少數(shù)民族聚集城市“城中村”社會治理的困境及路徑探析
——以新疆庫爾勒市為例

王　鵬

（巴音郭楞蒙古自治州黨委黨校，新疆巴音郭楞蒙古自治州841000）

少數(shù)民族聚集城市“城中村”社會治理的困境及路徑探析
——以新疆庫爾勒市為例

王鵬

（巴音郭楞蒙古自治州黨委黨校，新疆巴音郭楞蒙古自治州841000）

城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，使得新近納入城鎮(zhèn)范疇的農(nóng)村原有的社會秩序和規(guī)則被打破，呈現(xiàn)新舊體制交替的發(fā)展狀態(tài)，涌現(xiàn)出各種社會矛盾和問題。研究庫爾勒市少數(shù)民族聚集的“城中村”社會治理情況，分析其面臨的人員管理、規(guī)劃建設、社會融入等問題，并探討治理模式，對于抵御宗教極端思想滲透、維護社會穩(wěn)定，具有重要意義。

“城中村”；社會治理；少數(shù)民族聚集；新疆庫爾勒

“城中村”①作為城市的夾縫地，是一種獨特的社會結(jié)構和現(xiàn)象，它們已經(jīng)成為城市社會治理的薄弱區(qū)，成為困擾許多城市發(fā)展的頑疾。

當前，中國的城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構依然存在，城市與農(nóng)村不論在經(jīng)濟發(fā)展、社會結(jié)構、文化層次、產(chǎn)業(yè)布局，還是在社會保障、民眾收入、職業(yè)分布等方面都有明顯的差距。在城市—農(nóng)村的二元分析框架下，早期研究者認為“城中村”的形成完全是一個被動過程。例如，敬東指出，“‘城中村’源于改革開放以來，一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)或城市急風暴雨式的城市建設和快速城市化，于是把以前圍繞城市周邊的部分村落及其耕地納入到城市用地范圍，……在這些用地上以居住功能為主所形成的社區(qū)稱為‘城中村’?！保?］8后來一些學者有不同解釋：“對于土地出讓中經(jīng)濟補償數(shù)額的多少，‘城’‘鄉(xiāng)’雙方并非總能順利達成一致。為降低補償成本，也為了避免處理與‘城中村’相關的一系列復雜的社會管理問題，城市在征地中有意避開‘城中村’，村鎮(zhèn)也樂意保留原有的居住方式與社區(qū)關系，這是‘城中村’產(chǎn)生的直接原因?！保?］153

近些年，隨著新疆庫爾勒市城市化進程的快速推進，鐵克其、恰爾巴格、英下近郊3鄉(xiāng)大部分村莊被拆遷，成為城市部分，但是由于拆遷的不完全，一些村莊變?yōu)榈湫偷摹俺侵写濉薄！俺侵写濉泵娣e的不斷擴大和流動人口的快速聚集，給城市治理和維護穩(wěn)定帶來了巨大的壓力。庫爾勒市對于“城中村”治理有許多創(chuàng)新之處，例如，在安置上開辟新模式，對被征地農(nóng)民實施就地安置、“插花”安置②，使各族群眾共住一個小區(qū)，加深了解，增進民族感情；通過市場、門面房出租或經(jīng)營、各類資產(chǎn)入股等多種途徑，使被征地農(nóng)民獲得租金、薪金、股金等方面收入；在機構設置、人員配備、工作機制等方面引入城市街道社區(qū)治理模式，實施村改居、鄉(xiāng)改辦，加大被征地農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”力度，使被征地農(nóng)民與城市居民一樣，享受到均等化的公共服務和同質(zhì)化的生活條件等。盡管如此，庫爾勒市在“城中村”治理方面依然面臨很多的難題和瓶頸，探索一條適合少數(shù)民族聚集的“城中村”社會治理模式尤為重要。

一、庫爾勒市“城中村”治理面臨的瓶頸

（一）拆遷補償壓力大

這是當前庫爾勒市“城中村”面臨最棘手的難題。2010年～2015年是庫爾勒市城市化推進最快的幾年，大面積的拆遷改造在短時間內(nèi)進行。調(diào)查走訪發(fā)現(xiàn)，由于不同年份拆遷補償?shù)膬r格標準不一，從每平米500元到每平米4 000元不等；同一時間段，不同地點的拆遷價格也不同。對此，村民意見很大。此外，一些村民違規(guī)建房，且漫天要價，也影響了拆遷補償工作的正常開展。

