亞投行設(shè)立的戰(zhàn)略考量及國際評論

陳銀忠　楊柏

由中國主導(dǎo)籌建的“亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行”今年底就將宣布正式成立，并投入營運。截止2015年4月15日，申請加入亞投行的意向創(chuàng)始成員國達到57個，其中包含37個亞洲區(qū)域內(nèi)國家，以及20個亞洲區(qū)域外國家，遍及全球5大洲。由于申請加入意向創(chuàng)始成員國具有廣泛性，亞投行的籌建備受國際社會的關(guān)注，并引發(fā)各方的熱評，其中毀贏參半。針對“亞投行熱”現(xiàn)象，本文理性地分析了中國倡導(dǎo)設(shè)立亞投行的戰(zhàn)略考量，并進一步思考了亞投行面臨的主要挑戰(zhàn)，以及國際社會對亞投行設(shè)立的相關(guān)國際評論。亞投行未來的發(fā)展，值得關(guān)注。

一、亞投行設(shè)立的戰(zhàn)略考量

（一）彌合“一帶一路”戰(zhàn)略基礎(chǔ)設(shè)施投資的缺口

大量的經(jīng)驗研究表明，基礎(chǔ)設(shè)施作為生產(chǎn)要素進入生產(chǎn)領(lǐng)域，不僅可以降低地區(qū)間中間投入要素的生產(chǎn)成本，而且可以提升產(chǎn)品和服務(wù)輸出的便利性，提高勞動生產(chǎn)率，從而吸引社會生產(chǎn)要素的持續(xù)流入，形成“集聚效應(yīng)”。為此，基礎(chǔ)設(shè)施投資對經(jīng)濟的發(fā)展具有極強的溢出效應(yīng)。為了促進廣大發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟體對發(fā)達國家經(jīng)濟發(fā)展的追趕，消除世界經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資是重要的突破口和主要路徑。

但是，無論從全球還是亞洲地區(qū)看，廣大發(fā)展中國家在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面普遍存在著巨大的資金缺口。首先，從全球?qū)用鎭砜?，根?jù)巴塔查亞等（2013）的測算，廣大發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟體目前每年的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求為0.8-0.9萬億美元，但未來10年這一需求額每年將提高到1.8-2.3萬億美元。目前，為這部分投資需求進行融資主要來自于政府預(yù)算和傳統(tǒng)的私人投資部門，以及發(fā)達國家的官方援助和國際發(fā)展融資體系提供的貸款，但每年仍然存在著高達1-1.4萬億美元的資金缺口。其次，從亞洲地區(qū)來看，據(jù)亞洲開發(fā)銀行估算，2010-2020年，其成員國的基礎(chǔ)設(shè)施投資年均需求額將達到8200億美元。資金的主要來源：一是成員國自身能夠提供的大約4000億美元；二是亞洲開發(fā)銀行為成員國提供最多不超過200億美元的貸款；三是世界銀行和其它發(fā)達國家提供的小部分的貸款。為此，亞洲地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)每年的資金需求缺口接近4000億美元。

1997年亞洲金融危機后，亞洲地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就開始陷入困境，地區(qū)內(nèi)許多國家的政府都不同程度地減少對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，使得這些國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展已明顯不適應(yīng)當(dāng)前本國經(jīng)濟發(fā)展的要求，并且無論在質(zhì)還是在量上，這些國家的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平也均遠(yuǎn)低于國際標(biāo)準(zhǔn)。地區(qū)內(nèi)落后的基礎(chǔ)設(shè)施，已嚴(yán)重地制約著區(qū)域經(jīng)濟一體化程度的進一步提高。亞投行的設(shè)立不僅能夠較好地緩解亞洲地區(qū)國家在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的資金需求，更好地為成員國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供融資服務(wù)，而且可以加快推進“一帶一路”戰(zhàn)略沿線國家互聯(lián)互通的建設(shè)步伐，并對“一帶一路”戰(zhàn)略的順利實施形成有效的支撐。

