值得借鑒的那些“治霾”大招

本刊記者 段雯娟

近兩年，PM2.5這個(gè)概念在中國(guó)從陌生到熟知，給國(guó)人帶來(lái)深深的困擾。霧霾侵襲暴露出經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的一些問(wèn)題，也再次警示政府要加快轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)治理思維，多做一些有前瞻性的規(guī)劃工作，少一些被現(xiàn)實(shí)逼出來(lái)的倉(cāng)促政策；企業(yè)要推進(jìn)清潔生產(chǎn)，減少有污染氣體的排放；個(gè)人要盡可能綠色出行，理性消費(fèi)，減少“環(huán)境負(fù)荷”。

其實(shí)，一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家早在工業(yè)化時(shí)期就曾出現(xiàn)“霧霾”天氣。在英語(yǔ)中，“霧霾”一詞產(chǎn)生于上世紀(jì)50年代初，由“煙”和“霧”組合而成。長(zhǎng)期以來(lái)，西方國(guó)家在治理“霧霾”方面采取了許多應(yīng)對(duì)措施，積累了值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。我們不妨從歷史經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，放眼全球，看看那些曾飽受霧霾之苦的地方是如何治理出藍(lán)天白云的。

日本：分階段治霾 中央地方攜手

40年前，日本也曾生活在不見(jiàn)藍(lán)天、大氣污染的狀態(tài)下。日本人遭受的大氣污染遠(yuǎn)比中國(guó)今天更為嚴(yán)重，PM2.5持續(xù)爆表。為了治理霧霾，日本前后花費(fèi)了近40年時(shí)間。日本當(dāng)時(shí)的大氣污染主要是光化學(xué)煙霧污染，是汽車、工廠等污染源排入大氣的一次污染物在陽(yáng)光（紫外光）作用下發(fā)生光化學(xué)反應(yīng)生成二次污染物，兩次污染物的混合物所形成的煙霧污染現(xiàn)象。當(dāng)時(shí)，東京患呼吸道疾病的群眾迅速增多，許多民眾后來(lái)組團(tuán)控訴政府和企業(yè)，最終成為了推動(dòng)日本政府就防治大氣污染立法的重要力量。

在這種情況下，日本政府開(kāi)始重視環(huán)境問(wèn)題。先是開(kāi)始調(diào)集專家分析大氣污染的原因，得出結(jié)論主要是由于光化學(xué)煙霧，污染的主要來(lái)源是工廠和汽車排放的廢氣。找到根本原因后，政府開(kāi)始分階段進(jìn)行治理。前20年主要聚焦在對(duì)工廠的治理上，后20年致力于汽車污染治理。

在針對(duì)工廠的治理上，主要是針對(duì)工廠煙囪排放出來(lái)的氣體硫化氫等有害物質(zhì)。日本政府根據(jù)工廠煙囪高度、工廠所在區(qū)域大氣污染狀況等，制定相應(yīng)的排放標(biāo)準(zhǔn)。此時(shí)，如果搞一刀切，全面限制工廠氣體排放，可能會(huì)影響日本城市化進(jìn)程，所以日本政府將初始化目標(biāo)定為：讓區(qū)域內(nèi)大氣污染狀況受到抑制，不再繼續(xù)擴(kuò)大。也就是讓一個(gè)地方的大氣狀況“今年比去年好，明年比今年好”?？傊?，全力讓企業(yè)死守排放標(biāo)準(zhǔn)，逐步實(shí)現(xiàn)大氣污染徹底治理。日本政府為了讓企業(yè)都重視排放標(biāo)準(zhǔn)，于1968年推出《大氣污染防止法》，將各種工廠排放氣體標(biāo)準(zhǔn)上升到法律層面，保證處罰有法可依。各地方政府、居民等紛紛締結(jié)公害防止協(xié)定，居民可以進(jìn)入工廠監(jiān)督污染物質(zhì)的排放情況。

