環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)兼總工程師王金南：新常態(tài)下的環(huán)境治理方略

本刊記者 段雯娟

過(guò)去40年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)取得輝煌成就的同時(shí)，也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，包括不符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律、資源過(guò)度消耗、生態(tài)環(huán)境破壞、大量產(chǎn)能過(guò)剩、低經(jīng)濟(jì)效益、錯(cuò)過(guò)了最佳結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)期和最佳技術(shù)創(chuàng)新時(shí)期等問(wèn)題。進(jìn)入新常態(tài)新時(shí)期，新老問(wèn)題復(fù)雜多樣，環(huán)境問(wèn)題解決難度在加大。對(duì)此，我們應(yīng)當(dāng)如何去有效應(yīng)對(duì)呢？

環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)兼總工程師王金南近日表示，中國(guó)的環(huán)境與發(fā)展正處在關(guān)鍵時(shí)期，能否利用后發(fā)優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展，關(guān)鍵在于處理好環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系，盡早跨越污染第二高峰，環(huán)境質(zhì)量全面達(dá)標(biāo)是中國(guó)環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。

改革環(huán)境管制手段，提高環(huán)境管理效率

王金南認(rèn)為，在環(huán)境治理體系和政策改革的過(guò)程中，頂層設(shè)計(jì)作用凸顯，《生態(tài)文明制度建設(shè)總體方案》等中央文件起到了引領(lǐng)和指導(dǎo)的作用。從政策改革角度來(lái)講，下一步需要把握提高環(huán)境民生品質(zhì)、保障生態(tài)環(huán)境底線、建立多元共治體系、合理分配保護(hù)成本、達(dá)到人與自然更加和諧這些目標(biāo)的平衡與協(xié)調(diào)，重點(diǎn)推進(jìn)環(huán)境管制手段、市場(chǎng)手段、社會(huì)制衡等三大領(lǐng)域的政策和制度改革。

現(xiàn)在各行各業(yè)的很多用詞都是新常態(tài)，那么，我國(guó)目前的環(huán)保究竟處于什么樣的狀態(tài)？王金南表示，我國(guó)著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧教授提到，過(guò)去的40年是不符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律的，資源過(guò)度消耗，生態(tài)環(huán)境破壞，大量產(chǎn)能過(guò)剩，低經(jīng)濟(jì)效率，這就是我國(guó)舊的常態(tài)。

從環(huán)境與經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系來(lái)看，我國(guó)目前處于環(huán)境經(jīng)濟(jì)“庫(kù)茲涅茲曲線”（美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家?guī)炱澞?955年提出來(lái)的收入分配狀況隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程而變化的曲線，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要概念，又稱“倒U曲線”），也就是說(shuō)，還沒(méi)有拐過(guò)峰值的狀態(tài)，當(dāng)然，總量、環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境影響、環(huán)境健康表現(xiàn)的方式都不完全一致，但總體上來(lái)說(shuō)是這個(gè)狀態(tài)。

王金南提到，考慮未來(lái)“十三五”的環(huán)境，從大的方面，基本的、定型的東西，不可能有太大變化。環(huán)境問(wèn)題跟社會(huì)是密切相關(guān)的，我國(guó)的人口增長(zhǎng)、城市化率，跟我國(guó)的發(fā)展階段密切相關(guān)，也就是跟人均GDP的指標(biāo)密切相關(guān)，所以環(huán)境問(wèn)題絕對(duì)不是簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單的技術(shù)問(wèn)題。

“我們目前處在這么一個(gè)狀態(tài)下，就是舊的環(huán)境問(wèn)題沒(méi)有解決，新的環(huán)境問(wèn)題又來(lái)了，就是這么一個(gè)狀態(tài)，交叉的、混合的狀態(tài)?！蓖踅鹉险f(shuō)。

在環(huán)境管制手段改革方面，王金南建議重點(diǎn)推進(jìn)企業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污許可證、總量控制和紅線底線制度五大制度的改革。

在排放標(biāo)準(zhǔn)方面，關(guān)鍵是做到從企業(yè)排放不達(dá)標(biāo)“常態(tài)化”轉(zhuǎn)變成達(dá)標(biāo)“常態(tài)化”；制定區(qū)域和地方排放標(biāo)準(zhǔn)，先開(kāi)展國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)度和經(jīng)濟(jì)有效性評(píng)估，不要有意無(wú)限提高排放標(biāo)準(zhǔn)難度，而是將排放標(biāo)準(zhǔn)跟現(xiàn)階段的主體功能區(qū)關(guān)聯(lián)起來(lái)；充分運(yùn)用《 環(huán)境保護(hù)法》促進(jìn)企業(yè)排放達(dá)標(biāo)。