（二）破解中國外匯儲備低收益的困境

根據(jù)湯森路透2014年的數(shù)據(jù)，中國2014年第四季度外匯儲備38430億美元，占全球的33.6%，占亞洲的53.5%。全球大部分的外匯儲備均用于購買發(fā)達國家的貨幣資產(chǎn)。據(jù)IMF的統(tǒng)計，2014年第四季度全球外匯儲備中美元占62.9%，歐元為22.2%。由于中國連續(xù)多年國際收支持續(xù)保持雙順差，使得中國外匯儲備居高不下，對外投資需求旺盛，對外凈資產(chǎn)快速增加。國際投資頭寸數(shù)據(jù)顯示，2004-2014年中國對外凈資產(chǎn)從2764億美元上升至17764億美元，年均增長率高達20.4%。雖然中國擁有巨額的凈資產(chǎn)，但由于投資領(lǐng)域和渠道較為狹窄，一直受投資凈值負(fù)收益問題的困擾。2014年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中國持有的對外資產(chǎn)中，低收益的外匯儲備資產(chǎn)占到61%，而對外負(fù)債中高收益的直接投資占到58%，這導(dǎo)致在國際收支中的投資收益出現(xiàn)了599億美元的逆差。

另外，由于中國對外資產(chǎn)主要是美元資產(chǎn)，這使得中國經(jīng)濟發(fā)展對美元形成了嚴(yán)重的依賴，承受著美元貶值的巨大風(fēng)險，中國對外投資陷入了所謂的“美元陷阱”。即如果不繼續(xù)增持美元資產(chǎn)，那么持有巨額的存量美元資產(chǎn)就會隨著美元的貶值而大幅縮水；但如果繼續(xù)購買美元資產(chǎn)，則將會進一步加深對美元的依賴。亞投行的設(shè)立可以通過區(qū)域內(nèi)及跨區(qū)域的金融合作，將中國持有的低收益美元資產(chǎn)轉(zhuǎn)換成區(qū)域內(nèi)高收益的基礎(chǔ)設(shè)施投資，這不僅能夠提高中國對外投資的收益，擺脫對美元體系的依賴，而且可以向亞洲地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的提供融資，加速推進區(qū)域經(jīng)濟一體化建設(shè)的進程。

（三）助推國際金融體系的改革

進入21世紀(jì)以來，全球經(jīng)濟增長格局與中國經(jīng)貿(mào)環(huán)境出現(xiàn)雙重心的轉(zhuǎn)移。首先，全球經(jīng)濟增長重心已經(jīng)從發(fā)達國家轉(zhuǎn)向發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟體，21世紀(jì)初在全球GDP增長構(gòu)成中，發(fā)達國家貢獻了80%，其中G7國家貢獻了61%，其它發(fā)達國家貢獻了19%，發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟體僅貢獻了20%。2008年全球金融危機后，發(fā)達國家經(jīng)濟發(fā)展復(fù)蘇緩慢，發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟體則保持較快的發(fā)展態(tài)勢，使得全球經(jīng)濟增長構(gòu)成發(fā)生重大的逆轉(zhuǎn)，根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計，2013年發(fā)達國家對世界經(jīng)濟增長的貢獻僅為19%，而新興經(jīng)濟體的貢獻高達81%。其次，隨著中國與發(fā)展中國家經(jīng)濟聯(lián)系的加強，中國對外經(jīng)貿(mào)增長重心正在從發(fā)達國家轉(zhuǎn)向新興經(jīng)濟體與發(fā)展中國家，從出口方面觀察，中國出口增長結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)顯示，發(fā)展中國家已成為中國增長最快、未來發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮馁Q(mào)易伙伴。

與此對應(yīng)的是：發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟體在現(xiàn)行的國際金融體系中，話語權(quán)、決策權(quán)和投票權(quán)與其對全球經(jīng)濟增長的貢獻度嚴(yán)重不匹配，難以反映發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟體的利益訴求。為此，要求改革IMF和世界銀行的呼聲日益高漲，特別是此次國際金融危機以后，要求對現(xiàn)行國際金融體系改革的迫切性更是與日俱增。迫于壓力，2010年IMF通過了份額和治理改革方案，以提高發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟體在IMF的投票權(quán)和影響力。方案的主要內(nèi)容為：（1）由發(fā)達經(jīng)濟體向新興經(jīng)濟體轉(zhuǎn)移超過6%的份額；（2）歐洲向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)讓兩個執(zhí)行董事的席位。但該改革方案由于未獲美國國會的批準(zhǔn)，最終未能實施。亞投行的設(shè)立，可以看作是崛起的新興經(jīng)濟體對現(xiàn)行國際金融體系一次最直接的撞擊，表明以中國為代表的新興經(jīng)濟體開始從跟隨者、參與者向倡導(dǎo)者和領(lǐng)導(dǎo)者的角色轉(zhuǎn)變。另外，亞投行的設(shè)立基于“增量改革”的新思維，希望在新規(guī)則和新框架下推動現(xiàn)行國際金融體系的改革，使其向更加符合廣大國家利益的方向轉(zhuǎn)變，也體現(xiàn)了中國對改革現(xiàn)行國際金融體系的貢獻。