同時(shí)，日本政府請(qǐng)專家替工廠想辦法減排：政府出錢讓科研機(jī)構(gòu)研發(fā)可以裝在工廠煙囪上、能去除有害氣體的裝置，并研發(fā)可代替工廠原料中硫磺成分的物質(zhì)等。這些新設(shè)備和新原料，政府均讓工廠以按揭的方式購(gòu)買，并用于日常運(yùn)轉(zhuǎn)中。這種做法當(dāng)時(shí)在大阪率先開(kāi)展，取得了良好的效果后，在日本全國(guó)推廣開(kāi)來(lái)。

工廠造成的大氣污染治理取得階段性勝利后，日本政府在后20年著手治理汽車尾氣。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，私家車成為主流，路上的汽車越來(lái)越多，交通擁堵、汽車尾氣排放量陡增。對(duì)于民眾，政府不能像對(duì)待工廠那樣“限制排量”，也不能強(qiáng)制人們不開(kāi)車。日本政府便請(qǐng)來(lái)科研機(jī)構(gòu)對(duì)汽車進(jìn)行改良，科研機(jī)構(gòu)與汽車廠商共同改良汽車引擎，將其升級(jí)為性能良好、且排放量低的引擎。這類汽車一經(jīng)推出便得到廣大民眾的擁護(hù)，很快就淘汰了耗油高、排放量大的汽車。即使到今天，日本汽車廠商還在不斷致力于清潔能源汽車的開(kāi)發(fā)。電動(dòng)車、油混動(dòng)力車等在日本不斷推陳出新。此外，日本政府還大力修建四通八達(dá)的鐵道交通網(wǎng)，開(kāi)車上班的人越來(lái)越少，坐電車已成為人們的主要出行方式，家庭汽車的使用也大幅降低。

日本環(huán)境省制定PM2.5標(biāo)準(zhǔn)與一場(chǎng)官司密不可分。633名1996年至2006年間東京大氣污染公害受害者向日本政府、東京都政府、首都高速道路公團(tuán)以及豐田汽車等8家汽車公司提起訴訟。2007年8月8日，原被告雙方達(dá)成和解，要求政府就設(shè)定針對(duì)PM2.5環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行討論。日本環(huán)境省2009年9月9日公布了PM2.5環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定PM2.5必須達(dá)到“年平均值在15微克/立方米以下，日平均值在35微克/立方米以下”。

日本環(huán)境省設(shè)有大氣污染物質(zhì)廣域監(jiān)視系統(tǒng)，對(duì)包括PM2.5在內(nèi)的各種大氣污染物質(zhì)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，將相關(guān)數(shù)據(jù)匯總分析通過(guò)網(wǎng)站24小時(shí)發(fā)布。日本2012年2月24日首次公布了PM2.5標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定之后日本全國(guó)的測(cè)定結(jié)果（2010年度）。該結(jié)果顯示，在日本全國(guó)46個(gè)測(cè)量局中有34個(gè)測(cè)量局的PM2.5年平均濃度超過(guò)環(huán)境省制定的標(biāo)準(zhǔn)。

東京大氣污染訴訟案推動(dòng)了地方政府對(duì)PM2.5的立法。2000年12月東京都制定相關(guān)條例，規(guī)定達(dá)不到PM2.5排放標(biāo)準(zhǔn)的柴油機(jī)汽車禁止在東京都內(nèi)行駛。2002年12月首都圈7都縣市首腦會(huì)議上決定加強(qiáng)合作，促使盡快安裝減少PM2.5排放的過(guò)濾器裝置，設(shè)置了“柴油機(jī)汽車對(duì)策推進(jìn)本部”。如今，首都圈已經(jīng)發(fā)展為9都縣市藍(lán)天網(wǎng)絡(luò)組織，定期在高速公路入口及休息區(qū)進(jìn)行相關(guān)檢查。大多數(shù)的汽車企業(yè)在生產(chǎn)設(shè)計(jì)柴油機(jī)汽車的時(shí)候就加裝過(guò)濾器，越來(lái)越多的舊車也開(kāi)始安裝過(guò)濾器。

