今年中央一號文件的十六大看點(diǎn)

文/中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，副院長鄭風(fēng)田

新常態(tài)下三農(nóng)工作如何調(diào)整？2015年中央一號文件《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度 加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》全文共32條，每條下又有數(shù)條政策，加起來應(yīng)該有幾百條政策，基本上把三農(nóng)工作的方方面面都裝進(jìn)去了。好處是比較全面，不足之處似乎是太全面了。細(xì)細(xì)看來，與過去相比，還是有不少新的變化，現(xiàn)點(diǎn)評如下：

看點(diǎn)一：糧食安全政策越來越精細(xì)化了

今年的糧食安全政策從過去的粗放逐步走向精細(xì)化，比如劃定永久基本農(nóng)田制度，口糧生產(chǎn)落實(shí)到田間地頭等等。糧食安全可以說一直是一號文件永恒的主題，原因當(dāng)然由于十三億人口的巨大壓力以及糧食安全自給政策，也是不得已而為之。但近年來愈演愈烈的一個現(xiàn)象就是越富的地方越不愿生產(chǎn)糧食，糧食逐步向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移。因?yàn)榧Z價全國統(tǒng)一定最低收購價，生產(chǎn)糧食最不賺錢，所以越富的地方農(nóng)民越不愿意種這些最不賺錢的營生，比較利益決定生產(chǎn)選擇，比如以一畝地來計算，種一畝糧食，即使兩季，一畝地有一千多元的收入就很不錯了；如果種果，5千多元不算多；如果種大棚菜，尤其是跨季節(jié)菜，兩三萬元也沒問題；如果做工廠，一畝地能帶來百萬的GDP；如果搞商業(yè)地產(chǎn)，一畝地應(yīng)該是以億計的GDP。這個帳誰都會算，所以越富的地方越不愿意種糧，糧食生產(chǎn)事實(shí)上已成為雞肋產(chǎn)業(yè)。

記得去年到一個富省的一個區(qū)，家家種苗木，一畝收入幾萬甚至數(shù)十萬很平常，所以他們致富了。但如果種糧就只能永遠(yuǎn)窮下去。這也是為什么黑龍江這些年GDP老是在全國墊底的原因了。如果你算公益貢獻(xiàn)，糧食生產(chǎn)大省黑龍江、河南一定會排前二，但按GDP，他們實(shí)在是太可憐了。

為了解決這個矛盾，糧食安全省長負(fù)責(zé)制中央已出臺專門文件，目標(biāo)是讓糧食主銷區(qū)要切實(shí)承擔(dān)起自身的糧食生產(chǎn)責(zé)任?？刹灰∏七@個文件，有許多具體的考核目標(biāo)，以后不專門考核GDP了，但糧食安全省長負(fù)責(zé)制如果要考核的話，來一個排名，那些富有地區(qū)就排得很難堪了。探索建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)，將口糧生產(chǎn)能力落實(shí)到田塊地頭、保障措施落實(shí)到具體項(xiàng)目。

看點(diǎn)二：解決牲口的口糧問題

此次文件提出糧食、經(jīng)濟(jì)作物、飼草料三元種植結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展。加快發(fā)展草牧業(yè)，支持青貯玉米和苜蓿等飼草料種植，開展糧改飼和種養(yǎng)結(jié)合模式試點(diǎn)。我國近年來畜牧業(yè)迅猛發(fā)展，養(yǎng)殖大戶也賺了不少銀子。尤其是近年來眾多奶企也開始自建牧場，奶牛的口糧就成了一個大問題。讓奶牛吃糧食，不但降低產(chǎn)奶壽命，而且奶質(zhì)也差。中國不但要解決人的口糧，牲口的口糧也需要解決。所以提出三元發(fā)展，這也是一個好的選項(xiàng)，畢竟我們越來越多的人要開始喝奶吃肉。

看點(diǎn)三：農(nóng)產(chǎn)品安全檢測要落到實(shí)處

落實(shí)重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地、批發(fā)市場質(zhì)量安全檢驗(yàn)檢測費(fèi)用補(bǔ)助政策。

