從“承接”走向“合作”：探析行業(yè)協(xié)會(huì)與地方政府部分職能轉(zhuǎn)移的合作

原珂

摘 要 公共服務(wù)市場化是近年來各國政府改革的主要方向之一，其中作為市場化改革重要機(jī)制的公共服務(wù)合同外包也已成為我國地方政府治理的核心工具之一。而行業(yè)協(xié)會(huì)作為一種非政府公共組織，可以在一定程度上承擔(dān)地方政府轉(zhuǎn)移的部分職能，尤其對(duì)其部分公共服務(wù)職能的轉(zhuǎn)移。鑒于此，從客觀發(fā)展趨勢及針對(duì)地方政府、行業(yè)協(xié)會(huì)與社會(huì)公眾四個(gè)方面對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)與地方政府部分職能轉(zhuǎn)移間合作進(jìn)行了可行性分析，并提出行業(yè)協(xié)會(huì)與地方政府合作的具體路徑。

關(guān)鍵詞 行業(yè)協(xié)會(huì)；政府職能；公共服務(wù)；合同外包；合作

[中圖分類號(hào)]D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0461（2015）12-0023-05

在我國市場經(jīng)濟(jì)不斷完善和全面深化改革的過程中，政府職能轉(zhuǎn)型與重塑已日漸成為一個(gè)關(guān)鍵性問題。黨的十八屆三中全會(huì)重新定位了市場的功能，將其在資源配置中的“基礎(chǔ)性作用”調(diào)整為“決定性作用”，并進(jìn)一步指出處理好政府與市場的關(guān)系是經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題。美國學(xué)者唐納德·凱特爾（Donald F.Kettl）也曾指出，今天的“政府角色已經(jīng)發(fā)生了變化：政府已很少是公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的生產(chǎn)者，而更多地成為實(shí)際從事公共服務(wù)的代理人的監(jiān)督者”。[1]特別是隨著近年來我國市場經(jīng)濟(jì)的逐步深化，公共服務(wù)市場化已成為我國政府改革的主流方向之一，其中公共服務(wù)合同外包作為市場化改革一種重要機(jī)制，已愈發(fā)成為地方政府治理的核心工具之一。然而，盡管當(dāng)前我國在公共服務(wù)外包方面已取得較大進(jìn)展，但還大都是處于政府主動(dòng)“發(fā)包”而相關(guān)社會(huì)組織、團(tuán)體或協(xié)會(huì)等被動(dòng)“接包”來“承接”政府轉(zhuǎn)移或下放的部分職能階段，這離二者間的真正“合作”還相距甚遠(yuǎn)。其實(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)作為一種相對(duì)獨(dú)立的非政府公共組織，在很大程度上是可以承擔(dān)地方政府轉(zhuǎn)移或下放的部分職能，尤其是對(duì)地方政府部分公共服務(wù)職能的轉(zhuǎn)移或下放。鑒于此，本文以行業(yè)協(xié)會(huì)為例，基于公共服務(wù)合同外包的視角，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)與地方政府部分職能轉(zhuǎn)移間的合作策略進(jìn)行可行性分析與路徑研究，以期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)與地方政府部分職能轉(zhuǎn)移二者間關(guān)系從“承接”走向真正的“合作”，從而充分發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)和更好發(fā)揮政府作用。