（二）流動人口管理難度大

庫爾勒市的“城中村”是流動人口最為集中的地區(qū)，也是南疆籍流動人口的聚集地。據(jù)庫爾勒市統(tǒng)計局所得數(shù)據(jù)顯示，有近15萬的流動人口聚集在“城中村”及周邊的城鄉(xiāng)結(jié)合部，如庫爾勒市的海力帕爾村有村民2 500余人，而流動人口就有5 000余人。盡管庫爾勒市的“城中村”大部分已經(jīng)被拆遷，但依然有大量的平房區(qū)用于出租。這些租住人員大多從事小商貿(mào)和建筑等行業(yè)，文化層次較低，民族成分復雜、流動性大，管理難度很大，治安、維穩(wěn)任務艱巨。

（三）信訪問題不斷產(chǎn)生

除了多年累積問題解決難度越來越大，新的問題仍在不斷產(chǎn)生，深層次的矛盾逐漸呈現(xiàn)，其中多數(shù)涉及群眾切身利益。從近年來群眾信訪反映的問題看，大部分集中在房屋拆遷補償、農(nóng)村土地征占等方面，拆遷帶來的一些歷史遺留問題成為群眾上訪的重要誘因。各級政府及村委會在解決信訪問題上耗費很大精力，壓力和難度也在日益增大。

（四）違規(guī)建房極為嚴重

由于歷史原因，庫爾勒市的“城中村”幾乎沒有統(tǒng)一的建設規(guī)劃，因而導致村民所建的房屋高低不一、雜亂無章。近幾年的拆遷補償，很多人一夜變富，致使很多將被拆遷的村民投機取巧，想盡辦法蓋房子，違法用土和違法建設屢禁不止，隨意搭建成風，部分街道的胡同道路不足2米寬的人造“一線天”比比皆是。

（五）失地農(nóng)民融入城市生活難

庫爾勒市很多農(nóng)村居民瞬間變成城市人，這種巨大的社會變遷造成村民各方面的落差，使他們面臨很多的不適應感，甚至有些茫然，“這種典型的社會變遷形成了巨大的‘社會墮距’和‘文化墮距’，即政治、經(jīng)濟、文化、社會心理和制度建設未能形成同步轉(zhuǎn)型”。［1］93很多村民還保持著原來的生活習慣和思維方式，無法真正地融入到城市生活中去，甚至對城市文明有一定的排斥。再加上“城中村”村民大多失去耕地，在城市生活成本增加，尤其是就業(yè)問題，由于沒有專業(yè)技能、文化水平較低，致使就業(yè)渠道狹窄、再次就業(yè)率低。

二、庫爾勒市“城中村”治理難的原因分析

（一）社會各階層利益追求細分化給社會治理帶來不利影響

庫爾勒市作為新興城市，特別是作為南北疆交流樞紐、“新絲綢之路經(jīng)濟帶”上的重要城市，城市規(guī)模在短短幾年內(nèi)快速膨脹，致使社會階層的分化越來越明顯，隨之各階層間的利益沖突增多。通過城市拆遷補償，很多“城中村”居民一夜變富，而一部分人依然生活在貧困邊緣，使得原本平等的村民間社會地位差距瞬間拉大，造成巨大的心理落差。在這樣的局面下，一些村民不顧相關的政策法規(guī)，試圖通過大量違規(guī)建房來獲得高額拆遷補償。而當政府不予承認時，又借助上訪等手段要求維護自己的利益。當利益訴求依然得不到滿足時，就會對地方政府產(chǎn)生不滿、不信任，甚至仇恨，致使黨群、干群關系緊張，社會治理難度加大。

（二）“城中村”社會治理機制出現(xiàn)的新問題沒有適時調(diào)整

盡管庫爾勒市的新型城鎮(zhèn)化在全疆處于領先地位，甚至在很多方面有先行先試的特權，但是在對“城中村”治理中依然有很多問題值得探討。

一是治理主體間的權責關系不夠明確。一方面市、鄉(xiāng)兩級機構設置和人員配備上沒有真正跟上變化的形式，致使行政主體間權、責部分管理混亂，政策實施力度不夠，甚至出現(xiàn)漏管現(xiàn)象。另一方面村委會自治管理職能沒有得到充分發(fā)揮，很多時候只是充當政府基層上傳下達信息的站點，部門村干部不作為的現(xiàn)象時有發(fā)生。

