中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長潘家華：新型城鎮(zhèn)化要認(rèn)識(shí)到環(huán)境的剛性約束

本刊記者 段雯娟

城鎮(zhèn)化是中國實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化的必由之路，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大動(dòng)力之一。近20年來中國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，帶來了很多積極成果，但也引發(fā)了交通擁堵、大氣污染等諸多問題。因此十八大提出了走新型城鎮(zhèn)化道路的總要求，要推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的綠色發(fā)展。中國的城鎮(zhèn)化速度非?？?，面臨著其他發(fā)展中國家沒有面臨過的挑戰(zhàn)，新型城鎮(zhèn)化下轉(zhuǎn)型發(fā)展的重點(diǎn)在城市，需要多方合力推進(jìn)。

那么，推進(jìn)城鎮(zhèn)化如何實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展？近日中國社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長潘家華提出了他對(duì)新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化的見解。

我們的方向是對(duì)的，但力度不夠

《地球》：為什么在聯(lián)合國的《2030可持續(xù)發(fā)展議程》中一定要有“城市目標(biāo)”領(lǐng)域？

潘家華：我們所提到的“城鎮(zhèn)化”，英文詞是“城市化”，按照中國的理解，聯(lián)合國表述的就是城鎮(zhèn)化，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》表述的是要建設(shè)包容、安全、人性和可持續(xù)的城市和人類的聚集地。農(nóng)村、鄉(xiāng)村、村落就是聚集地，所以它也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體發(fā)展的目標(biāo)。與我們《2014年中國新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》所提出的指標(biāo)體系，人文、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、資源環(huán)境，有一種相似和雷同之處。我們把2014年中國的新型城鎮(zhèn)化之所以定型為“新型城鎮(zhèn)化”，就是要讓包容、人本惠及到每一個(gè)人，不只是城市的原居民，還應(yīng)該包括新居民，也就是新市民。要考慮安全，要考慮可持續(xù)環(huán)境的容量。

聯(lián)合國《2030可持續(xù)發(fā)展議程》和中國新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃應(yīng)該說有共同的目標(biāo)、愿景、要素、內(nèi)容，那就是人本、環(huán)境可持續(xù)、經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)和諧、合作共贏。

2010年全世界城鎮(zhèn)化率已經(jīng)到了50%。以1960年到2013年這個(gè)時(shí)段為例，在1960年的時(shí)候，發(fā)達(dá)國家的城市人口占全球城市人口的比率超過50%，到了2013年的時(shí)候，發(fā)達(dá)國家城市的人口占全球城市人口的比例下降到了27%；而發(fā)展中國家城市的人口從1960年不到一半的47%，提升到2013年的73%。這就說明整個(gè)世界已經(jīng)轉(zhuǎn)型到一種以城市為主體的世界。在這樣一個(gè)世界里面，人本、環(huán)境、繁榮、和諧和合作的主體都應(yīng)該是在城市里面。所以，應(yīng)該說城市是一個(gè)載體，起著這樣一個(gè)主要載體的作用。

最近聯(lián)合國對(duì)現(xiàn)在到2050年城鎮(zhèn)化做了一個(gè)預(yù)測(cè)，先對(duì)照2014年城鎮(zhèn)化的水平和格局，再對(duì)照預(yù)測(cè)的2050年將要實(shí)現(xiàn)的城鎮(zhèn)化水平和格局，根據(jù)預(yù)測(cè)發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化基本上已經(jīng)定型，沒有太大的發(fā)展空間和發(fā)展的變化。而發(fā)展中國家發(fā)展的城鎮(zhèn)化進(jìn)程突飛猛進(jìn)，城鎮(zhèn)化的規(guī)模更是大的超出想象。由此而引起的人本環(huán)境和經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)，將來就會(huì)在發(fā)展中國家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中間體現(xiàn)出來。所以這就要求我們將轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向城市，沒有城市的轉(zhuǎn)型，我們整個(gè)世界的可持續(xù)轉(zhuǎn)型就不能夠得以實(shí)現(xiàn)。