一、概念內(nèi)涵與研究進(jìn)展

合同外包（contracting out），比較具有代表性的定義是沃姆·比亞德（Warmer Beyond）所界定的廣義合同外包，指政府之間的協(xié)議與合作，一個(gè)政府可以雇傭或付費(fèi)給其他政府以提供公共服務(wù)。[2]然而，在狹義層面，其通常僅指以非政府組織（NGOs）為外包對(duì)象的合同外包，它一般包括三方面的內(nèi)涵：一是政府更多的是“掌舵”而不是“劃槳”；二是公共服務(wù)領(lǐng)域打破公共部門的壟斷，引入市場競爭機(jī)制；三是多元供給模式的出現(xiàn)，以促使公共服務(wù)水準(zhǔn)的提高。綜上，筆者認(rèn)為公共服務(wù)合同外包應(yīng)是這樣的一個(gè)過程，即為了更好地實(shí)現(xiàn)公共利益最大化和服務(wù)水準(zhǔn)專業(yè)化，政府將部分原本需其自行承擔(dān)的公共服務(wù)或內(nèi)部輔助性服務(wù)，通過市場競爭機(jī)制擇優(yōu)之后與其他非政府主體（如私人部門、非營利部門等）或者其他政府部門，甚至國外政府部門等之間建立委托—代理關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)部分職能的外部轉(zhuǎn)移。但由于現(xiàn)實(shí)中絕大多數(shù)政府通常很少把其公共物品或服務(wù)通過合同外包給其他政府，所以本文將從狹義的角度來解析公共服務(wù)合同外包。其具有以下四方面內(nèi)涵：第一，合同外包的一方主體必須是政府，其是公共服務(wù)或物品需求的確認(rèn)者、購買者和檢驗(yàn)評(píng)估者，同時(shí)是稅賦的有效征收者和謹(jǐn)慎的支出者，并享有對(duì)合同履行、變更或解除的優(yōu)益權(quán)。也就是說，政府決定供給什么，并確定誰來提供，對(duì)提供者支付多少價(jià)格，提供者應(yīng)達(dá)到的具體標(biāo)準(zhǔn)等。政府是公共產(chǎn)品的安排者，非政府組織是其提供者。第二，合同外包具有非營利性。尤其是對(duì)于一些無利可圖的公共服務(wù)或物品，市場因缺少利潤而不愿從事其生產(chǎn)，而非政府組織只需政府提供的費(fèi)用能夠維持其運(yùn)營就可以提供。實(shí)施合同外包多是出于政治、法律以及公眾需求的壓力，目的是為了社會(huì)穩(wěn)定、公共安全和社會(huì)福利，以更好地進(jìn)行公共管理，實(shí)現(xiàn)公共利益的需求。第三，合同外包以合同雙方當(dāng)事人協(xié)商為前提，是一種雙方合意的行為。這樣，在合作行為的達(dá)成、合作內(nèi)容及方式的確定等方面都是基于平等的市場主體身份，而非行政性地位，也并非通過行政指令、命令等形式實(shí)現(xiàn)合同外包。第四，合同外包的核心是把競爭機(jī)制引入公共物品和服務(wù)的供給過程中，用競爭代替政府的壟斷。在此，政府所需要做的是依據(jù)所簽訂的合同來進(jìn)行績效監(jiān)督。

行業(yè)協(xié)會(huì)（Trade Promotion/Trade/Business/Employer Association），在本質(zhì)上，是一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織形式，其主要是指西方市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家或地區(qū)在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，廣泛存在的一種自發(fā)形成的旨在促進(jìn)行業(yè)發(fā)展、制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范行業(yè)秩序以及實(shí)行行業(yè)監(jiān)督等的一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織。但由于各國政治、經(jīng)濟(jì)、歷史文化等方面的差異，對(duì)其理解也有所差異。美國《經(jīng)濟(jì)學(xué)百科全書》將行業(yè)協(xié)會(huì)定義為旨在為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)而自愿組織起來的同行或者商人團(tuán)體；英國關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì)的權(quán)威性定義則是：“獨(dú)立的經(jīng)營單位組成、保護(hù)和增進(jìn)全體成員既定利益的非盈利組織?！盵3]然而，在我國，關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì)的定義，也存在著較大差別。根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)1997年印發(fā)的《關(guān)于選擇若干城市進(jìn)行行業(yè)協(xié)會(huì)試點(diǎn)的方案》中稱，“行業(yè)協(xié)會(huì)是社會(huì)中介組織和自律性行業(yè)管理組織”，“是聯(lián)系政府和企業(yè)的橋梁、紐帶”，“同時(shí)，又是政府的參謀和助手”；清華大學(xué)非營利組織研究所所長賈西津從社會(huì)學(xué)角度出發(fā)，認(rèn)為行業(yè)協(xié)會(huì)是一種主要由會(huì)員自發(fā)成立的會(huì)員制的、在市場中開展活動(dòng)的、以行業(yè)為標(biāo)識(shí)的、非營利的、非政策的、互益性的社會(huì)組織。綜上，筆者認(rèn)為行業(yè)協(xié)會(huì)固然是一種具有自愿性、市場性、會(huì)員性、行業(yè)性、非營利性、非政府性和互益性的社會(huì)組織，但就其在承擔(dān)地方政府部分職能轉(zhuǎn)移的角色中，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)行業(yè)協(xié)會(huì)的專業(yè)性、參謀性和服務(wù)性功能，也即它們主要是由同一行業(yè)的會(huì)員所組成的互益性的非營利組織。endprint