日本在這場(chǎng)奪回藍(lán)天的“保衛(wèi)戰(zhàn)”中打了一場(chǎng)勝仗。如今，藍(lán)天、白云、青草、碧湖……已經(jīng)成為了這個(gè)國(guó)家的代名詞。

英國(guó)：靠法律治理霧霾

霧霾污染也曾經(jīng)困擾倫敦，“霧都”、“陰霾”、“昏暗”等詞在19世紀(jì)的英國(guó)名著中常常出現(xiàn)。進(jìn)入20世紀(jì)中期，英國(guó)人為摘掉“霧都”的帽子，經(jīng)過(guò)了半個(gè)世紀(jì)的努力。

19世紀(jì)，英國(guó)進(jìn)入工業(yè)急速發(fā)展期，倫敦工廠所產(chǎn)生廢氣形成極濃的灰黃色煙霧。20世紀(jì)50年代最為嚴(yán)重，“霧日”（即指視域不超過(guò)1000米的天數(shù)）一年里平均多達(dá)50天左右。1952年12月5日至10日，發(fā)生了“倫敦?zé)熿F事件”。當(dāng)時(shí)，歌劇院正在上演的《茶花女》因觀眾看不見(jiàn)舞臺(tái)而中止，歌劇院里的人也被迫散場(chǎng)，出來(lái)卻發(fā)現(xiàn)，大白天的伸手不見(jiàn)五指，水陸交通幾近癱瘓。

大霧持續(xù)到12月10日才漸漸散去。此后，英國(guó)人開(kāi)始反思空氣污染造成的苦果，并催生了世界上第一部空氣污染防治法案《清潔空氣法》的出臺(tái)。法律規(guī)定在倫敦城內(nèi)的電廠都必須關(guān)閉，只能在大倫敦區(qū)重建。要求工業(yè)企業(yè)建造高大的煙囪，加強(qiáng)疏散大氣污染物。還包括要求大規(guī)模改造城市居民的傳統(tǒng)爐灶，減少煤炭用量，逐步實(shí)現(xiàn)居民生活天然氣化；冬季采取集中供暖。

1968年以后，英國(guó)又出臺(tái)了一系列的空氣污染防控法案，這些法案針對(duì)各種廢氣排放進(jìn)行了嚴(yán)格約束，并制定了明確的處罰措施，有效減少了煙塵和顆粒物。到了1975年，倫敦的霧日已由每年幾十天減少到了15天，1980年則進(jìn)一步降到5天。

80年代后，交通污染取代工業(yè)污染成為倫敦空氣質(zhì)量的首要威脅。為此，政府出臺(tái)了一系列措施，來(lái)抑制交通污染。包括優(yōu)先發(fā)展公共交通網(wǎng)絡(luò)、抑制私車發(fā)展，以及減少汽車尾氣排放、整治交通擁堵等等。

1995年起，英國(guó)又制定了國(guó)家空氣質(zhì)量戰(zhàn)略，規(guī)定各個(gè)城市都要進(jìn)行空氣質(zhì)量的評(píng)價(jià)與回顧，對(duì)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，政府必須劃出空氣質(zhì)量管理區(qū)域，并強(qiáng)制在規(guī)定期限內(nèi)達(dá)標(biāo)。歐盟要求其成員國(guó)2012年空氣不達(dá)標(biāo)的天數(shù)不能超過(guò)35天，不然將面臨4.5億美元的巨額罰款。為了符合標(biāo)準(zhǔn)，早在2003年，倫敦市政府開(kāi)始對(duì)進(jìn)入市中心的私家車征收“擁堵費(fèi)”，并將此筆收入用來(lái)改善公交系統(tǒng)發(fā)展。