人均二氧化碳的排放基本符合“S曲線”規(guī)律，即初始發(fā)展比較緩慢，之后經(jīng)歷一個(gè)突然加速時(shí)期，再后來趨于平緩達(dá)到天花板。目前，發(fā)達(dá)國家正處于轉(zhuǎn)型的過程中，排放從“S”形轉(zhuǎn)向“倒U”形。美國人均二氧化碳的排放超過16噸，歐洲是7噸，中國接近或達(dá)到7噸。應(yīng)對(duì)環(huán)境壓力，發(fā)達(dá)國家應(yīng)加速減排，這對(duì)于全球兩度溫升目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。如果沒有發(fā)達(dá)國家的加速減排，僅靠發(fā)展中國家低碳發(fā)展是不現(xiàn)實(shí)的，因?yàn)榘l(fā)展中國家要探索新路，困難極多。

今年年底在巴黎的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的第21次締約方會(huì)議，會(huì)形成一個(gè)大家預(yù)期的“巴黎氣候協(xié)議”，“巴黎協(xié)議”不同于《京都議定書》的是由各個(gè)國家自主的減排的貢獻(xiàn)，《京都議定書》是自上而下要求發(fā)達(dá)國家在2008～2012這個(gè)期間內(nèi)，相對(duì)于1990年減少5.2%，就目前承諾的情況來看，顯然與國際社會(huì)所共識(shí)的控制2℃溫升目標(biāo)還有巨大差距。

按照國際能源署的匡算，現(xiàn)在人均的排放水平在2030年至少比當(dāng)前下降三分之一以上。而現(xiàn)在沒有一個(gè)國家能達(dá)到這個(gè)預(yù)算，只有歐盟比較接近一點(diǎn)，美國也做的不錯(cuò)。但是美國到了2030年的時(shí)候人均還有11噸二氧化碳。而按照國際能源署的匡算，到2030年的時(shí)候我們?nèi)司粦?yīng)該包括3噸二氧化碳的排放量，那就是說，美國還是2℃溫升目標(biāo)的人均水平的3倍以上。這說明什么呢？說明我們現(xiàn)在所做的方向是對(duì)的，但力度是不夠的。

國際能源署為實(shí)現(xiàn)控制2℃溫升目標(biāo)做了一個(gè)總量和人均的態(tài)勢(shì)。從這樣一種態(tài)勢(shì)來看，中國需要盡早的實(shí)現(xiàn)峰值，發(fā)達(dá)國家應(yīng)該要加速減排?，F(xiàn)在一般的認(rèn)知是發(fā)達(dá)國家已經(jīng)到頂了，而且是下降趨勢(shì)，全球控制2℃溫升目標(biāo)的責(zé)任在發(fā)展中國家，只有發(fā)展中國家盡早達(dá)到峰值并下降，控制2℃溫升目標(biāo)才可能實(shí)現(xiàn)。

但是從現(xiàn)在的分析來看，這是非常片面的。片面就在于發(fā)達(dá)國家加速減排對(duì)于全球兩度溫升目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)起著至關(guān)重要的作用，主要表現(xiàn)在他們的率先垂范和為發(fā)展中國家低碳發(fā)展提供更多的選擇。如果沒有發(fā)達(dá)國家的加速減排，僅靠發(fā)展中國家低碳發(fā)展，應(yīng)該說是不現(xiàn)實(shí)的，因?yàn)榘l(fā)展中國家要探索新路，路子漫長、困難極多。所以，應(yīng)該是發(fā)達(dá)國家加速減排和發(fā)展中國家的低碳發(fā)展共同發(fā)力，才有我們控制2℃溫升目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

思維如果不轉(zhuǎn)，“城市病”難治本

《地球》：你認(rèn)為中國的城鎮(zhèn)化有哪些特點(diǎn)？

潘家華：從改革開放以來中國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的歷史特征和轉(zhuǎn)型發(fā)展的轉(zhuǎn)型定位可以看到，中國的快速城鎮(zhèn)化基本上是工業(yè)化拉動(dòng)的城鎮(zhèn)化，圈一片地搞一個(gè)園區(qū)，這樣就實(shí)現(xiàn)了所謂的城鎮(zhèn)化。改革開放以來，我們外向型的經(jīng)濟(jì)、出口拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)、投資拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)基本上是這樣一種形式。

轉(zhuǎn)型定位是第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)業(yè)拉動(dòng)的城鎮(zhèn)化。從驅(qū)動(dòng)力來看，改革開放以來的工業(yè)化拉動(dòng)城鎮(zhèn)化主要是投資驅(qū)動(dòng)、外需拉動(dòng)；我們轉(zhuǎn)型發(fā)展的城鎮(zhèn)化，顯然應(yīng)該是消費(fèi)和內(nèi)需所拉動(dòng)的。