關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì)的功能，西方市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家或地區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)的主要職能大致可以劃分為服務(wù)和協(xié)調(diào)兩大類，其基本都屬于政府公共服務(wù)職能的范疇。結(jié)合我國行業(yè)協(xié)會(huì)的具體特點(diǎn)，其功能主要集中在以下六個(gè)方面：代表功能、溝通功能、協(xié)調(diào)功能、監(jiān)督功能、服務(wù)功能、參政功能。其中，服務(wù)功能作為行業(yè)協(xié)會(huì)最基本的宗旨之一，就是為其協(xié)會(huì)成員提供各種服務(wù)，維護(hù)其利益。此外，行業(yè)協(xié)會(huì)由于自身屬性與特點(diǎn)，在某些領(lǐng)域則具有天然的信息優(yōu)勢和專業(yè)特長，通常能夠以更低的成本、更高的效率和更強(qiáng)的專業(yè)性，彌補(bǔ)政府自身在該領(lǐng)域因信息不對(duì)稱所造成的服務(wù)能力不足或高額成本缺陷。例如在行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定、行業(yè)規(guī)范的形成、行業(yè)政策的論證與評(píng)估等方面，都是行業(yè)協(xié)會(huì)可以充分發(fā)揮自身優(yōu)勢并與相關(guān)政府部門達(dá)成合作的可能方面。鑒于此，本文就地方政府與行業(yè)協(xié)會(huì)雙方而言，主要側(cè)重分析行業(yè)協(xié)會(huì)在承擔(dān)地方政府部分職能轉(zhuǎn)移中的可行性與具體合作流程。在某種程度上，其實(shí)質(zhì)是地方政府將其本應(yīng)自行承擔(dān)的部分職能，委托給非政府組織完成的一種公共服務(wù)供給方式或機(jī)制。

二、從“承接”走向“合作”：行業(yè)協(xié)會(huì)與地方政府部分職能轉(zhuǎn)移間合作的可行性

當(dāng)前，公共服務(wù)合同外包已成為世界各國行政改革中一股不可逆轉(zhuǎn)的潮流。特別是在新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響下，管理更加強(qiáng)調(diào)效益和專業(yè)性，由此形成的公共服務(wù)的市場化、供給方式的多樣性等都直接推動(dòng)了我國各地政府公共服務(wù)合同外包的實(shí)踐進(jìn)程。因此，不論從客觀方面，還是從其對(duì)于地方政府、行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)公眾各主體方來說，都有著切實(shí)的可行性與必然性。

首先，從客觀發(fā)展趨勢看，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，尤其是現(xiàn)階段大范圍取消行政審批的背景下，公共服務(wù)合同外包愈發(fā)更為可能。過往對(duì)于市場主體提供公共服務(wù)的擔(dān)憂，多是出于西方福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋，認(rèn)為我國依然處于市場經(jīng)濟(jì)低級(jí)階段，市場主體因自身的逐利性特點(diǎn)會(huì)在提供服務(wù)的過程中產(chǎn)生“市場失靈”問題。然而，伴隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷深化與日益成熟，市場不僅可以有力地解決上述問題，使原有“市場失靈”領(lǐng)域轉(zhuǎn)化為“市場有效”的領(lǐng)域，而且還能有效地解決“政府失靈”的領(lǐng)域，甚至也能彌補(bǔ)第三部門“志愿失靈”的領(lǐng)域。因此，在當(dāng)代中國加強(qiáng)社會(huì)治理創(chuàng)新的進(jìn)程中，公共服務(wù)合同外包勢在必行。