近期一個受關(guān)注的新聞是中國農(nóng)民上千萬的大蒜出口到韓國，被檢測有問題而拒收了。央視去年有一個新聞講山東的姜農(nóng)一家兩制問題，出口的與自家吃的姜不用劇毒農(nóng)藥神農(nóng)丹，而賣到國內(nèi)市場的用?，F(xiàn)在的農(nóng)民為了不除草，在種植環(huán)節(jié)就用農(nóng)藥來拌種。為何出現(xiàn)一家兩制？這跟我國目前各地的抽測體系形同虛設(shè)有關(guān)系。央視記者在報導(dǎo)河南雙匯瘦肉精事件時，通過偷拍了解到，原來各種檢測證是可以用錢買的。另外還有“送檢”制度，讓你自己送樣品去檢測，傻子也會專檢好的送……凡此種種，基本上讓國內(nèi)的有毒食品暢通無阻，劣幣驅(qū)逐良幣。

讓農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地與批發(fā)市場檢測也是一個奇怪的政策。批發(fā)市場是按流量來收益的，出于自保，誰查得嚴(yán)，誰就沒生意了。所以食品安全檢測要想真正成為有牙的老虎，兩點(diǎn)最重要——第三方檢測和政府買單檢測費(fèi)。

看點(diǎn)四：推進(jìn)合作社與超市、學(xué)校、企業(yè)、社區(qū)對接

記得到山東青島一個村莊調(diào)查了解到，該村是通俗治村，所種蔬菜與青島一些單位建立了直供體系，直接供應(yīng)，這樣既減少了中間環(huán)節(jié)，又能夠讓用戶吃到放心安全的菜。去韓國了解到，他們的合作社在城市開了不少超市，也直接向?qū)W校、企業(yè)、社區(qū)供貨。這個模式真的很好。

目前我國的蔬菜供應(yīng)鏈太長，菜農(nóng)種菜，小商販上門收購，拉到產(chǎn)地批發(fā)市場賣，大中介拉到城市的銷地批發(fā)市場，然后再被小商販拉到城市的農(nóng)貿(mào)市場賣。環(huán)節(jié)如此多，菜的質(zhì)量基本上沒有任何保障，利潤也基本上被中間環(huán)節(jié)賺走大半。如果推進(jìn)合作社進(jìn)城直供，消費(fèi)者與生產(chǎn)者的利益都能夠得到保證。生產(chǎn)者可以賺到至少比過去多兩倍的利潤，消費(fèi)者可以吃到放心的食品，也可以直接追溯到生產(chǎn)者了。這樣就解決了過去農(nóng)產(chǎn)品的匿名化問題。

但一家一戶做不到這些，只有大家聯(lián)合起來，比如一個村莊，才能形成合力，才能走出村莊進(jìn)入城市。但這個事要做好，還需要消費(fèi)地的城市社區(qū)來配合，打破目前的利益格局不容易。

看點(diǎn)五：落實(shí)畜禽規(guī)模養(yǎng)殖環(huán)境影響評價制度

前年的黃浦江漂死豬肉事件，讓大家了解到我國最大的城市、人口最密集區(qū)大上海上游不遠(yuǎn)區(qū)，居然有一個年產(chǎn)800多萬頭的養(yǎng)豬基地。另外，不久前現(xiàn)代牧業(yè)在湖北英田與安徽馬鞍山因養(yǎng)殖污染出現(xiàn)了沖突。其實(shí)參觀過養(yǎng)殖場的人都知道，豬雖香、奶雖好喝，但養(yǎng)豬、養(yǎng)雞、養(yǎng)奶牛等的氣味都難聞，對周圍居民真的很難受。所以，美國近年來養(yǎng)殖業(yè)一個最大的變化是從人口稠密區(qū)向人口稀少區(qū)轉(zhuǎn)移，原因就是因?yàn)轲B(yǎng)殖業(yè)污染太大，不適宜人畜同居。我國原來是一家一戶養(yǎng)殖一些雞、豬，問題還不大，但如果規(guī)模養(yǎng)殖，污染問題就出現(xiàn)了。尤其是隨著生產(chǎn)水平的提高，大家對生活的周邊環(huán)境要求越來越高，畜禽規(guī)模養(yǎng)殖的環(huán)境污染問題會引發(fā)越來越嚴(yán)重的沖突。所以，如何把這些重污染的養(yǎng)殖移出人口稠密區(qū)，也是一個不小的問題。

