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    全面深化土地制度改革,實現(xiàn)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展

    2015-12-23 15:50:31關(guān)付新
    關(guān)鍵詞:三化宅基地經(jīng)營權(quán)

    關(guān)付新

    走“兩不犧牲,三化協(xié)調(diào)”發(fā)展道路的中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè),走新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的國家糧食核心區(qū)建設(shè),使人多地少資源稟賦條件下的河南經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,倍受嚴(yán)格土地資源約束,面對嚴(yán)峻發(fā)展難題挑戰(zhàn)。既保農(nóng)業(yè)和糧食,又保穩(wěn)定和發(fā)展,土地成為矛盾的焦點、問題的難點和破題的切入點。

    一、全面深化土地制度改革,釋放紅利

    (一)深化土地制度改革的政策

    2011年6月,《國土資源部 財政部 農(nóng)業(yè)部關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》,要求加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記發(fā)證工作,力爭到2012年年底把全國范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個具有所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織,做到農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋。2012年12月,《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》(2013年中央一號文件),提出改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度,有效保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利。要用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作,加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查,盡快完成確權(quán)登記頒證工作。加快推進(jìn)征地制度改革,依法征收農(nóng)民集體所有土地,要提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例,確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠(yuǎn)生計有保障。2014年11月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》,在我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中,農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移,農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平不斷提高,農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快,發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路。規(guī)?;?jīng)營利于優(yōu)化土地資源配置和提高勞動生產(chǎn)率,利于保障糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給,利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣應(yīng)用和農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。2014年12月,國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》,隨著我國農(nóng)村勞動力持續(xù)轉(zhuǎn)移和農(nóng)村改革不斷深化,農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易需求明顯增長,建立多種形式的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場和服務(wù)平臺,為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易提供有效服務(wù),引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展,穩(wěn)定農(nóng)村改革發(fā)展大局,保障農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財產(chǎn)權(quán)益,提高農(nóng)村要素資源配置和利用效率,加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。2015年1月,中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》,完善土地征收制度,建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度,改革完善農(nóng)村宅基地制度,建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制,合理提高個人收益。

    (二)土地制度深化改革的主線

    深化土地制度改革,堅持“三底線”,即土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損,堅持“三個權(quán)”的改革基本方針,即明晰所有權(quán),穩(wěn)定承包權(quán),放活經(jīng)營權(quán)。保護(hù)好農(nóng)民“三塊地”(農(nóng)戶的承包地、農(nóng)民的宅基地和集體建設(shè)用地)的合法權(quán)益,在試點基礎(chǔ)上有序推進(jìn)。通過深化改革,形成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度,是建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的前提,是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的動力源泉。土地制度深化改革的主線是確權(quán)賦能,放活增收,保地護(hù)權(quán)。

    確權(quán)賦能。通過農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證,有效解決農(nóng)村集體土地權(quán)屬糾紛,化解農(nóng)村社會矛盾,依法確認(rèn)農(nóng)民土地權(quán)利,強(qiáng)化農(nóng)民特別是全社會的土地物權(quán)意識,強(qiáng)化對農(nóng)村耕地、林地等各類土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護(hù),依法確認(rèn)和保障農(nóng)民的土地物權(quán),保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度,激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力。針對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能不完整,不能同等入市、同權(quán)同價和交易規(guī)則亟待健全等問題,完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度,賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能;明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍和途徑;建立健全市場交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度;建立土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押制度。

    放活增收。放活農(nóng)民承包土地經(jīng)營權(quán),改革和完善農(nóng)村宅基地制度,加強(qiáng)管理,依法保障農(nóng)戶宅基地使用權(quán),探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。依法推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治,嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點和集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。土地要素通過市場機(jī)制在主體間、城鄉(xiāng)間、產(chǎn)業(yè)間優(yōu)化配置,提高土地利用效率和價值,增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。

    保地護(hù)權(quán)。一是保護(hù)耕地,確保國家糧食安全的耕地紅線不能破。確認(rèn)農(nóng)民集體、農(nóng)民與土地長期穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,將農(nóng)民與土地物權(quán)緊密聯(lián)系起來,激發(fā)農(nóng)民保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地的積極性,有利于落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度、提高土地管理和利用水平。二是保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益,在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進(jìn)過程中,切實維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。完善征地補(bǔ)償辦法,合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)格征地程序,約束征地行為,健全對被征地的農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。