在環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面應(yīng)做到企業(yè)自責(zé)，要厘清用戶對(duì)象，不要提供沒(méi)有法律約束的咨詢建議，重點(diǎn)解決環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的選址等問(wèn)題，開(kāi)展企業(yè)可持續(xù)發(fā)展或者社會(huì)責(zé)任綜合影響評(píng)價(jià)試點(diǎn)和改革。

在排污許可證方面，需要向精細(xì)化管理的方向發(fā)展，既不能完全依托總量控制但也不是直接摒棄，排污許可證需要容納更多的內(nèi)容，綜合排放許可證是未來(lái)改革方向，要區(qū)分重點(diǎn)排放源許可和一般排放源許可，建立綜合的環(huán)評(píng)和許可管理部門。

在總量控制方面，要合理選擇排放總量控制模式，避免一刀切；重視基準(zhǔn)年排放總量指標(biāo)準(zhǔn)確性以及重點(diǎn)源排放基數(shù)的核定；用總量控制托起“達(dá)標(biāo)排放”和“質(zhì)量改善”兩把“火炬”，排放指標(biāo)分配必須與企業(yè)排放達(dá)標(biāo)相關(guān)聯(lián)，同時(shí)說(shuō)清總量控制對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善的貢獻(xiàn)和關(guān)系。

在生態(tài)保護(hù)紅線的構(gòu)建方面，應(yīng)結(jié)合自然資源利用上線、環(huán)境質(zhì)量安全底線和生態(tài)功能保護(hù)基線三個(gè)方面，除了做到可監(jiān)測(cè)、可報(bào)告、可認(rèn)證以外，還要做到可分解和可實(shí)施。最關(guān)鍵是要在“十三五”國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中，列入“生態(tài)保護(hù)紅線”約束性指標(biāo)。

改革環(huán)境市場(chǎng)手段，建立環(huán)境激勵(lì)機(jī)制

在環(huán)境市場(chǎng)手段改革方面，王金南認(rèn)為，除了現(xiàn)階段比較常見(jiàn)的污染者付費(fèi)原則，還應(yīng)該包括使用者付費(fèi)原則、受益者付費(fèi)（補(bǔ)償）原則、破壞者付費(fèi)（賠償）原則，這樣整個(gè)經(jīng)濟(jì)政策體系的依據(jù)就比較全面和充分。

他表示，希望在下一階段環(huán)境保護(hù)稅可以完整建立四大稅目，包括污染排放稅、污染產(chǎn)品稅、生態(tài)保護(hù)稅、二氧化碳排放稅，提高環(huán)境稅的政策效率。像目前爭(zhēng)論比較大的二氧化碳排放稅，目前來(lái)看，財(cái)政部門和環(huán)保部門的意見(jiàn)都是一致的。

關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題，王金南認(rèn)為，現(xiàn)階段環(huán)保部門在跨界上下游水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償方面開(kāi)展比較好，應(yīng)該在“十三五”期間全面推廣?，F(xiàn)階段生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)領(lǐng)域應(yīng)該包括西部生態(tài)屏障、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、流域上下游水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償、資源開(kāi)發(fā)生態(tài)破壞、重污染企業(yè)退出、主體清晰的水資源工程市場(chǎng)化、國(guó)際碳匯市場(chǎng)等方面。

關(guān)于排污權(quán)有償取得和排污交易制度政策框架方面，王金南表示，從長(zhǎng)期來(lái)看是一項(xiàng)較好的經(jīng)濟(jì)手段，但不能僅僅局限于主要污染物排污權(quán)，而是要把生態(tài)環(huán)境整體作為一個(gè)資產(chǎn)來(lái)管理，目前有11個(gè)省在做試點(diǎn)。環(huán)境保護(hù)部也正在查看評(píng)估試點(diǎn)效果。

對(duì)于環(huán)境保護(hù)投融資方面，王金南認(rèn)為現(xiàn)在面臨幾個(gè)問(wèn)題，包括：環(huán)境保護(hù)資金需求巨大；財(cái)政資金難以保障持續(xù)和匹配，大綠色與小環(huán)保存在“競(jìng)爭(zhēng)”；環(huán)保市場(chǎng)化機(jī)制不健全，大量社會(huì)資本難以與環(huán)境保護(hù)需求融合；環(huán)保投資拉動(dòng)GDP的靜態(tài)短期和動(dòng)態(tài)長(zhǎng)期影響。按環(huán)境保護(hù)投資占GDP的比例1.5%、2.0%、2.5%三個(gè)比例去測(cè)算的話，“十三五”期間環(huán)保投資也就在6～10萬(wàn)億元。目前，真正意義的環(huán)境保護(hù)治理投資也就是1%左右。