看點(diǎn)六：擴(kuò)大重金屬污染耕地修復(fù)、地下水超采區(qū)綜合治理

前些年的湖南鎘大米污染超標(biāo)事件，讓國人對我國大米污染開始有了解。如何解決這些困局，讓消費(fèi)者對我國食品有信心？加強(qiáng)對重金屬污染的修復(fù)成為關(guān)鍵。另外，華北等地已成為一個大漏斗，地下水大面積超采也該治理了。

如何對已污染土地進(jìn)行治理？污染嚴(yán)重地區(qū)可采用“退耕還林”的政策。從過去曝光的鎘大米事件來看，在一些已經(jīng)污染的地區(qū)特別是礦區(qū)附近，仍有農(nóng)戶在種植生產(chǎn)。這一方面是由于農(nóng)戶不知情的原因所致，另一方面也是由于我國目前對已污染的農(nóng)田土地如何整治是多部門管理的“灰色地帶”。鎘大米事件爆發(fā)一個月后，國土資源部表示將以1：20萬圖幅為網(wǎng)格單元，收集深層和表層土壤樣品，從而繪制出金屬元素“人類污染圖”。我國應(yīng)當(dāng)根據(jù)已有的第二次全國土壤公報和未來開展的“人類污染圖”調(diào)查結(jié)果，對污染的農(nóng)田土地進(jìn)行分級，然后采取相對應(yīng)的管理措施。對于污染嚴(yán)重的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)給予當(dāng)?shù)剞r(nóng)民資金補(bǔ)貼或者糧食補(bǔ)貼，鼓勵“退耕還林”，或種植一些觀賞性的經(jīng)濟(jì)作物等。

可以借鑒國外的土壤修復(fù)技術(shù)經(jīng)驗(yàn)以及基金管理方法。污染土壤修復(fù)技術(shù)近年來已經(jīng)引起了國內(nèi)外學(xué)者的重視，總體而言可分為：物理修復(fù)、化學(xué)修復(fù)、微生物修復(fù)、植物修復(fù)等。除了修復(fù)技術(shù)研究，污染土地的修復(fù)和治理整個過程技術(shù)性要求高，還包括場地檢查、風(fēng)險評估、篩選修復(fù)技術(shù)、編制可行性報告、制定修復(fù)方案、修復(fù)工程實(shí)施與管理等。

上世紀(jì)美國德國等發(fā)達(dá)國家已經(jīng)啟動了污染土壤修復(fù)項(xiàng)目，這為我國進(jìn)一步開展土壤修復(fù)提供了經(jīng)驗(yàn)。此外，由于解決土壤污染問題需要大量的資金投入，我國可借鑒國外設(shè)立污染修復(fù)基金的政策，設(shè)立土壤“修復(fù)基金”的政策，一方面可以威懾到排污者，另一方面可以利用籌措到的基金進(jìn)行環(huán)境修復(fù)，真正將民生工程上升到戰(zhàn)略高度。

看點(diǎn)七：嚴(yán)厲打擊農(nóng)產(chǎn)品走私行為

近兩年石油價格跌去一半，而國際市場糧價與石油價是一直緊密聯(lián)系在一起的，所以國際糧價也一直在走低。這樣就出現(xiàn)我國的糧價比國際糧價高的現(xiàn)象，于是乎走私現(xiàn)象就出現(xiàn)了。正如2008年，國際糧價暴漲，我國的糧被運(yùn)到公海走私。未來如果石油價格繼續(xù)走低或者維持目前低價，國際糧價還會處于低谷，這對我國的反糧食走私是一個不小的問題。