二是社會治理體制、機制不夠完善?！俺侵写濉北M管還被稱為村，但是其治理已經(jīng)大大區(qū)別于傳統(tǒng)的村莊模式，因為“城中村”面臨的社會問題、主要矛盾已經(jīng)發(fā)生了極大的變化。無論是政策法規(guī)方面，還是社會治理組織內(nèi)部的規(guī)章制度方面，都需要根據(jù)發(fā)展形勢不斷做出調(diào)整和革新。如鄉(xiāng)政府和村委會職責定位清晰與否？對違規(guī)建房情況，能否快速處理解決？此外，庫爾勒市的“城中村”的村民及村干部絕大部分是少數(shù)民族，對以漢語下達的文件理解困難，更多是通過別人轉(zhuǎn)達了解內(nèi)容，存在理解偏差。

（三）“城中村”管治中的單一性和多元性沖突

“中國的城市社會管理最需要解決的就是如何從‘人治’到‘法治’，從傳統(tǒng)城市管理到‘現(xiàn)代性’意義的‘城市管治’?！保?］210在“城中村”的管治中，如果摻雜太多的人為因素，就會造成事實上的不平等，形成社會的不滿。從治理者主觀角度認為只要站在大多數(shù)人利益的立場上管治就是正確的，而沒有真切了解利益主體的訴求，于是急功近利、大拆大建時有發(fā)生，缺乏人文關懷。而從村民的角度，部分村民“等、靠、要”思想嚴重，只想政府按照最高標準給予補償，這就造成治理者與村民各自利益方向出現(xiàn)偏差，表現(xiàn)為基層干部與村民間的沖突不斷。

（四）村民對城市化的認知差異大

城市化過程較早融入城市生活的村民和有相對穩(wěn)定的職業(yè)和收入的村民會更多地認可城市化，對快速城市化給他們生活帶來的便利和改變給予積極肯定；而對于那些過去一直從事農(nóng)業(yè)勞動的中、老年人，由于很難找到穩(wěn)定的職業(yè)，他們會對城市化有一定的抵觸，他們的生活方式、思維方式都沿襲著過去農(nóng)耕時候的習慣，對于沒有農(nóng)耕的生活具有恐懼感，因此很難在短期內(nèi)融入到城市文化中去。

三、提升少數(shù)民族聚集城市“城中村”社會治理水平的路徑探析

（一）對“城中村”拆遷補償合同梳理兌現(xiàn)，對現(xiàn)有土地房屋面積重新測繪確權

當前，庫爾勒市所有的矛盾聚集在拆遷補償上，拆遷補償幾乎涉及所有村民，村民手中很多合同沒有得到及時兌現(xiàn)，如庫爾勒市海力帕爾村，從村委會調(diào)查了解到村民手中有近5 000個沒有兌現(xiàn)的合同，一些合同是5年前甚至更久前簽訂的，對此，農(nóng)民怨聲很大。解決這些問題的當務之急是成立州、市、鄉(xiāng)共同參與的專項整治小組，各部門協(xié)調(diào)規(guī)劃，核查農(nóng)民手中的補償合同，對于合法正規(guī)的合同給予重新認定，并根據(jù)合同的時間給出新的兌現(xiàn)時間。

“城中村”違規(guī)建房屢禁不止，要控制這種局面，可考慮以下操作模式：一是將“城中村”土地國有化，政府分片區(qū)集中買斷，一次性給予補償，這樣有利于產(chǎn)權明確，可以在政府框架下開發(fā)，避免“小產(chǎn)權房”問題；二是盡快對現(xiàn)有土地、房屋進行科學測繪，并下發(fā)正式文件告知村民，一旦確權登記后5年內(nèi)沒有允許不能改建增加面積；三是由政府負責，村委會參與，對村集體土地進行靈活改造開發(fā)，確保村集體土地保值增值，使每位村民受益。

（二）規(guī)劃建設“互嵌式”社區(qū)安置模式

庫爾勒市的“城中村”少數(shù)民族占大多數(shù)，在村民安置時，要充分考慮民族間的互嵌式環(huán)境建設?？梢試L試在漢族較為集中的小區(qū)周邊建設安置小區(qū)，政府給予補貼低價出售；在安置小區(qū)附近引進企業(yè)、商業(yè)進駐，給予優(yōu)惠政策。