針對(duì)這項(xiàng)改革，王金南也提出了三個(gè)建議：一是構(gòu)建環(huán)保投資的回報(bào)機(jī)制，沒(méi)有回報(bào)機(jī)制私人資本很難進(jìn)來(lái)。二是建議金融創(chuàng)新，積極推進(jìn)環(huán)保PPP，盡快建立向金融機(jī)構(gòu)推介PPP項(xiàng)目的常態(tài)化渠道，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為相關(guān)項(xiàng)目提高授信額度、增進(jìn)信用等級(jí)；健全社會(huì)資本投入市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制，推行排污權(quán)有償使用，完善排污權(quán)交易市場(chǎng)；支持開(kāi)展排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)、政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議及特許權(quán)協(xié)議項(xiàng)下收益質(zhì)押擔(dān)保融資，探索開(kāi)展污水垃圾處理服務(wù)項(xiàng)目預(yù)期收益質(zhì)押融資。三是加快環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革，建立創(chuàng)造市場(chǎng)、開(kāi)放市場(chǎng)、激活市場(chǎng)、規(guī)范市場(chǎng)的新常態(tài)。

對(duì)于環(huán)境保護(hù)投資中面臨幾重困境的問(wèn)題，王金南提到：一是需求比較大，特別是有些地方環(huán)保的投資大躍進(jìn)和綠色政績(jī)的驅(qū)動(dòng)比較明顯，在3%以上。

二是財(cái)政資金保證程度變的越來(lái)越困難，大綠色與小環(huán)保。搞綠色金融的人把綠色金融投資需求也是測(cè)得很大，最高的可以是20多萬(wàn)，把市場(chǎng)好像吹起來(lái)了。

三是環(huán)保市場(chǎng)機(jī)制化，市場(chǎng)化的機(jī)制不健全，大量社會(huì)資本難以與環(huán)境保護(hù)需求融合在一起。一方面很多閑散資金進(jìn)不來(lái)，這是“十三五”面臨的很大的問(wèn)題?？空?cái)政這塊基本上是小比例的。

這個(gè)層面上，王金南也有一些建議，比如說(shuō)構(gòu)建環(huán)保投資的回報(bào)機(jī)制，鼓勵(lì)環(huán)境金融服務(wù)的創(chuàng)新。

改革環(huán)境社會(huì)手段，建立環(huán)?！巴塑姟?/h2>

在社會(huì)手段改革中，王金南認(rèn)為主要是建立政府、企業(yè)與公眾社會(huì)之間的關(guān)系，建立一個(gè)“三位一體”的生態(tài)環(huán)境治理體系。作為政府層面上來(lái)說(shuō)，應(yīng)該去解決決策類的問(wèn)題，最主要是中央層面，第二個(gè)是執(zhí)行力的問(wèn)題，第三個(gè)是監(jiān)督力的問(wèn)題，監(jiān)督企業(yè)、監(jiān)督下一級(jí)政府，監(jiān)督橫向政府部門。第四個(gè)是協(xié)調(diào)。

他表示，在新常態(tài)下，無(wú)論是數(shù)據(jù)還是新聞消息，都是無(wú)法依靠隱瞞壓制住的，公眾應(yīng)該有知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、結(jié)社權(quán)、監(jiān)督權(quán)，最重要的也是最基本的，就是知情權(quán)，也就意味著信息公開(kāi)的力度還應(yīng)該加強(qiáng)，信息公開(kāi)的方式還應(yīng)該細(xì)化，要建立“不準(zhǔn)公開(kāi)”的環(huán)境信息負(fù)面清單，妥善處理好地方法院受理環(huán)境訴訟、因環(huán)境問(wèn)題政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)辭職等問(wèn)題；同時(shí)應(yīng)推動(dòng)多元化的信息公開(kāi)，包括政府公開(kāi)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)信息、部門公開(kāi)環(huán)境建設(shè)政務(wù)信息、企業(yè)公開(kāi)環(huán)境守法排污信息、研究機(jī)構(gòu)公開(kāi)支持環(huán)境管理決策信息等。

同時(shí)，王金南還呼吁，環(huán)保部門應(yīng)該建立環(huán)境保護(hù)“同盟軍”。建議環(huán)境保護(hù)部設(shè)立社會(huì)管理部門，分類型進(jìn)行管理、引導(dǎo)、參與區(qū)域、地方和社區(qū)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督；支持發(fā)展國(guó)際型環(huán)境智庫(kù)，建立第三方環(huán)境績(jī)效評(píng)估制度；全面建立環(huán)境資源司法體系，平衡好環(huán)境公益組織、政府部門和檢察機(jī)構(gòu)在環(huán)境公益訴訟中的作用。

另外他還表示，這個(gè)過(guò)程也不能僅僅依靠政府，還要呼吁社會(huì)公眾、社會(huì)團(tuán)體自發(fā)地凝聚、攏合起來(lái)，為環(huán)境保護(hù)添加“正能量”。

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