關(guān)系、明確承包方流出土地的條件、方式、權(quán)利，還需要明確土地流入方，即經(jīng)營者的權(quán)利義務(wù)。盡管中央已經(jīng)在政策層面提出“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”的方向，但是無論是在法律上，還是在實施辦法上都沒有對“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)”作出明確的權(quán)利義務(wù)限定;沒有對農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中的相互權(quán)利關(guān)系和具體實現(xiàn)形式作出詳細(xì)解釋;沒有考慮對一種權(quán)利保護(hù)或限制時，另一種權(quán)利的物權(quán)屬性和存續(xù)方式，如當(dāng)承包權(quán)收回時，合同期限內(nèi)經(jīng)營權(quán)處置方式;當(dāng)經(jīng)營權(quán)履行權(quán)能時，承包權(quán)的權(quán)利邊界。

3．對承包地的權(quán)利設(shè)置上物權(quán)權(quán)能不完整 (1)產(chǎn)權(quán)模糊。當(dāng)前集體土地所有權(quán)和個人使用權(quán)記錄體系薄弱，雖然辦了產(chǎn)權(quán)證書，但是缺乏比較清晰地描述土地的位置及其適用的各種權(quán)利，使得土地承包權(quán)沒有清晰的邊界，權(quán)利本身的內(nèi)容也不明確，不僅不利于土地流轉(zhuǎn)，更為征地和土地調(diào)整對承包權(quán)的侵犯留下了空間。(2)產(chǎn)權(quán)缺乏排他性。我國農(nóng)民享有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是其作為集體成員的特殊財產(chǎn)性權(quán)利，是基于集體成員的身份而獲得的權(quán)利，缺乏嚴(yán)格意義上的排他性;在土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的非排他性使農(nóng)民土地維權(quán)行動存在“集體行動的困境”，農(nóng)民因此缺乏足夠的維權(quán)動力。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)對農(nóng)民維權(quán)行為產(chǎn)生負(fù)激勵，面對行政權(quán)力的強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)，農(nóng)民土地權(quán)益無可救藥地受到損害。(3)產(chǎn)權(quán)權(quán)能不完備。第一，使用權(quán)受到限制。如前文所述，農(nóng)民土地承包權(quán)的期限、權(quán)利的廣度和穩(wěn)定性都受到一定的限制，導(dǎo)致農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益直接受到集體性侵害。第二，現(xiàn)行的法律對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的處分權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格限制。農(nóng)民對自己的土地可以依法在農(nóng)用范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，但是不能買賣，農(nóng)民落戶城市，就得向集體交回承包地，這一規(guī)定顯然與土地作為物權(quán)的保護(hù)原則相背離。第三，擔(dān)保物權(quán)殘缺且著力點不清。從中央政策來看，建立承包經(jīng)營權(quán)的抵押、擔(dān)保權(quán)能已經(jīng)明確。2014年中央1號文件明確提出:“允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”。但問題是在承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的情況下，會發(fā)生債務(wù)關(guān)系的擔(dān)保物權(quán)該如何設(shè)置。擔(dān)保物權(quán)行使的前提是物的抵押。從承包權(quán)轉(zhuǎn)讓出來的土地經(jīng)營權(quán)是通過租賃關(guān)系獲得的使用權(quán)和收益權(quán)，不是完整的用益物權(quán)，如果進(jìn)行抵押、擔(dān)保，其債務(wù)關(guān)系就會與承包人的承包權(quán)發(fā)生沖突，出現(xiàn)權(quán)責(zé)不對等，在銀行履行債權(quán)人權(quán)利時就會損害原承包戶的承包權(quán)。因此，擔(dān)保物權(quán)的推進(jìn)既要考慮“三權(quán)分置”的現(xiàn)實，避免出現(xiàn)新的產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，又不能害怕風(fēng)險而遲遲滯后。