看點(diǎn)八：推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

一二三產(chǎn)業(yè)的融合，有兩個層面的含義，第一是我國涉農(nóng)部門主要關(guān)注糧食生產(chǎn)，對第二、第三產(chǎn)業(yè)涉及較少，但實(shí)際上利潤基本上在這些環(huán)節(jié)。過去一講農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化就是公司加農(nóng)戶，就是提倡的小市場大市場，結(jié)果這種模式，利潤基本上被公司拿走了，農(nóng)戶留得很少，種糧一直是個不賺錢的行業(yè)。目前從田頭到餐桌有七個環(huán)節(jié)，如果從種植、加工到銷售的利潤是一百塊錢，那么很多種植者的利潤不到10%、15%，是很低的，大量的利潤被加工和后面的銷售環(huán)節(jié)拿走了，種植拿的利潤特別少，如果通過一二三產(chǎn)業(yè)融合，就能把利潤留在種糧大戶和糧食主產(chǎn)區(qū)。

從國際來看，一二三產(chǎn)業(yè)融合也是國際經(jīng)驗(yàn)。日本最近一些年一直在提第六工業(yè)化，所謂第六工業(yè)化就是一二三產(chǎn)業(yè)融合，實(shí)際上也是一二三產(chǎn)業(yè)融合，韓國這兩年也開始搞第六工業(yè)化。東亞小農(nóng)這些國家農(nóng)戶規(guī)模就很小，如果純粹搞生產(chǎn)，一個是和市場割裂，另外，利潤也主要是被加工銷售環(huán)節(jié)拿走了，留在生產(chǎn)的太少。所以要搞一二三產(chǎn)業(yè)融合，讓生產(chǎn)者獲得合適的利潤。

其實(shí)這種融合，可以提高食品安全水平。目前消費(fèi)者吃的東西不知道是誰生產(chǎn)的，生產(chǎn)者不知道自己生產(chǎn)的東西賣給誰了，如果一二三產(chǎn)業(yè)融合之后，誰買他的東西，農(nóng)民就知道了，消費(fèi)者也能知道我買的是誰的東西，某種程度上縮短了產(chǎn)業(yè)鏈，也有利于消費(fèi)者和生產(chǎn)者加強(qiáng)互動，還能減少因?yàn)橹虚g材料太多導(dǎo)致的各種信息不對稱和安全問題。

看點(diǎn)九：立公告公示制度，全面公開扶貧對象、資金安排、項(xiàng)目建設(shè)等情況

小官巨貪，就是因?yàn)槿狈ν该髦贫龋瑢Υ?，可以建立公立公告制度，讓村莊百姓知道誰領(lǐng)到貧困款了。以前經(jīng)常聽到不少傳聞，講村干部把上級發(fā)下來的好處都給自己或者親戚留下了。這就是缺乏透明制度造成的。通過立公告公示，透明化是不是就會好一些？

看點(diǎn)十：農(nóng)村必須美

到國外去旅游，發(fā)現(xiàn)發(fā)達(dá)國家的村莊真是山青水秀風(fēng)光好，到中國的浙江等發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村也變得很漂亮。但我國大部分的農(nóng)村還是臟亂差，污水橫流，空心村很多。如何讓村莊美起來？必須對中國的整體村莊進(jìn)行投入改造。

看點(diǎn)十一：盡快制定工商資本租賃農(nóng)地的準(zhǔn)入和監(jiān)管辦法，嚴(yán)禁擅自改變農(nóng)業(yè)用途

工商資本有很強(qiáng)大的動力進(jìn)入農(nóng)村，但不少是醉翁之意不在酒。拿到土地后，要不了幾年，就開始對這些土地作文章，改變土地用途。中國不少地方是人不告，官不究。從經(jīng)營來看，土地在農(nóng)民手里，用來從事農(nóng)業(yè)，種植糧食的可能性比土地在企業(yè)手里要大。如果企業(yè)拿土地來種糧食，其成本高昂，是無法賺錢的，所以企業(yè)在拿到土地后改為非糧非農(nóng)的沖動很大。再者，高價租來的地，如果一直虧損，農(nóng)民的租金還不上，問題也很大。所以如何對這一塊土進(jìn)行專門的監(jiān)管，在過去是一個盲區(qū)，未來如果有專門出臺相關(guān)管理辦法來把這一塊管起來，可能會好些。

