PPP模式推廣中的產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)對(duì)接與可為之舉研究

◎ 周雪飛 （西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，成都611130）

（作者為西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院碩士生導(dǎo)師）

PPP模式是指政府和社會(huì)資本合作模式，通過(guò)這種合作形式，各方可以達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)在當(dāng)前發(fā)展混合所有制的契機(jī)下，可與政府著力推廣的、需要在市場(chǎng)機(jī)制下運(yùn)行的PPP模式產(chǎn)生多重交集，形成有效對(duì)接。

1 PPP模式的內(nèi)涵實(shí)質(zhì)、主要優(yōu)勢(shì)與政府推廣

1.1 PPP模式的內(nèi)涵實(shí)質(zhì)

PPP（Public-Private-Partnership）模式，中文直譯為“公私合作制”，即政府和社會(huì)資本合作模式，是指政府部門與私人部門基于公共項(xiàng)目而形成的相互合作的伙伴式關(guān)系。通過(guò)這種合作形式，各方可以達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

追溯歷史，PPP模式于20世紀(jì)90年代從英國(guó)興起，主要目的是為解決英國(guó)當(dāng)時(shí)的城市公共管理效率問(wèn)題，目前已在全球范圍內(nèi)被廣泛接受和應(yīng)用。PPP模式實(shí)質(zhì)是在公用事業(yè)領(lǐng)域引入社會(huì)資本，將公共項(xiàng)目的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)交給社會(huì)投資者，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和市場(chǎng)配置，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而提高公用事業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和效率。

1.2 PPP模式的主要優(yōu)勢(shì)

一般來(lái)講，PPP模式適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，其主要優(yōu)勢(shì)在于：以合作協(xié)議（合同）為依據(jù)，在市場(chǎng)機(jī)制下運(yùn)行，能夠節(jié)省成本（10%～20%）、提高效率。

具體而言，開(kāi)展和推廣PPP模式，有利于創(chuàng)新投融資機(jī)制，拓寬社會(huì)資本投資渠道，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)內(nèi)生動(dòng)力；有利于推動(dòng)各類資本相互融合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，促進(jìn)投資主體多元化，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)；有利于理順政府與市場(chǎng)關(guān)系，加快政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。

1.3 政府著力推廣運(yùn)用PPP模式

2014年9月以來(lái)，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部與國(guó)家發(fā)改委相繼發(fā)布了指導(dǎo)意見(jiàn)、操作指南、示范案例等文件，分別從政府政策和實(shí)際操作層面明確了PPP模式的基本操作流程、制度規(guī)范和法律地位、利益保障等問(wèn)題，對(duì)PPP模式的推廣運(yùn)用予以指導(dǎo)（參見(jiàn)下表）。多部委連續(xù)出臺(tái)政策文件，強(qiáng)調(diào)政府和社會(huì)資本合作模式的重要意義，拉開(kāi)了PPP模式的推廣大幕，企業(yè)與政府機(jī)構(gòu)合作開(kāi)發(fā)更多項(xiàng)目的意愿得到加強(qiáng)，接下來(lái)PPP項(xiàng)目將會(huì)大面積鋪開(kāi)。

近期推出的有關(guān)政府和社會(huì)資本合作政策一覽表

2 產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)與PPP模式的交集和對(duì)接

2.1 產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)與PPP模式具有多重交集

產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)作為我國(guó)改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的產(chǎn)物，是伴隨企業(yè)改制和產(chǎn)權(quán)制度改革而發(fā)展起來(lái)的新興資本要素市場(chǎng)，意在為國(guó)有產(chǎn)權(quán)提供公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)平臺(tái)，推動(dòng)“歸屬清晰，權(quán)責(zé)明確，保護(hù)嚴(yán)格，流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的建立和完善。

十八屆三中全會(huì)首次明確提出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”、“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”，為產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的改革發(fā)展提供了機(jī)遇、指明了方向。正是由于產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)作為要素資源配置的平臺(tái)、場(chǎng)所，在近三十年的改革發(fā)展探索中，已經(jīng)初步形成了市場(chǎng)化的運(yùn)行機(jī)制，因此與當(dāng)下政府著力推廣的、需要在市場(chǎng)機(jī)制下運(yùn)行的PPP模式產(chǎn)生多重交集，形成有效對(duì)接。