(二)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中集體經(jīng)濟(jì)組織定位不清

1．集體經(jīng)濟(jì)組織角色定位不清 之所以頻頻出現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織代替農(nóng)戶出租土地，或強(qiáng)迫、半強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，很重要的一個制度原因是對土地集體所有制中集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利和農(nóng)村土地所有權(quán)界定不清。盡管《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了集體經(jīng)濟(jì)組織不能收回農(nóng)民的土地，但在實際操作中很難執(zhí)行。所謂的土地集體所有，實際上往往是村委會所有，有的甚至成為個別鄉(xiāng)、村干部的個人所有。在法律上應(yīng)當(dāng)明確集體經(jīng)濟(jì)組織在土地流轉(zhuǎn)中只起中介服務(wù)的作用，不能收地轉(zhuǎn)租，不能代替農(nóng)戶與承租者直接簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，不能截留屬于承包農(nóng)戶的地租。

2．缺乏權(quán)力監(jiān)督機(jī)制 由于集體經(jīng)濟(jì)組織的角色優(yōu)勢，村干部具有一些特殊資源，這為他們干預(yù)土地流轉(zhuǎn)、侵犯農(nóng)民權(quán)益提供了可能。在近幾年的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，集體經(jīng)濟(jì)組織，包括縣鄉(xiāng)基層政府表現(xiàn)出很高的積極性，成為當(dāng)?shù)亓鬓D(zhuǎn)的主要推動力，這也為各種強(qiáng)制性土地流轉(zhuǎn)和代為流轉(zhuǎn)提供了土壤。而中國的制度和政策關(guān)于監(jiān)管的規(guī)定過于籠統(tǒng)，《中國人民共和國農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》都有關(guān)于監(jiān)管的要求，但是都比較原則，沒有對土地流轉(zhuǎn)過程中基層政府、集體組織中的相關(guān)責(zé)任人落實權(quán)利范圍、職能范圍，沒有建立問責(zé)機(jī)制，沒有加強(qiáng)土地督察、紀(jì)律監(jiān)察，沒有嚴(yán)懲違規(guī)行為。即使有些大規(guī)模流轉(zhuǎn)是企業(yè)與農(nóng)民簽訂合同，村集體組織只扮演中介角色，但是，囿于農(nóng)民自身素質(zhì)的局限，談判實質(zhì)上是不平等的，也為集體組織介入提供了空間，更別說有效地對其監(jiān)督。

(三)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中政府公共服務(wù)功能缺乏

與積極促進(jìn)流轉(zhuǎn)相比，政府對于農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)嚴(yán)重滯后，沒有明晰其作為組織者、管理者、服務(wù)者的職能。目前，農(nóng)地流轉(zhuǎn)真正用市場配置的很少，在僅有的用市場方式流轉(zhuǎn)的情況中，又存在流轉(zhuǎn)積極性不高、土地價格扭曲、流轉(zhuǎn)合同欠缺或不規(guī)范、流轉(zhuǎn)范圍狹窄、市場配置“非糧化”“非農(nóng)化”等問題。其直接原因就是政府在土地流轉(zhuǎn)中沒有較好地發(fā)揮提供公共服務(wù)、糾正市場失靈的職能。

1．土地流轉(zhuǎn)市場管理服務(wù)滯后 土地流轉(zhuǎn)市場的建立需要政府的培育、扶持和規(guī)范，主要體現(xiàn)在信息支持、農(nóng)技農(nóng)資服務(wù)、政策咨詢、流轉(zhuǎn)服務(wù)等方面。雖然一些地方建立了土地信托中心或各種形式的中介組織、流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，但是全國大部分地區(qū)基層流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)匱乏。以河南省為例，全省成立縣一級的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)大廳的縣(市)分別只占縣(市)總數(shù)的58%或50%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)大廳的分別只占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的38%和30.5%，流轉(zhuǎn)雙方信息交流不對稱，滿足不了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的需要［12］。直接的后果是:第一，缺乏中介和服務(wù)平臺的幫助，增加了大戶尋找連片土地的信息成本和與多家農(nóng)戶談判的成本。第二，缺乏建立在政府和基層組織權(quán)威基礎(chǔ)上的有關(guān)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、可信的仲裁，增強(qiáng)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的不安全感，制約土地流轉(zhuǎn)水平。第三，土地流轉(zhuǎn)專門服務(wù)體系的滯后，增加了地方政府和集體經(jīng)濟(jì)組織對流轉(zhuǎn)市場的介入和強(qiáng)力干預(yù)，出現(xiàn)村集體往往超越收取中介服務(wù)費的界限，取代承包者收取、支配地租的情況。