二、亞投行未來的主要挑戰(zhàn)

（一）亞投行的定性

中國在提出創(chuàng)建亞投行之前就強調(diào)，亞投行是一家新型的多邊金融機構(gòu)，而非發(fā)展援助機構(gòu)，這就意味著亞投行需要堅持商業(yè)化的運作規(guī)則，并要求獲得一定的投資回報。根據(jù)最初的籌建方案，亞投行的業(yè)務(wù)范圍主要定位于亞洲落后地區(qū)的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，但一般而言，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)通常存在著建設(shè)周期長、融資額度大、盈利不確定、開發(fā)性援助意味濃烈等特征。在當(dāng)前亞太地區(qū)地緣政治經(jīng)濟風(fēng)險突出的情況下，相關(guān)國家基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)項目面臨越來越多的困難和風(fēng)險，投資建設(shè)項目甚至存在著“血本無歸”的可能性。但是如果僅將收益回報作為項目投資主要的考慮因素，那么就會使亞投行進行項目投資時變得更為謹(jǐn)慎，這必將導(dǎo)致一些經(jīng)濟發(fā)展落后、政局不穩(wěn)的發(fā)展中國家難以獲得項目的投資，也將與中國發(fā)起設(shè)立亞投行的初衷相悖。另外，中國政府對外援助和投資的邊界經(jīng)常較為模糊，往往是以援助促進投資，或因政治需要而把投資轉(zhuǎn)化為援助。但亞投行是一家以盈利為目的的多邊金融機構(gòu)，而不是一個主權(quán)國家。因此，如何管理一家以贏利為目的的多邊金融機構(gòu)，不僅需要思維上的轉(zhuǎn)變，還需要手段上的轉(zhuǎn)變。中國要在確保取得亞投行主導(dǎo)地位的基礎(chǔ)上，賦予亞投行更多的獨立性，如果亞投行最后從一個中國政府主導(dǎo)的多邊金融機構(gòu)，淪為中國政府政治需要的附庸，那么亞投行存在的意義將會飽受質(zhì)疑。

（二）決策機制和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則

亞投行作為一家多邊金融機構(gòu)，在治理及股權(quán)方面擬采用國際通行的三級治理結(jié)構(gòu)：理事會、董事會和管理層。其中理事會是最高的權(quán)力機構(gòu)，根據(jù)亞投行章程可以對董事會和管理層進行一定的授權(quán)。亞投行根據(jù)成員國各自GDP的規(guī)模按比例分配股權(quán)份額，中國作為世界上第二大經(jīng)濟體，以及唯一的倡導(dǎo)者，自然而然地成為亞投行第一大股東。根據(jù)創(chuàng)始成員國簽署的《籌建亞投行備忘錄》，亞投行的法定資本為1000億美元，初始認(rèn)繳資本為500億美元左右，實繳資本為初始認(rèn)繳資本的20%。另外，為盡快啟動亞投行，中國將在認(rèn)繳初期最多可以提供500億美元，占到股權(quán)份額的50%。但隨著以后成員國的增加，中國的股權(quán)比例將會下降。在投票權(quán)方面：按照利益平衡原則，亞洲區(qū)域內(nèi)成員國擁有75%的投票權(quán)，區(qū)域外的為25%。另外，確定投票權(quán)分配方案的關(guān)鍵是考慮公平的基礎(chǔ)上兼顧效率。從目前來判斷，亞投行采用“混合式”投票權(quán)分配方案的可能性較大。因此，對中國而言，如何能夠在亞投行里發(fā)揮最大股東的影響力，同時，又要避免“一票否決”的投票權(quán)威，是中國政府在投票權(quán)分配方面面臨的主要考驗。

此外，亞投行的治理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則也是一個值得探討的問題。關(guān)于亞投行的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，已多次遭到美國的公開質(zhì)疑，并要求亞投行提高現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)。由于標(biāo)準(zhǔn)與效率間存在此漲彼消的問題，因此，如果標(biāo)準(zhǔn)提高了，那么將意味著要降低效率。事實上，正是由于世界銀行和亞洲開發(fā)銀行在發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目審批中標(biāo)準(zhǔn)過高，導(dǎo)致效率低下，難以有效地滿足亞洲地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求，才促使中國組建亞投行。不過中國也應(yīng)該認(rèn)識到，較高的治理標(biāo)準(zhǔn)有助于亞投行獲得更高的國際評級，這將有利于亞投行提升聲譽，降低資金的募集成本。