    二、破解難題,實現(xiàn)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展

    工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對建設(shè)用地需求增加,確保糧食安全的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求保護(hù)農(nóng)業(yè)用地,“三化”的沖突點和矛盾點是土地,協(xié)調(diào)發(fā)展的難點是土地。農(nóng)業(yè)大省和糧食大省的農(nóng)業(yè)用地“緊”;人多地少,土地墾殖率高,后備資源不足,土地“缺”;推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化土地需求“急”,農(nóng)村人口大省的農(nóng)村建設(shè)用地“多”。河南省實現(xiàn)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展,需要通過全面深化土地制度改革破解發(fā)展難題,用“多”的農(nóng)村建設(shè)用地,解決“三化”中土地“緊、缺、急”問題,挖掘土地潛力,激勵要素活力,形成發(fā)展動力。

    (一)以深化土地改革打破“三化”發(fā)展的土地約束

    在當(dāng)前背景條件下,農(nóng)業(yè)問題是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化如何確保糧食安全,農(nóng)村問題是新農(nóng)村建設(shè)如何滿足農(nóng)民生產(chǎn)和生活需要,農(nóng)民問題是提高收入水平和優(yōu)化收入結(jié)構(gòu),“三農(nóng)”問題簡而言之為糧、房和錢的問題。破題思路就是要用好“三塊地”(承包地、宅基地和農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地)解決“三農(nóng)”問題,打破“三化”中的土地瓶頸。

    用承包地解決農(nóng)業(yè)問題,確保國家糧食安全。用好承包地,就是要放活農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán),在承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證基礎(chǔ)上,規(guī)范并擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn),培育家庭農(nóng)場,擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模,進(jìn)行現(xiàn)代化糧食生產(chǎn),有效解決經(jīng)營規(guī)模小、生產(chǎn)成本高、種糧收益低等問題,保護(hù)農(nóng)民糧食生產(chǎn)積極性。

    用宅基地解決農(nóng)村問題,保證農(nóng)民建房需求?!翱招拇濉眴栴}由來已久,新住宅需求難以滿足,歷史原因?qū)е抡亻e置和超標(biāo)準(zhǔn)占用。農(nóng)家院大房多,村內(nèi)道路、照明、供水、排水、供電、網(wǎng)線和環(huán)衛(wèi)等設(shè)施和服務(wù)缺乏。規(guī)劃缺失、無規(guī)亂建、人口轉(zhuǎn)移、收入分化和管理不到位,使農(nóng)村建設(shè)新問題層出不窮?,F(xiàn)階段正處于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)代化和農(nóng)村治理方式轉(zhuǎn)變的轉(zhuǎn)型期,正值農(nóng)民住房由磚瓦房變樓房的更新?lián)Q代高發(fā)期,抓住機(jī)遇,解決利用粗放、退出不暢等問題,探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地,釋放農(nóng)村建設(shè)用地,支持工業(yè)化和城鎮(zhèn)化,同時,讓農(nóng)民均等化享受公共服務(wù)。

    用集體經(jīng)營性建設(shè)用地解決農(nóng)民收入問題,保障農(nóng)民資產(chǎn)性收入增長。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展,既為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移提供了機(jī)會,也為農(nóng)村土地要素升值提供了市場。地隨人走,農(nóng)村人口減少,農(nóng)村土地要減少,不能減少農(nóng)業(yè)用地,特別保護(hù)耕地,只有減少建設(shè)用地。所以要用農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地增加農(nóng)民資產(chǎn)性收入,改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件和公共服務(wù)。

    (二)以市場機(jī)制破解“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展難題

    讓市場機(jī)制在資源配置中發(fā)揮決定性作用,確權(quán)為土地市場化流轉(zhuǎn)提供了條件。河南全面深化土地制度改革,破解“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展難題的方法,是用市場機(jī)制解決人口、土地和產(chǎn)業(yè)的城鄉(xiāng)合理布局和比例關(guān)系問題,完成人地分離,人隨業(yè)定,地隨人走,業(yè)地結(jié)合的過程。

    人地分離。通過承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)和流轉(zhuǎn)及宅基地有償退出,農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口以市場交易方式,實現(xiàn)既得的土地承包權(quán)益和宅基地使用權(quán)益,離開農(nóng)村和土地,用承包地支持規(guī)?;F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展,用勞動和退出的建設(shè)用地支持了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展。

    人隨業(yè)定。農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的前提和條件是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,需要工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供條件和空間,也只有工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展,才能讓農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人,農(nóng)民才能變?yōu)槭忻?。從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的農(nóng)民不再是過去務(wù)農(nóng)打工“兩棲”兼業(yè)農(nóng)民,而是轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦吐殬I(yè)化的專業(yè)農(nóng)民。