此外，上世紀(jì)80年代，倫敦市在城市外圍建有大型環(huán)形綠地面積達(dá)4434平方公里。政府決定嘗試在街道使用一種鈣基粘合劑治理空氣污染。這種粘合劑類似膠水，可吸附空氣中的塵埃。街道清掃工已將這種新產(chǎn)品用于人口嘈雜、污染嚴(yán)重的城區(qū)，目前監(jiān)測(cè)結(jié)果稱這些區(qū)域的微粒已經(jīng)下降了14%。英國(guó)民眾也可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)查詢每日空氣質(zhì)量的發(fā)布情況。

德國(guó)、意大利：對(duì)排污嚴(yán)重汽車征稅

德國(guó)一些城市采取了“環(huán)保貼”措施，即根據(jù)汽車的可吸入顆粒物排放情況，在車玻璃貼上不同顏色的“環(huán)保貼”。同時(shí)把城區(qū)分成4個(gè)不同區(qū)域，豎起標(biāo)牌標(biāo)明貼有何種顏色“環(huán)保貼”的車輛可以通行，違規(guī)者將被罰款40歐元。

意大利米蘭市對(duì)污染最嚴(yán)重的汽車征稅，工作日7時(shí)至19時(shí)，污染嚴(yán)重的汽車必須繳納2至10歐元稅才能進(jìn)入市區(qū)。羅馬實(shí)行“綠色周日”活動(dòng)，只有電動(dòng)汽車等環(huán)保車才能上街行駛。

美國(guó)：重點(diǎn)限制機(jī)動(dòng)車及電廠排污

作為最發(fā)達(dá)的國(guó)家，美國(guó)曾因工業(yè)排放、汽車尾氣等造成嚴(yán)重的大氣污染。20世紀(jì)中期，洛杉磯一帶大氣臭氧濃度很高，光化學(xué)煙霧問(wèn)題突出，在1952年和1955年兩次釀成短短數(shù)日內(nèi)幾百位老人死亡的慘劇。

美國(guó)采取區(qū)域環(huán)境管理框架，打破州的界限，進(jìn)行統(tǒng)一管理。環(huán)保機(jī)構(gòu)有權(quán)進(jìn)行立法、執(zhí)法、處罰，并通過(guò)強(qiáng)制執(zhí)行手段和監(jiān)控、技術(shù)改進(jìn)等相結(jié)合的方式協(xié)調(diào)開(kāi)展工作。1990年《清潔空氣法案》修正案通過(guò)，美國(guó)環(huán)保署1997年設(shè)立專門(mén)針對(duì)大氣PM2.5含量的標(biāo)準(zhǔn)，以便更好檢測(cè)過(guò)去被忽略的這類細(xì)小顆粒物。當(dāng)污染較為嚴(yán)重時(shí)，美國(guó)官方網(wǎng)站會(huì)要求民眾控制戶外活動(dòng)的強(qiáng)度和時(shí)間，以減少身體損害。此外，媒體還勸告民眾不要在繁忙的馬路附近鍛煉，不要在室內(nèi)抽煙，減少使用蠟燭、燒木頭爐子，以控制室內(nèi)污染。

美國(guó)大氣污染控制方式中，尤為值得一提的是排污權(quán)交易，在污染物排放總量控制指標(biāo)確定的條件下，利用市場(chǎng)機(jī)制，建立合法的污染物排放權(quán)利即排污權(quán)，并允許這種權(quán)利像商品那樣買賣，以此來(lái)進(jìn)行污染物的排放控制，從而達(dá)到減少排放量、保護(hù)環(huán)境的目的。

2013年1月14日，紐約州曼哈頓地區(qū)的PM2.5空氣質(zhì)量指數(shù)為75，為紐約州最高值，空氣質(zhì)量等級(jí)為“一般”。亞利桑那州鳳凰城、加州圣洛倫索谷等地PM2.5達(dá)到100至150的區(qū)間，空氣狀況被定義為“不適合敏感人群從事室外活動(dòng)”。