看點(diǎn)十二：推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

農(nóng)村集體財產(chǎn)在中西部不多，但在大都市郊區(qū)及沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，這個資產(chǎn)有時數(shù)量甚至是驚人的。如何管好這部分資產(chǎn)，防止小官大貪，在過去也一直是盲區(qū)。中國的村集體其實(shí)是一個社區(qū)，資產(chǎn)歸社區(qū)成員所有，所以通過集體產(chǎn)權(quán)制度改革，讓集體成員入股，并通過類似股份公司制的治理結(jié)構(gòu)，來保證農(nóng)村集體資產(chǎn)增值保值，是一個很好的治理方向。

看點(diǎn)十三：審慎穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革

自十八屆三中全會后大家對土地制度改革抱有很大渴望，當(dāng)然也有不少人希望借此大撈一把。但當(dāng)幾個重要的土地相關(guān)文件出臺后，整體來看還是持審慎穩(wěn)妥的改革路子。原因很簡單，土地是農(nóng)民最值錢也是最重要的資產(chǎn)，如果因?yàn)檎咄七M(jìn)太多，想回頭就很難了。

整體來看，這些政策還是以保護(hù)農(nóng)民為主，既讓農(nóng)民能夠從土地改革中獲得益處，又限制外界強(qiáng)制農(nóng)民失去土地。比如農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民，過去一些地方是要把土地收回去的，現(xiàn)在中央戶籍制度改革文件強(qiáng)調(diào)不能收回。過去工商資本可以買農(nóng)民的地，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)不能買，只能租，還只是租的經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)還在農(nóng)民手里；農(nóng)民可以拿土地房屋抵押貸款，但也只是經(jīng)營權(quán)；要給農(nóng)民的土地確權(quán)頒證，等等。土地留在農(nóng)民手里，的確對一個國家的穩(wěn)定有保障。但小農(nóng)土地的零碎，也大大制約了土地的經(jīng)營效率。穩(wěn)定與效率，如何選擇一個平衡很重要。

看點(diǎn)十四：穩(wěn)妥開展農(nóng)民合作社內(nèi)部資金互助試點(diǎn)，落實(shí)地方政府監(jiān)管責(zé)任

對小農(nóng)來講，外部的商業(yè)性金融很難能夠服務(wù)到他們，只有農(nóng)民資金互作才能夠真正為農(nóng)民服務(wù)。從日韓及我國的臺灣地區(qū)來看，農(nóng)民的資金互助都是重要的涉農(nóng)金融服務(wù)單位。但這樣的服務(wù)有一個前提——農(nóng)民合作社必須是真正的合作社，按照合作社的規(guī)范來操作，有統(tǒng)一的中央調(diào)控手段。我國目前數(shù)百萬個合作社，其中假合作社、翻牌合作社太多，如果這些合作社來搞資金互助，會不會成為高利貸，真的很難講。中國農(nóng)村由于農(nóng)民一直難從正規(guī)機(jī)構(gòu)貸款，非正規(guī)金融一直很活躍。當(dāng)然，地下金融如何走出地上，也不容易。

看點(diǎn)十五：把農(nóng)墾建成重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的示范帶動力量

農(nóng)墾地多，但過去承包制較多。失去的現(xiàn)代生產(chǎn)的優(yōu)勢，如何通過改革，引入外來資本，重塑農(nóng)墾體制，讓農(nóng)墾成為真正的現(xiàn)代國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范基地？解決這個問題，顯然還需要眾多的制度創(chuàng)新。

看點(diǎn)十六：加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)

去年十八屆四中全會提出要以法治國，如何在農(nóng)村落實(shí)？三農(nóng)工作如何以法治國？相比城市要難多了。我國農(nóng)村受傳統(tǒng)影響很深，縣以下的農(nóng)村其實(shí)一直在按傳統(tǒng)的鄉(xiāng)規(guī)民約在治理。百姓有沖突了，不是像城市居民那樣去打官司，而是去上訪告狀。這是幾千年來的傳統(tǒng)，一下子破除需要時日。

另外，打官司還需要律師，耗時又很長。農(nóng)民也沒多少錢請律師，所以上訪告狀一直是我國農(nóng)村的一大現(xiàn)象。有些法律學(xué)者提出取消信訪，但對我國農(nóng)村居民來講，這就等于取消了一個解決問題之路。

除了修法之外，如何在農(nóng)村普法，提供法律援助也是當(dāng)務(wù)之急，不能讓農(nóng)村成為被法律遺忘的角落。