我們現(xiàn)在所強(qiáng)調(diào)的是城鄉(xiāng)一體協(xié)同發(fā)展。體制特征也有很大的不同，以前城市的管理是自上而下，現(xiàn)在應(yīng)該是參與式的治理水平的提升和治理能力的現(xiàn)代化。

從城市體系上面看，以前的發(fā)展是大城市導(dǎo)向。其中北京已經(jīng)屬于“巨無霸”了，可還是有這么大的吸引力，在2014年嚴(yán)格控制的情況下還新增人口38萬。資源配置以前都是集中，形成權(quán)力高度集中，造成對(duì)優(yōu)質(zhì)資源的絕對(duì)壟斷，使得“大城市病”不斷的突出。那么轉(zhuǎn)型就應(yīng)該是分散。

從新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中所做的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)了解到。1978年，1000萬人規(guī)模以上的城市一個(gè)都沒有，經(jīng)過30年的發(fā)展，2010年超過千萬人規(guī)模的城市有6個(gè)，500萬以上的城市從2個(gè)增加到10個(gè)，從人口的規(guī)模上看，200萬以上人口的城市數(shù)量有26個(gè)，但是它占655個(gè)城市的比例只有3.97%，但是所占的人口比例就達(dá)到了三分之一。數(shù)量巨大的中小城市，就是50萬人口以下的所占的比例接近80%，但是人口比例卻不到三分之一。這樣一種結(jié)構(gòu)就使得我們的人口不斷向大城市、特大城市集中，而中小城市沒有活力，沒有“宜居愉悅”的特征。

《地球》：“京津冀協(xié)同發(fā)展”與新型城鎮(zhèn)化存在哪些聯(lián)系？你怎樣看待“京津冀一體化”？

潘家華：為什么要講京津冀協(xié)同發(fā)展？就是在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程的中間，我們的導(dǎo)向和發(fā)展的模式都出現(xiàn)了一些偏差，這個(gè)偏差就在于，我們利用行政權(quán)力集中的優(yōu)勢(shì)，對(duì)優(yōu)質(zhì)資源造成一種絕對(duì)的壟斷。

通過國家衛(wèi)計(jì)委的測(cè)算，現(xiàn)在北京成了全國的看病中心，每天來北京就醫(yī)的人口有70萬。這幾年，每年都是千萬人口的比例，因?yàn)閮?yōu)質(zhì)的醫(yī)療資源都?jí)艛嘣诒本┝?，?yōu)質(zhì)的教育資源也都?jí)艛嘣诒本?，教育部部署的一半的高校都在北京。所以看病要到北京，上好學(xué)校也只能在北京。

據(jù)說北京要把天壇醫(yī)院疏解到豐臺(tái)，怎么疏解呢？是在豐臺(tái)建立一個(gè)35萬平方米的“巨無霸”醫(yī)院？這是疏解還是新的壟斷？所以說現(xiàn)在的社會(huì)轉(zhuǎn)型沒有轉(zhuǎn)過來，還是這樣一種壟斷資源的發(fā)展方式。從現(xiàn)在京津冀規(guī)劃公布的信息來看，“一核、雙城、三軸、四區(qū)、多節(jié)點(diǎn)”。京津冀協(xié)同發(fā)展難道就是這幾個(gè)字能概括得了嗎？城市、小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、農(nóng)業(yè)、生態(tài)承載力在哪里？

如果現(xiàn)在我們的農(nóng)業(yè)還是粗放的，生態(tài)就發(fā)展、保護(hù)不起來。京津冀一體化，無非就在河北省省級(jí)范圍內(nèi)，這個(gè)范圍內(nèi)共同面臨的就是缺水，從一個(gè)城市缺水，到兩個(gè)城市缺水，最后到整個(gè)河北省范圍內(nèi)都缺水。為什么我們不能把眼光放更開一些，跟全國協(xié)同，跟大的區(qū)域協(xié)同？我們把長江的水1234公里調(diào)到北京來，為什么不可以把人、產(chǎn)業(yè)調(diào)到丹江口去？這2000多個(gè)億就可以建造一個(gè)大城市。我們思維如果不轉(zhuǎn)，我們的“城市病”是不能夠治本的。

農(nóng)業(yè)也應(yīng)該是一種體面的工作

《地球》：那么我們應(yīng)當(dāng)通過怎樣的轉(zhuǎn)型，來實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展？