其次，就地方政府而言，在近年加強(qiáng)社會(huì)治理創(chuàng)新的大背景下，日益要求形成“小政府，大社會(huì)”的格局?！靶≌笔侵刚饕毮芗杏诤暧^領(lǐng)域，把“不該管、管不了也管不好”的微觀領(lǐng)域管理職能轉(zhuǎn)移出去；“大社會(huì)”則意味著社會(huì)組織要在微觀領(lǐng)域和社會(huì)公共事務(wù)中發(fā)揮作用。然而，政府變小之后，社會(huì)如何放大？又由誰來承擔(dān)政府下放的社會(huì)職能呢？對(duì)政府來說，行業(yè)協(xié)會(huì)作為微觀領(lǐng)域非政府組織的主體之一，恰好能承擔(dān)其轉(zhuǎn)移出去的部分公共服務(wù)職能，并且還能很好地兼顧民主和效率兩個(gè)方面，何樂而不為呢？從政府自身改進(jìn)和優(yōu)化的角度，一方面這種合作可以實(shí)現(xiàn)政府對(duì)自身功能與職責(zé)的再認(rèn)識(shí)，通過由“范圍廣、面積大、但專業(yè)性較弱”的全能政府逐漸向“有所為，有所不為”的有限政府的轉(zhuǎn)型和過渡，使其角色定位更加明確、職能發(fā)揮更為精細(xì)；另一方面，則可以降低行政成本，提高行政效率，并且還可以彌補(bǔ)政府提供公共服務(wù)數(shù)量上的不足。由此，不難理解，政府轉(zhuǎn)變職能的自主改革方向，與行業(yè)協(xié)會(huì)等非政府組織的發(fā)展目標(biāo)是不謀而合的、是相適應(yīng)的，從而使政府推動(dòng)的職能改革也在時(shí)空上迎合了行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展需求，使其合作成為可能。同時(shí)，我國行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)政府的態(tài)度也決定了其與地方政府的合作成為可能。我國行業(yè)協(xié)會(huì)常常采取一種自我限制的策略，他們往往避開有爭議的敏感問題，而將工作的重心放在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提供公共服務(wù)的功能上，這恰好也迎合了政府的偏好，使其合作的可行性大為提升。

再次，就行業(yè)協(xié)會(huì)而言，基于以下兩方面的原因，也很有必要積極與政府合作，承接其轉(zhuǎn)移出的部分職能。第一，減少協(xié)調(diào)成本的需要。作為行業(yè)協(xié)會(huì)主體的企業(yè)成員，在日益競爭激烈的市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中不僅產(chǎn)生生產(chǎn)成本（如設(shè)備等），而且會(huì)遇到許多無形的協(xié)調(diào)成本（如競相壓價(jià)引起的談判成本、開展各種合作的締約成本、監(jiān)督履約成本等）。當(dāng)這些無形的協(xié)調(diào)成本達(dá)到單個(gè)企業(yè)，甚至行業(yè)協(xié)會(huì)無法承擔(dān)時(shí)，必然要由政府出面協(xié)調(diào)，特別在國際反傾銷事件中尤為突出。而行業(yè)協(xié)會(huì)主動(dòng)承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移的行業(yè)管理職能就能有效地避免這些成本，直接代表本行業(yè)的利益進(jìn)行協(xié)調(diào)，推進(jìn)行業(yè)自治。第二，提供公共服務(wù)功能的需要。雖然行業(yè)協(xié)會(huì)不以盈利為目的，但是作為其主體的企業(yè)成員則是利潤最大化的追求者。公共服務(wù)作為公共物品的一種，其本身就具有公共性質(zhì)，因而自然會(huì)存在某些類似于“公共池塘”的領(lǐng)域，可能因個(gè)體的理性選擇而難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用，如對(duì)于各種行業(yè)行規(guī)和公共信息的維護(hù)方面。在行業(yè)范疇內(nèi)，這些公共事務(wù)并不是單個(gè)企業(yè)可以解決的，必須依靠行業(yè)協(xié)會(huì)來提供互益性的公共服務(wù)[3]，從而達(dá)到自覺轉(zhuǎn)移地方政府的部分公共服務(wù)職能，而這也正是行業(yè)協(xié)會(huì)的職責(zé)所在。