2．社會保障體系及公共服務(wù)體系不健全 由于農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助等社會保障體系不健全，許多農(nóng)民主要依據(jù)土地收入解決看病、上學(xué)、養(yǎng)老等問題，即使已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)或長期在外務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民，參加社會保障的比例仍不高(見表4)，土地仍成為他們今后生活的“退路”，這也在很大程度上阻礙了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

表4 外出農(nóng)民工參加社會保障的比例 單位:%

圖2 農(nóng)戶保留土地承包權(quán)的條件

調(diào)查顯示，農(nóng)戶繼續(xù)保留土地承包權(quán)的主要原因是可以從中獲取較好的生活保障，除此以外，有33.8%的人認(rèn)為放棄了土地也沒有什么好處或得不到其他保障。而有高達(dá)47.8%的農(nóng)戶認(rèn)為如果政府能夠為他們提供適當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老保障，就愿意放棄承包地［13］(見圖 2，圖 3)。

3．配套支持政策措施不到位 第一，農(nóng)業(yè)補貼政策不到位。目前的農(nóng)業(yè)補貼政策，仍然是以小規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶為指向的，這就造成真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營的主體如種糧大戶得不到補貼，而一些早就脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶仍在享受政策優(yōu)惠的局面［12］。第二，融資政策不到位。由于存在經(jīng)營風(fēng)險，土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保物權(quán)賦予滯后，無固定資產(chǎn)作抵押，一些種糧大戶融資難、農(nóng)業(yè)保險投保難。第三，農(nóng)業(yè)保險政策滯后。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投保不受保險公司青睞，投保條件苛刻。例如河南省一些農(nóng)戶反映，交了不少保險，但保險公司規(guī)定只有絕收才每公頃保4 500元，很不合算，而且很難出現(xiàn)絕收現(xiàn)象。第四，一些公共服務(wù)和設(shè)施滯后。例如湖南省種糧大戶租賃轉(zhuǎn)包的耕地大多數(shù)是低洼灘涂甩田、旱地墾復(fù)田、廢舊魚池，耕地高低不平，基礎(chǔ)設(shè)施老化，水利排灌設(shè)施差，對種糧大戶的影響比普通農(nóng)戶大［10］(P319)。

圖3 農(nóng)戶放棄土地承包權(quán)的條件

(四)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中制度性規(guī)范滯后

1．缺乏農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營者的資質(zhì)審查 在進(jìn)行流轉(zhuǎn)的過程中，審查流轉(zhuǎn)雙方的合法性和資質(zhì)是必要的。盡管從中央到地方都在鼓勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)，但是對于流入主體的經(jīng)營資質(zhì)缺乏要求和實際考察，沒有設(shè)置土地流轉(zhuǎn)門檻，進(jìn)而就會出現(xiàn)經(jīng)營規(guī)模過大不經(jīng)濟(jì)、經(jīng)營主體抗風(fēng)險能力較差、工商資本大量涌入農(nóng)村出現(xiàn)非農(nóng)化、非糧化、強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的情況。

2．缺乏規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序的制度 要保障流轉(zhuǎn)主體的利益，避免流轉(zhuǎn)中各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系不清和“公共空間”對個人權(quán)益的影響，就必須對農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范。目前在承包權(quán)經(jīng)營權(quán)合一設(shè)置的情況下，國家土地法律和各項實施辦法只是規(guī)定了發(fā)包方和承包方的權(quán)利義務(wù)，強(qiáng)調(diào)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中承包經(jīng)營主體的獨立權(quán)力，但是對于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)范圍、合同簽訂原則、合同要件內(nèi)容、合同履行情況、違約責(zé)任等細(xì)節(jié)沒有作詳細(xì)的規(guī)定;沒有對農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格提出要求，并建立專門的農(nóng)地價格評估機(jī)構(gòu)和評估機(jī)制;沒有對農(nóng)地流轉(zhuǎn)建立系統(tǒng)的辦理、備案、監(jiān)管制度。

四、結(jié)束語

目前，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在的大量的問題亟待解決。通過對農(nóng)地流轉(zhuǎn)運行過程中農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)社會管理體制的分析，發(fā)現(xiàn)影響和制約農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的因素主要集中在產(chǎn)權(quán)和管理上。要破解發(fā)展桎梏，應(yīng)該在以下方面加強(qiáng)研究和完善政策:

其一，完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的相關(guān)土地產(chǎn)權(quán)規(guī)定。進(jìn)一步穩(wěn)定家庭承包關(guān)系，在農(nóng)村地區(qū)落實農(nóng)民家庭擁有長久不變的土地使用權(quán);清晰地界定集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)權(quán)利和相互權(quán)利關(guān)系;確權(quán)登記，使農(nóng)民土地使用權(quán)固化、收益權(quán)形成和勞動資料所有權(quán)回歸，賦予農(nóng)戶更為完備的財產(chǎn)權(quán)利［14］。

其二，完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的管理制度，加強(qiáng)對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的行政權(quán)力的規(guī)范和監(jiān)督。嚴(yán)格農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的資質(zhì)審查，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解機(jī)制，延長土地流轉(zhuǎn)期限，穩(wěn)定種糧大戶的生產(chǎn)和投資預(yù)期。用中央政策與法律界定基層政府的地位與作用，嚴(yán)格規(guī)定和監(jiān)督集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利和角色。

其三，積極培育土地流轉(zhuǎn)市場，糾正市場失靈。加強(qiáng)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的服務(wù)供給，鼓勵多種形式的土地流轉(zhuǎn)，建立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的利益導(dǎo)向機(jī)制，加快推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的金融服務(wù)體系建設(shè)，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障機(jī)制。

其四，加快勞動力轉(zhuǎn)移步伐，完善各項農(nóng)村就業(yè)和社會保障制度，通過政策扶持，減少農(nóng)民的后顧之憂，讓農(nóng)民安心、順暢地進(jìn)入城市。既減少了農(nóng)民訴求對承包關(guān)系穩(wěn)定的影響，又有利于土地轉(zhuǎn)移到新型職業(yè)農(nóng)民手中，有助于城鄉(xiāng)勞動力統(tǒng)籌。

［1］中原經(jīng)濟(jì)．河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查報告［EB/OL］．［2014-08-06］http://www．zyjjw．cn/news/jjwk/2014-06-19/171035．html．

［2］柴驥，程甘泉，張興軍．種糧成本上漲快是農(nóng)民新“隱形負(fù)擔(dān)”［J］．瞭望新聞周刊，2012，(19)．

［3］湖南省農(nóng)業(yè)廳政策法規(guī)處．關(guān)于培育扶持種糧大戶的調(diào)研報告［EB/OL］．［2014-08-06］http://www．hnagri．gov．cn/web/zcfgc/zcdy/content－83023．html．

［4］中華人民共和國中央人民政府．湖南省涌現(xiàn)11.5萬個種糧大戶，種糧規(guī)模效益顯著［EB/OL］．［2014-08-26］http://www．gov．cn/gzdt/2013-02/28/content－2341611．htm．

［5］謝培秀，張謀貴．安徽農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)調(diào)查與思考［J］．中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)，2012，(4)．

［6］劉建華．非農(nóng)化非糧化傾向必須遏制［N］．人民日報，2014-02-11(20)．

［7］趙俊臣．縣鄉(xiāng)政府在農(nóng)地林地流轉(zhuǎn)中應(yīng)扮演什么角色［J］．湖湘三農(nóng)論壇，2011，(10)．

［8］張麗琴，曾憲鵬．關(guān)于我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的思考［J］．現(xiàn)代管理科學(xué)，2010，(10)．

［9］賀智虹．河南新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體現(xiàn)狀調(diào)查［N］．中國信息報，2015-01-14．

［10］劉守英．直面中國土地問題［M］．北京:中國發(fā)展出版社，2014．

［11］劉守英．農(nóng)村集體所有制與三權(quán)分離改革［J］．中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)，2014，(10)．

［12］吳海峰．推動農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程——關(guān)于河南省促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)模集約經(jīng)營的調(diào)查和思考［J］．中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)，2013，(1)．

［13］黃祖輝，王朋．農(nóng)村土地流轉(zhuǎn):現(xiàn)狀、問題及對策——兼論土地流轉(zhuǎn)對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響［J］．浙江大學(xué)學(xué)報:人文社會科學(xué)版，2008，(2)．

［14］嚴(yán)冰．農(nóng)地長久確權(quán)的現(xiàn)實因應(yīng)及其可能走向［J］．改革，2014，(8)．