潘家華：改革開放以來，中國的快速城鎮(zhèn)化基本上是沿循工業(yè)化拉動(dòng)城鎮(zhèn)化的路徑，由此帶來的問題可以通過新“三線”建設(shè)來疏解，包括優(yōu)質(zhì)資源由東部向中西部轉(zhuǎn)移，建設(shè)由一二線城市轉(zhuǎn)移到三四線城市，大城市向中小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，通過轉(zhuǎn)移有效緩解發(fā)展不均衡，一二線城市人滿為患而三四線城市發(fā)展乏力的矛盾。實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，必須均衡配置資源，融合城鄉(xiāng)體制機(jī)制保障。而做到這些，必須從認(rèn)知上轉(zhuǎn)型，需要深刻認(rèn)識(shí)到環(huán)境的剛性約束，在新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化這“四化并舉”之外加上綠色化標(biāo)準(zhǔn)。

現(xiàn)在的城市越來越大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有任何活力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也沒有任何基礎(chǔ)。如果我們實(shí)現(xiàn)這樣一種新的“三線”建設(shè)格局的話，這就表明京津冀一體化需要超出京津冀。這樣一種疏解不僅僅是在京津冀地區(qū)。例如歐洲的荷蘭，城市之間的距離也就30、50公里，而且都是獨(dú)立的城市，有自己的醫(yī)院、學(xué)校、優(yōu)質(zhì)的資源，自成體系。而我們所有的資源如果都圍繞這一個(gè)中心，絕對(duì)是擁堵，絕對(duì)是資源的浪費(fèi)。

怎樣才能實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化呢？就需要有資源疏解的均衡配置，就需要有城鄉(xiāng)融合的體制機(jī)制保障。以前我們說城鄉(xiāng)一體發(fā)展，保證城市發(fā)展強(qiáng)化二元結(jié)構(gòu)，那是因?yàn)槲覀冇畜w制保障，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)工農(nóng)產(chǎn)品的“剪刀差”，把農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格壓低，把工業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格提升，這樣就有資金，當(dāng)時(shí)農(nóng)村都向往城市，農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低，沒有收益，很貧窮，而城市有些產(chǎn)品質(zhì)量不怎么樣，但是價(jià)格很高，生活比較好，所以向往城市。

這就是機(jī)制保障，就是工農(nóng)產(chǎn)品的“剪刀差”。改革開放以后也有一個(gè)機(jī)制保障，那就是農(nóng)村土地以廉價(jià)或者免費(fèi)的城市轉(zhuǎn)換成為一種價(jià)格高昂的工業(yè)用地，就是以鄉(xiāng)促城，使得我們城市發(fā)展。同是農(nóng)村的一畝地，但是轉(zhuǎn)向城市以后，就以十倍、百倍、千倍、萬倍的升值，升值這一部分好像跟農(nóng)民沒有關(guān)系，就造成了城市發(fā)展越來越富裕，農(nóng)村倒有些偏廢了。所以我們說要城鄉(xiāng)一體發(fā)展。

怎么樣一體發(fā)展？我們確實(shí)是需要“托”和“拉”并舉，才能使農(nóng)村得以發(fā)展。怎么樣“托”呢？就是對(duì)農(nóng)村要有基本的生產(chǎn)保障，對(duì)老人、對(duì)小孩跟城里面老人的保障、小孩的保障應(yīng)該是同樣的。農(nóng)業(yè)也應(yīng)該是一種體面的工作，也應(yīng)該是一種由比較有收益的產(chǎn)業(yè)和就業(yè)機(jī)會(huì)；使得農(nóng)民生活也是一種品質(zhì)，也是一種有尊嚴(yán)的生活。當(dāng)然還有一個(gè)“拉”，拉就是資源均衡配置，就是我們把資源要疏解。

現(xiàn)在新型城鎮(zhèn)化需要這樣一種認(rèn)知的轉(zhuǎn)型，需要認(rèn)識(shí)到環(huán)境的剛性約束，只有這樣，我們這個(gè)新型的城鎮(zhèn)化才叫“新型”。我們說新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化這“四化并舉”，加上一個(gè)綠色化，“五化并舉”。

綠色化跟其他幾項(xiàng)并不是并列的，綠色化是標(biāo)準(zhǔn)。你是不是新型工業(yè)化？是不是新型城鎮(zhèn)化？是不是農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化？主要看是不是綠色化，只有是綠色化，才能叫新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。所以我們的轉(zhuǎn)型還要從認(rèn)知上提升和努力。