另外，積極開展村改居、鄉(xiāng)改辦工作。先在集中連片農(nóng)民安置小區(qū)建立農(nóng)村社區(qū)，引入城市社區(qū)管理模式，增強社會化服務功能，再打破原有村莊界限，重新調(diào)整劃分與城市街道、社區(qū)的行政區(qū)域，逐步撤銷村民委員會。近期庫爾勒市批準了鐵克其鄉(xiāng)成立9個社區(qū)、恰爾巴格鄉(xiāng)成立5個社區(qū)、英下鄉(xiāng)成立2個社區(qū)的方案，這就打破了原先少數(shù)民族聚集村莊的居住環(huán)境，有助于建設各民族間“互嵌式”居住環(huán)境，有利于民族團結(jié)。

（三）規(guī)范、完善“城中村”治理主體的內(nèi)部機制建設

“城中村”作為社會發(fā)展、變革中的特殊存在形式，其改造所需的龐大資金及隨后帶來的一系列社會問題，使得改造過程舉步維艱。“‘城中村’的改造可能需要一個很長的時期，有的可能要花一兩代人的時間，并不是三年、五年、十年可以改造好的?！保?］5相比一般村莊，“城中村”面臨更多的社會問題和治理難題，特別是維穩(wěn)形勢嚴峻的背景下，需要不斷創(chuàng)新和完善治理主體內(nèi)部的制度建設，進而提升治理能力和水平。庫爾勒的大多“城中村”村委會缺乏機制建設，致使很多工作沒有制度可依，很多時候靠村長、書記的個人理解行事。針對這些情況，應當根據(jù)鄉(xiāng)、村所應承擔的社會治理和公共服務職責要求，不斷完善相關機制，既要對村委會工作職責和服務明確規(guī)定，又要建立和完善村集體資產(chǎn)透明公開、財務管理等相關制度。

（四）“城中村”治理要體現(xiàn)治官在先和民生為要

庫爾勒市的“城中村”改造和治理，帶來了激烈的利益博弈，隨之出現(xiàn)貪污腐敗和與民爭利，故在對其的改造和治理中，既要先治官，又要凸顯利民。

在治官層面上，首先要做的是對所有相關部門的官員進行清查，特別是城建、拆遷部門，對有問題的人員該處理的處理、該停職的停職。之后重新完善機構設置，尤其是對城建局、拆遷辦的人員加強入崗考核。在部門新人員工作之先就健全制度，運作盡可能將權力和利益分離，讓權力運行過程完全處于法律和民眾監(jiān)督之下。

在利民層面上，要將發(fā)展成果盡可能惠及到每一位村民。在“城中村”改造中繼續(xù)堅持和創(chuàng)新3個結(jié)合：貨幣安置與新居建設相結(jié)合，置換新居與分類安置相結(jié)合，住宅安置與不動產(chǎn)經(jīng)營相結(jié)合。積極推進安居富民工程，不斷完善城鄉(xiāng)基礎設施建設，妥善解決被征地農(nóng)民安置問題。此外，要全面落實居民養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障政策，提高和改善被征地農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件。

總之，要做好少數(shù)民族聚集城市“城中村”社會治理工作，既要借鑒發(fā)達地區(qū)成功的治理模式，又要結(jié)合本地實際，，探索一條符合自身特點的治理模式。

注釋：

①城中村，通常指在經(jīng)濟快速發(fā)展、城市化不斷推進過程中，位于城區(qū)邊緣農(nóng)村被劃入城區(qū)，在區(qū)域上已經(jīng)成為城市的一部分，但在土地權屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農(nóng)村模式的村落。

②“插花”安置，即將征地農(nóng)民化整為零，分散安置在其他地區(qū)。

［1］敬東.“城市里的鄉(xiāng)村”研究報告——經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)城市中心區(qū)農(nóng)村城市化進程的對策［J］.城市規(guī)劃，1999（9）.

［2］鄭靜.論廣州城中村的形成、演變與整治對策［J］.規(guī)劃與觀察，2002（1）.

［3］張鴻雁，謝靜.城市進化論——中國城市化進程中的社會穩(wěn)定和治理創(chuàng)新［M］.南京：東南大學出版社，2011.

［4］李培林.村落的終結(jié)［M］.北京：商務印書館，2004.

C957

A

10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2015.06.08

2015-05-12

王鵬，中共巴音郭楞蒙古自治州黨委黨校講師，研究方向：社會治理。