最后，從社會(huì)公眾的角度來看，公共服務(wù)合同外包可以令公眾獲得更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。新公共管理強(qiáng)調(diào)公眾的回應(yīng)性，公眾參與公共物品的提供過程以及表達(dá)自身需求的偏好。行業(yè)協(xié)會(huì)作為特定范圍內(nèi)公共利益的載體，可以提供更優(yōu)質(zhì)、更經(jīng)濟(jì)的公共物品或服務(wù)，導(dǎo)致政府對(duì)其滿意度提高，進(jìn)而促進(jìn)公眾對(duì)政府的滿意度提高，從而更利于公共服務(wù)提供的均等化，進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。此外，實(shí)施合同外包還有利于擴(kuò)大以行業(yè)協(xié)會(huì)為載體的公眾行政參與權(quán)，推進(jìn)行政民主化和轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)行政理念。

三、行業(yè)協(xié)會(huì)與地方政府合作的具體路徑

現(xiàn)代政府是服務(wù)型政府。因此，在多數(shù)公共物品的供給上，地方政府可以通過招投標(biāo)等形式與相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)建立合同外包的協(xié)商合作機(jī)制，由行業(yè)協(xié)會(huì)提供公共物品或服務(wù)，地方政府則較多地扮演安排者與監(jiān)督者的角色，以促進(jìn)公共物品或服務(wù)的改善與公平分配。但鑒于二者的合作，即行業(yè)協(xié)會(huì)要承擔(dān)地方政府轉(zhuǎn)移出來的部分公共服務(wù)職能，就必然要涉及兩個(gè)基本問題：一是行業(yè)協(xié)會(huì)是否能夠承擔(dān)起政府轉(zhuǎn)移的部分職能；二是如何才能使政府把相關(guān)職能轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會(huì)。此二者缺一不可，相輔相成。如果政府部門有職能轉(zhuǎn)移的意愿，而行業(yè)協(xié)會(huì)無力承擔(dān)，政府職能就轉(zhuǎn)移不出去，即使勉強(qiáng)轉(zhuǎn)移了，目的也難以實(shí)現(xiàn)；反之，如果行業(yè)協(xié)會(huì)有能力承擔(dān)，但是政府部門卻把相關(guān)職能牢牢抓在手中不放，行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)政府部分職能轉(zhuǎn)移也只是空中樓閣。[4]由此，探討行業(yè)協(xié)會(huì)在進(jìn)行部分公共服務(wù)職能合同外包時(shí)就必須先做以下幾方面的思考：第一，相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)是否有能力承擔(dān)其轉(zhuǎn)移的職能？第二，相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)是否有健全的法律法規(guī)制度？第三，相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)與其相關(guān)部門間是否有順暢的協(xié)調(diào)、溝通參與機(jī)制？在此基礎(chǔ)上，行業(yè)協(xié)會(huì)才能根據(jù)其行業(yè)特點(diǎn)來承擔(dān)政府部門轉(zhuǎn)移的部分職能。而政府職能部門在向行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移職能時(shí)，還必須進(jìn)行科學(xué)分類，根據(jù)不同情況，分類轉(zhuǎn)移，穩(wěn)步推進(jìn)。對(duì)于可以完全下放的職能，進(jìn)行合理下放，而對(duì)于一些暫時(shí)不適合轉(zhuǎn)移的職能，則可以通過公共服務(wù)合同外包的流程轉(zhuǎn)移給相關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)。而在外包的過程中，其流程是否科學(xué)合理、公正妥當(dāng)，將直接影響到二者合作的效果。鑒于此，為節(jié)約成本、提高公共服務(wù)效率并維持相對(duì)穩(wěn)定的供給關(guān)系，政府建立合理有效的外包流程是十分必要的。與此同時(shí)，結(jié)合我國實(shí)際狀況，對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)地方政府部分職能轉(zhuǎn)移的合作策略來說，以下路徑或許更具可行性。endprint