（三）潛在的風(fēng)險

亞投行的設(shè)立吸引了世界各國的廣泛參與，并且隨著“朋友圈”的逐步擴大，亞投行也從一家區(qū)域性多邊金融機構(gòu)，升級為一家全球性多邊金融機構(gòu)，已遠(yuǎn)超當(dāng)初的籌建預(yù)期。但是為了避免被亞投行籌建過程中的勝利沖昏頭腦，要倍加清醒的注意到亞投行在日后運轉(zhuǎn)過程中可能存在的各種潛在的風(fēng)險。

首先是和中國設(shè)立亞投行的初衷漸行漸遠(yuǎn)的風(fēng)險。中國設(shè)立亞投行有兩個初衷，一個是在經(jīng)濟上為亞洲地區(qū)落后的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，推進“一帶一路”國家戰(zhàn)略的順利實施；另一個是在政治上削弱日本控制的亞洲開發(fā)銀行的影響力，強化中國在亞洲政治、經(jīng)濟新格局中的主導(dǎo)地位。但是，隨著中美兩大國的角力，以及中美歐日等全球地緣政治的博弈，亞投行正在被媒體和參與者們賦予一些原本不應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。在日后運轉(zhuǎn)中，如果亞投行偏離了為亞洲國家基礎(chǔ)設(shè)施融資的經(jīng)濟目的，被媒體炒作或異化為用來改變亞洲地緣政治格局的工具，或者在政治意義上被強行拔高到中美在亞洲爭奪區(qū)域主導(dǎo)權(quán)的高度，那么亞投行存在的正當(dāng)性將會大打折扣，中國必須高度重視這個風(fēng)險。

其次是運轉(zhuǎn)過程中的管理失控風(fēng)險。隨著亞投行的升級，相應(yīng)的內(nèi)部管理機構(gòu)設(shè)置、股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置、運營管理風(fēng)險等也會隨之大幅提升。亞投行雖然是中國主導(dǎo)設(shè)立的第一家多邊金融機構(gòu)，但這又是一個在全球范圍內(nèi)有57個國家參與的龐大機構(gòu)，而且以后還可能繼續(xù)接受新成員，如何既平衡各國訴求，又保持中國的主導(dǎo)地位，將會是一個非常嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

最后是資金安全風(fēng)險。在亞投行成立之初，就已有評論指出，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在著巨大的資金缺口，只要中國政府愿意做供應(yīng)方，達成協(xié)議并不難，但真正的難題在于資金的風(fēng)險管理。然而，在投資風(fēng)險管理上，不僅中國政府缺少經(jīng)驗，而且作為潛在投資對象的亞洲國家也普遍存在信用不佳的現(xiàn)實，在國際評級機構(gòu)對各國的國家主權(quán)信用評級中，大多數(shù)亞洲發(fā)展中國家的信用等級均不高，甚至有些國家未能進入到評級。因此，這里需要特別指出的是，絕大多數(shù)最需要基礎(chǔ)設(shè)施投資的亞洲國家，政治社會都極不穩(wěn)定，法治也呈現(xiàn)真空的狀態(tài)，政府決策經(jīng)常朝令夕改，對亞投行而言，如何能夠保持可控的資金安全風(fēng)險，這將是一個非常艱巨的運營挑戰(zhàn)。

三、亞投行設(shè)立的國際評論

設(shè)立亞投行的倡議提出后，關(guān)于亞投行設(shè)立的諸多問題立即成為廣大專家、學(xué)者和主流媒體關(guān)注和熱評的焦點?，F(xiàn)對這些相關(guān)國際評論進行歸納總結(jié)，為更好地發(fā)揮亞投行的作用提供信息。