——產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)是國(guó)有產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的平臺(tái)，而PPP模式最終形成的恰恰就是國(guó)有產(chǎn)權(quán)（國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有股權(quán)）。因此，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)能夠?yàn)镻PP模式下的國(guó)有產(chǎn)權(quán)提供流轉(zhuǎn)平臺(tái)服務(wù)。

——產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)混合所有制經(jīng)濟(jì)的重要途徑，而PPP模式就是通過(guò)“公私合作伙伴”方式實(shí)現(xiàn)混合所有制經(jīng)濟(jì)的。因此，PPP模式完全可以借助產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)來(lái)征集“合作伙伴”即社會(huì)資本，從而實(shí)現(xiàn)混合所有制經(jīng)濟(jì)。

——產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)是要素資源市場(chǎng)化配置的場(chǎng)所、投融資平臺(tái)，而PPP模式內(nèi)含了投融資需求、要素資源的聚集。因此，在PPP模式的退出機(jī)制形成中，各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng)能夠?yàn)樯鐣?huì)資本提供多元化、規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出通道，進(jìn)而拓寬了社會(huì)資本投融資渠道。

2.2 產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)和PPP模式的有效對(duì)接

2.2.1 PPP模式中的“合作伙伴選擇”與產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的“征集合作方”業(yè)務(wù)PPP合作模式的關(guān)鍵點(diǎn)之一，在于如何選擇到“能勝任的社會(huì)資本”即合作伙伴。根據(jù)相關(guān)要求，合作伙伴的確定應(yīng)“按照《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》等法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定，依法選擇”[1]。在此過(guò)程中，政府部門要“通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等多種方式”[2]，“綜合評(píng)估項(xiàng)目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)和財(cái)務(wù)實(shí)力等因素，擇優(yōu)選擇誠(chéng)實(shí)守信、安全可靠的合作伙伴，按照平等協(xié)商原則明確政府和項(xiàng)目公司間的權(quán)利與義務(wù)”[3]。

而在產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域里，“征集合作方項(xiàng)目”經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，已經(jīng)日臻完善、較為成熟。所謂征集合作方，是指企業(yè)以其擁有的房產(chǎn)、設(shè)備以及土地使用權(quán)、礦權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、貨幣資金等征集合作方共同合作或設(shè)立新公司，按照合作協(xié)議約定共同開(kāi)發(fā)、共同經(jīng)營(yíng)、共享利益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目。這種“征集合作方”的作法，其實(shí)就是PPP模式中的“合作伙伴選擇”。

因此，PPP模式中的“合作伙伴選擇”與產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的“征集合作方”業(yè)務(wù)形成了有效對(duì)接。換言之，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)能夠?yàn)镻PP模式的“合作伙伴選擇”提供市場(chǎng)化的征集方式和信息儲(chǔ)備支撐。

2.2.2 PPP模式中的產(chǎn)權(quán)融資與產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的融資功能。在特許經(jīng)營(yíng)和政府建立一定收入調(diào)節(jié)機(jī)制下，PPP模式中的項(xiàng)目融資可通過(guò)借助成熟金融市場(chǎng)和相關(guān)金融產(chǎn)品來(lái)實(shí)現(xiàn)，其可利用的融資資源包括：銀行借貸，產(chǎn)權(quán)融資，政府補(bǔ)助，非運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)等。

作為投融資、要素資源聚集的平臺(tái)，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)無(wú)疑能夠?yàn)镻PP模式提供產(chǎn)權(quán)融資管道和途徑。換言之，PPP模式中的產(chǎn)權(quán)融資與產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)自身?yè)碛械娜谫Y功能同樣形成了有效對(duì)接。

2.2.3 PPP模式中的資產(chǎn)移交（出租）與產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)“資產(chǎn)招租”業(yè)務(wù)。在包含政府向社會(huì)資本主體轉(zhuǎn)讓或出租資產(chǎn)的PPP合作項(xiàng)目中，還涉及到“政府移交資產(chǎn)”問(wèn)題。國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》第七章里，重點(diǎn)約定政府向社會(huì)資本主體移交資產(chǎn)的準(zhǔn)備工作、移交范圍和標(biāo)準(zhǔn)、移交程序及違約責(zé)任等[4]。