（一）理念重塑，以明晰的職責(zé)定位規(guī)范合作形式

首先，理念是行動(dòng)的先導(dǎo)。應(yīng)樹立政府外包服務(wù)的新理念，促使地方政府從傳統(tǒng)的以“公共權(quán)力為基礎(chǔ)”進(jìn)行資源配置的舊理念逐步轉(zhuǎn)向以“市場為基礎(chǔ)”進(jìn)行資源配置的新理念。這樣，相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)與地方政府之間才能實(shí)現(xiàn)真正“合作”的前提——地位平等。其次，定位是合作的前提和基礎(chǔ)。這就需要相關(guān)地方政府轉(zhuǎn)變職能，明確職責(zé)。只有這樣，才能有效理順政府與行業(yè)協(xié)會(huì)雙方在公共服務(wù)外包方面的關(guān)系，確定各自的功能與職責(zé)、合作的范圍與程度，從而進(jìn)一步?jīng)Q定合作開展的有效形式。然而，明確的職責(zé)定位還需要結(jié)合其市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度及實(shí)際運(yùn)行管理狀況。因?yàn)樵诓煌l(fā)展階段，受不同行政文化的影響，行業(yè)協(xié)會(huì)在發(fā)揮服務(wù)功能的過程中往往也會(huì)存在某些理念方面的差異，從而塑造出政府與協(xié)會(huì)二者間程度不一、類型不同的合作關(guān)系或模式。如表1所示，其主要列舉了國外比較具有代表性的政府與行業(yè)協(xié)會(huì)二者間合作的主要模式及內(nèi)容。

（二）明確需求，公開招投標(biāo)，合理轉(zhuǎn)移政府部分職能

一方面，要明確需求，擬定方案，合理轉(zhuǎn)移政府部分職能。在此基礎(chǔ)上，地方政府應(yīng)廣開渠道，全面收集有關(guān)社會(huì)需求方面的相關(guān)信息，并在參照社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃和財(cái)政計(jì)劃的基礎(chǔ)上，合理制定方案，明確其所需轉(zhuǎn)移出去的部分職能，以期與相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)開展有效合作。根據(jù)2015年1月新出臺(tái)的《促進(jìn)服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展的意見》，我國目前已有31個(gè)服務(wù)外包示范城市。這些城市現(xiàn)都已經(jīng)形成了各具特色的服務(wù)外包事項(xiàng)及領(lǐng)域，如表2所示，其簡要列舉了一些城市主要的服務(wù)外包事項(xiàng)與領(lǐng)域。

另一方面，地方政府部分職能的轉(zhuǎn)移，應(yīng)以促進(jìn)有效競爭、營造有序的市場經(jīng)濟(jì)氛圍和維護(hù)社會(huì)的公平正義為目標(biāo)。因此，在地方政府合同外包過程中，應(yīng)通過公開招投標(biāo)，競選承包方的方式降低行政成本。按照國際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，公開招投標(biāo)一般可以使合同價(jià)格降低15%～30%，反之則會(huì)使項(xiàng)目支出平均超過實(shí)際價(jià)格的20%～25%。[5]由于競爭程度不一，具體招投標(biāo)的模式也略有不同。大致說來，有如下三類招投標(biāo)方式：①完全開放的公開招投標(biāo)競爭，是指政府在選擇承包方時(shí)完全采用市場機(jī)制來確定。如深圳市政府向社會(huì)組織購買社工項(xiàng)目，市政府向全社會(huì)發(fā)出招標(biāo)通知，由社工的各用人單位自主選擇社工民間組織。②有資質(zhì)限制的公開招投標(biāo)競爭，是指政府對(duì)公開招標(biāo)的申請方式有嚴(yán)格的資質(zhì)限制。如佛山市團(tuán)委向民間組織購買公共服務(wù)志愿者項(xiàng)目服務(wù)，佛山市委要求只有團(tuán)委系統(tǒng)下的民間組織才可以申請?jiān)擁?xiàng)目。③邀約招投標(biāo)競爭，政府意向性地向承包方發(fā)出招投標(biāo)邀請[6]，與相關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行直接磋商，建立合同關(guān)系。如廣東省物流行業(yè)協(xié)會(huì)在廣東省地方政府積極探索建設(shè)“小政府，大社會(huì)”的服務(wù)型政府理念下，憑其轉(zhuǎn)移優(yōu)勢和突出的業(yè)績，使其在地方政府公共服務(wù)合同外包招投標(biāo)中，經(jīng)常成為當(dāng)?shù)卣牟欢x擇。這樣，通過公開招投標(biāo)可以實(shí)現(xiàn)政府資源與社會(huì)資源配置的市場化運(yùn)作，從而使二者實(shí)現(xiàn)“陽光合作”，并最終共同協(xié)商制定出具有可操作性的具體合作方案，以有效開展合作。