第一，對美國以及西方國家的影響。薩默斯（2015）認(rèn)為，亞投行的設(shè)立可以被看作是對美國敲響的警鐘，美國應(yīng)該對其全球經(jīng)濟戰(zhàn)略進行系統(tǒng)檢討。弗雷德·貝格斯滕（2015）認(rèn)為，美國的敵意使中國愈發(fā)認(rèn)為美國的戰(zhàn)略是遏制和壓制中國，美國應(yīng)該調(diào)轉(zhuǎn)對亞投行設(shè)立的態(tài)度，說服國會同意美國加入亞投行，并鼓勵其在亞洲和歐洲的盟友加入亞投行，這樣可以幫助美國共同反對中國采取的不利行動。羅伯特·卡恩（2015）指出，奧巴馬政府曾努力打消了很多國家加入亞投行的想法，在這種情況下，英、法、德、意這幾個美國傳統(tǒng)盟友加入亞投行的決定就顯得尤為重要，顯示了美國對亞投行的立場正陷入空前孤立。勒高爾（2015）認(rèn)為，這次亞投行之爭證明了中國能夠從內(nèi)部分裂西方國家陣營，美國在這次加入亞投行事件中的外交是失敗的。羅伯特·布萊克威爾（2015）呼吁美國不能再協(xié)助中國崛起，并將亞投行的設(shè)立看作是中國崛起對美國全球影響力的挑戰(zhàn)，美國有必要從根本上改變對華戰(zhàn)略以壓制中國力量的上升。

第二，對發(fā)展中國家的影響?？夏崴埂ち_戈夫（2015）認(rèn)為，中國已經(jīng)開始向發(fā)展中國家注入了大量資金，盡管渠道常常很不透明。如果亞投行能讓一部分中國的發(fā)展援助變得正常，并讓中國接受發(fā)達國家成員的監(jiān)督，那么亞投行的存在倒是一件好事?？夏崴肌だㄔ?015）指出，依托亞投行，中國通過資助發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的途徑，可以達到向這些國家輸送“中國制造”的商品，或?qū)@些國家進行投資，轉(zhuǎn)移中國過剩的產(chǎn)能。越南、馬來西亞，甚至印度期待著中國對它們的基礎(chǔ)設(shè)施進行投資。其中，印度新政府推出“印度制造”產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，亟需大力引進中國企業(yè)在其北部地區(qū)建立制造業(yè)基地。

第三，對國際金融秩序的影響?？夏崴肌だㄔ?015）認(rèn)為，中國提議設(shè)立的亞投行就是一種最強大的軟實力，亞投行與新開發(fā)銀行一道對現(xiàn)行國際金融體系構(gòu)成直接挑戰(zhàn)。拉吉·德賽等（2015）也認(rèn)為，亞投行明顯是對美國、歐盟和日本主導(dǎo)的傳統(tǒng)體制的挑戰(zhàn)。意大利國際政治研究所歐洲項目主管、人大外籍高級研究員安東尼諾·維拉弗蘭卡（2015）在第三屆20國智庫論壇發(fā)言時說，亞投行可能是世界的改變者，特別是政治方面的改變者，而不僅僅是經(jīng)濟方面的改變者；也有專家認(rèn)為，國際社會過度夸大了亞投行對現(xiàn)行國際金融秩序的挑戰(zhàn)，事實上亞投行并沒有對現(xiàn)行國際金融秩序構(gòu)成顛覆性的挑戰(zhàn)。羅伯特·卡恩（2015）認(rèn)為，亞投行對現(xiàn)行國際金融秩序的影響具有不確定性，亞投行是其它現(xiàn)行國際金融機構(gòu)的有益補充，還是有力的競爭者，目前尚無定論；如果協(xié)議能達成，那么亞投行與世界銀行和亞洲開發(fā)銀行將一起共同為項目提供融資，從這個角度考慮，亞投行的設(shè)立就很明智，但是隨著亞投行的快速擴張，標(biāo)準(zhǔn)弱化、項目選擇不當(dāng)、為借款國俘獲等風(fēng)險也會隨之加大。伯格斯滕（2015）也指出，雖然亞投行的設(shè)立不僅表明包括中國在內(nèi)新興經(jīng)濟體正在改變現(xiàn)行的國際金融秩序，而且也表明新興經(jīng)濟體對現(xiàn)行國際金融秩序的不滿，但這并不會改寫現(xiàn)行的國際金融秩序。埃里克·富滕（2015）認(rèn)為，中國主導(dǎo)的亞投行并不會對現(xiàn)行國際金融秩序構(gòu)成根本性的挑戰(zhàn)，但通過亞投行的設(shè)立，中國可以把其經(jīng)濟影響力轉(zhuǎn)化為政治影響力；另外，從中期看，影響力的轉(zhuǎn)換最可能也僅限在現(xiàn)行的全球體制架構(gòu)之內(nèi)，而非之外。▲