美國(guó)環(huán)保署在1997年7月率先提出將PM2.5作為全國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并在2006年對(duì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了完善——實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量24小時(shí)監(jiān)測(cè)，并在政府官網(wǎng)上公布當(dāng)天PM2.5監(jiān)控結(jié)果和次日的預(yù)報(bào)數(shù)據(jù)。民眾還可以下載手機(jī)應(yīng)用，隨時(shí)查詢自己所在地的空氣總體狀況（空氣質(zhì)量指數(shù)）、實(shí)時(shí)狀況、PM2.5值和臭氧監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等。

根據(jù)《清潔空氣法案》，美國(guó)環(huán)保署把全國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分為“不達(dá)標(biāo)”、“達(dá)標(biāo)”、“無(wú)法分類”3種，PM2.5數(shù)據(jù)是其中最重要環(huán)境空氣指標(biāo)之一。此外，環(huán)保署還對(duì)臭氧層、二氧化硫、二氧化氮等空氣中主要污染物進(jìn)行監(jiān)測(cè)，針對(duì)發(fā)電站、汽車等微小顆粒物排放源發(fā)布了規(guī)范和指導(dǎo)，其中包括對(duì)公共汽車和輕型卡車使用清潔能源，減少排放，對(duì)柴油發(fā)動(dòng)機(jī)執(zhí)行多層次的廢氣排放標(biāo)準(zhǔn)，要求發(fā)動(dòng)機(jī)生產(chǎn)商制造符合先進(jìn)排放控制標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品，從而使廢氣排放減少90%以上。

美國(guó)公民可以對(duì)PM2.5的標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)控程序進(jìn)行監(jiān)督，根據(jù)公布的全年監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)和日常監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，參與所在州的環(huán)保機(jī)構(gòu)舉行的公共聽(tīng)證會(huì)。

巴西：政府、企業(yè)和民眾共同參與環(huán)保

作為新興經(jīng)濟(jì)體之一的巴西，在20世紀(jì)六七十年代，環(huán)境也受到過(guò)嚴(yán)重的污染和破壞，其化工基地庫(kù)巴唐市由于大量重化工企業(yè)的進(jìn)駐，使工廠工人和附近居民呼吸道和心腦血管疾病逐漸增多。媒體曾報(bào)道，1977年，該市安裝了1臺(tái)工業(yè)廢氣監(jiān)測(cè)裝置，但僅一年半，就因負(fù)載過(guò)重而報(bào)廢。在此背景下，巴西用整章篇幅將環(huán)境保護(hù)寫(xiě)入憲法，納入行政、刑事和民事范圍，嚴(yán)格執(zhí)法和懲處。同時(shí)，政府、企業(yè)和民眾共同參與和協(xié)作，推行嚴(yán)格的環(huán)保官監(jiān)察制和環(huán)保許可制，拒絕將經(jīng)濟(jì)發(fā)展置于社會(huì)發(fā)展之上。

1985年至1994年的治理第一階段，庫(kù)巴唐市重點(diǎn)控制主要污染源頭企業(yè)的“三廢”排放，并在1992年獲得聯(lián)合國(guó)授予的“全球生態(tài)環(huán)境治理典范城市”稱號(hào)。1994年起，庫(kù)巴唐市將治理重心轉(zhuǎn)到恢復(fù)植被和城市重新規(guī)劃上，并啟動(dòng)了針對(duì)環(huán)境事故的應(yīng)急預(yù)案。在20多年時(shí)間里，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)共投入10億美元用于治污。如今庫(kù)巴唐工業(yè)園區(qū)內(nèi)有54家從事石油化工、冶金和化肥生產(chǎn)的企業(yè)，每月的大氣顆粒物排放量驟減至300噸，僅為當(dāng)年的1%。