    地隨人走。通過城鄉(xiāng)土地要素市場一體化,農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市,解決農(nóng)村人口發(fā)生城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移后的人地結(jié)合問題,讓農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用與農(nóng)村人口同步轉(zhuǎn)移,農(nóng)村土地要素得到市場回報而升值,工業(yè)化和城鎮(zhèn)化在吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的同時,滿足建設(shè)用地需求。

    地業(yè)結(jié)合。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化集約利用土地,提高土地產(chǎn)出效率,優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展,實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚和要素集聚,為農(nóng)村建設(shè)用地入市開拓高效利用途徑和升值市場空間的同時,農(nóng)村建設(shè)用地整治和挖潛,除供給工業(yè)和城市之外,還會通過復(fù)墾增加農(nóng)業(yè)用地面積,擴(kuò)大農(nóng)業(yè)土地規(guī)模,利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

    三、克服困難,推進(jìn)河南省土地制度改革

    在人多地少省情和“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)下,河南省深化土地制度改革,破解發(fā)展難題,矛盾和問題突出,困難和挑戰(zhàn)的難度高,但是也更需要,更重要,更迫切。河南省經(jīng)濟(jì)社會選擇的“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展道路,對深化土地制度改革提出要求,農(nóng)民和土地分得開,農(nóng)村土地流得動,農(nóng)民土地權(quán)益要維護(hù)。農(nóng)民依法擁有的土地產(chǎn)權(quán)有權(quán)利交易,有條件交易,有意愿交易,即有權(quán)利、有平臺、有利益。

    妥善處理好農(nóng)村土地遺留問題,確權(quán)到戶,讓人地分得開。人民公社體制下“三級所有,隊為基礎(chǔ)”集體土地產(chǎn)權(quán)不清后遺癥,以及推行第二輪土地承包工作中存在的問題,導(dǎo)致農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系和農(nóng)民土地權(quán)益問題較多,既成為深化土地改革的難點,又是徹底解決問題的時機(jī),此舉工作到位,依法合情合理解決遺留問題,確權(quán)到戶。產(chǎn)權(quán)明晰后,讓農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)可交易,可兌現(xiàn),可退出,通過市場機(jī)制實現(xiàn)農(nóng)民的土地權(quán)益。承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)實現(xiàn)規(guī)?;?jīng)營,針對出現(xiàn)的非農(nóng)化和非糧化影響糧食生產(chǎn)問題,政府應(yīng)通過劃定糧區(qū)糧田,嚴(yán)格管制用途,對地補(bǔ)貼,確保經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大,種糧面積不減少。

    政府和市場分清職責(zé),建立平臺,讓市場機(jī)制發(fā)揮作用,讓土地流得動。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新需求和解決現(xiàn)實問題的需要,政府制定和完善土地政策,讓農(nóng)民作為權(quán)利主體和市場主體,參與農(nóng)村發(fā)展決策和要素市場交易。建設(shè)交易和服務(wù)平臺,劃定交易主體和客體,做到活而不亂,動而有序。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場是為各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)依法流轉(zhuǎn)交易提供服務(wù)的平臺,保障農(nóng)民對集體資產(chǎn)的占有、收益、有償退出、抵押、擔(dān)保、繼承等六項權(quán)能?,F(xiàn)階段通過市場流轉(zhuǎn)交易的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)包括承包到戶的和農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營管理的資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)等,以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)、集體林地經(jīng)營權(quán)為主,不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán),具有明顯的資產(chǎn)使用權(quán)租賃市場的特征。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場既要發(fā)揮信息傳遞、價格發(fā)現(xiàn)、交易中介的基本功能,又要注意發(fā)揮貼近“三農(nóng)”,為農(nóng)戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等主體流轉(zhuǎn)交易產(chǎn)權(quán)提供便利和制度保障的特殊功能。適應(yīng)交易主體、目的和方式多樣化的需求,不斷拓展服務(wù)功能,逐步發(fā)展成集信息發(fā)布、產(chǎn)權(quán)交易、法律咨詢、資產(chǎn)評估、抵押融資等為一體的為農(nóng)服務(wù)綜合平臺。

    完善土地利益分配和保障機(jī)制,維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。農(nóng)民是“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的有生力量,維護(hù)農(nóng)民土地利益是社會和諧和穩(wěn)定的基礎(chǔ)。維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益主要是三個方面利益,一是承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),做到依法、有償、自愿,不能強(qiáng)迫;二是宅基地的調(diào)整或退出,按照政策和市場價格,對退出的建設(shè)用地用于農(nóng)業(yè)或進(jìn)入建設(shè)用地市場,給予合理補(bǔ)償;三是征收土地,要制定更為公平的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),給農(nóng)民經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和社會福利保障。

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