作為國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的場(chǎng)所與平臺(tái)，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的“資產(chǎn)招租”業(yè)務(wù)開(kāi)展非常成熟。換言之，PPP模式中的資產(chǎn)移交（出租）與產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)“資產(chǎn)招租”業(yè)務(wù)也由此形成有效對(duì)接。

2.2.4 PPP模式中的社會(huì)資本退出機(jī)制與產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)“產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓”業(yè)務(wù)。在PPP模式應(yīng)用中，社會(huì)資本退出機(jī)制的建立非常重要，因?yàn)橘Y本的流動(dòng)、要素資源的市場(chǎng)化配置是市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的常態(tài)。

作為產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的平臺(tái)場(chǎng)所、混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的攪拌器，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)可以為PPP模式下的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等產(chǎn)權(quán)提供公開(kāi)交易的平臺(tái)與通道，能夠保證在公開(kāi)透明的交易環(huán)境下實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的有序退出，從而完善、優(yōu)化項(xiàng)目公司的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。

2.2.5 PPP模式中的信息公開(kāi)披露與產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的“公開(kāi)透明，預(yù)防腐敗”功能。在PPP模式中，特別強(qiáng)調(diào)“政府、社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)依法公開(kāi)披露項(xiàng)目相關(guān)信息，保障公眾知情權(quán)，接受社會(huì)監(jiān)督”。而產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)自出現(xiàn)之日起，“公開(kāi)透明，預(yù)防腐敗”的功能便與之相伴隨行。換言之，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)能夠?yàn)镻PP模式中的信息公開(kāi)披露提供強(qiáng)有力的條件與環(huán)境支撐，二者在信息披露方面也形成有效對(duì)接。

3 產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)在PPP模式推廣中的可為之舉

3.1 開(kāi)發(fā)“PPP項(xiàng)目合作伙伴征集儲(chǔ)備庫(kù)”

產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)、交易機(jī)構(gòu)可以在原有“征集合作項(xiàng)目庫(kù)”基礎(chǔ)上，積極與政府部門對(duì)接、溝通，按照PPP模式的適用條件要求，充分利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，開(kāi)發(fā)、構(gòu)建“PPP項(xiàng)目合作伙伴征集儲(chǔ)備庫(kù)”，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，通過(guò)征集合作方等多種方式，依法合規(guī)、公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力、融資實(shí)力以及信用狀況良好的社會(huì)資本作為政府的合作伙伴。

3.2 構(gòu)建PPP項(xiàng)目“合作伙伴選擇-產(chǎn)權(quán)融資服務(wù)-資產(chǎn)移交-社會(huì)資本退出”的全程參與體系

正是由于產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)在征集合作方、產(chǎn)權(quán)融資、資產(chǎn)招租、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等業(yè)務(wù)領(lǐng)域具有顯著的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，因此，在PPP項(xiàng)目的推廣運(yùn)用中，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)、交易機(jī)構(gòu)理應(yīng)發(fā)揮業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)，整合專業(yè)團(tuán)隊(duì)，構(gòu)建PPP項(xiàng)目“合作伙伴選擇-產(chǎn)權(quán)融資服務(wù)-資產(chǎn)移交-社會(huì)資本退出”的全程參與體系，拓展、研發(fā)與PPP相關(guān)的創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)。

3.3 建立PPP項(xiàng)目信息發(fā)布平臺(tái)

產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)、交易機(jī)構(gòu)在信息公開(kāi)、透明方面，具有一套完整、嚴(yán)格的制度規(guī)范，完全可以通過(guò)建立“PPP項(xiàng)目信息發(fā)布平臺(tái)”方式，公開(kāi)披露PPP項(xiàng)目相關(guān)信息，確保社會(huì)公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的滿足，進(jìn)而發(fā)揮防腐功能。

[1]參見(jiàn)財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》，2014年9月23日、國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2014年12月2日.

[2]國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2014年12月2日.

[3]財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》，2014年9月23日.

[4]國(guó)家發(fā)改委《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014年版）》，2014年12月2日.