（三）明確政府的監(jiān)管責(zé)任，依法規(guī)范政府與協(xié)會(huì)間的關(guān)系

隨著合作方案的確定，即地方政府的部分職能逐漸開始轉(zhuǎn)移到相關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)身上后，政府的主要角色就是要當(dāng)好“監(jiān)督者”，以給行業(yè)協(xié)會(huì)充分自主運(yùn)作的空間。具體來說，行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)嚴(yán)格按照合同約定的相關(guān)服務(wù)條款、合同指定的項(xiàng)目方案進(jìn)行相關(guān)服務(wù)的生產(chǎn)、提供。與此同時(shí)，政府在這一合同實(shí)施過程中，應(yīng)逐步加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展?fàn)顩r和公共物品生產(chǎn)狀況的監(jiān)督管理。總之，要以合同的形式依法規(guī)范地方政府與相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)二者間的具體關(guān)系。此外，作為獨(dú)立社團(tuán)法人，相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)還應(yīng)從以下四個(gè)方面不斷完善自身建設(shè)：一是建立健全行業(yè)協(xié)會(huì)的組織結(jié)構(gòu)，實(shí)行民主管理；二是主動(dòng)搭建開放的服務(wù)平臺(tái)，提高服務(wù)質(zhì)量；三是建立有效的合作機(jī)制，拓展其作用的空間；四是建立起切實(shí)可行的自律機(jī)制，逐步向“自律、自立、自養(yǎng)”的方向發(fā)展。

（四）引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，以科學(xué)的方式評(píng)估合作績效

公共服務(wù)合同外包一定程度上是政府將自身部分職能的對(duì)外轉(zhuǎn)移，但這種轉(zhuǎn)移并非意味著完全“放手”。政府需要在合作的前端與末端，對(duì)于外包行業(yè)協(xié)會(huì)的服務(wù)能力、服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)績效，進(jìn)行科學(xué)全面的評(píng)估。在轉(zhuǎn)移之前，有關(guān)部門需要對(duì)各外包行業(yè)協(xié)會(huì)的資格、能力、專業(yè)性、穩(wěn)定性等方面進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。以減少因信息不對(duì)稱、有限理性等造成的事后爭議與沖突，或應(yīng)對(duì)由于市場變化、環(huán)境變化等突發(fā)問題可能造成的成本提高或服務(wù)質(zhì)量下降等問題。當(dāng)外包行業(yè)協(xié)會(huì)完成相關(guān)公共物品或服務(wù)的提供后，作為發(fā)包方的政府部門應(yīng)通過引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，比如高校學(xué)者、相關(guān)專家或?qū)ｉT的評(píng)估機(jī)構(gòu)等，對(duì)有關(guān)外包行業(yè)協(xié)會(huì)所提供是公共物品或服務(wù)進(jìn)行綜合績效評(píng)估，并把相關(guān)信息反饋給該行業(yè)協(xié)會(huì)或受益公眾，使其意識(shí)到不足及所需改進(jìn)之處，以期將來更好地提升二者間的合作水準(zhǔn)。此外，對(duì)相關(guān)地方政府部門而言，還應(yīng)進(jìn)一步建立和完善重大外包決策的合法性審查機(jī)制以及重大外包決策終身責(zé)任追究制度與責(zé)任倒查機(jī)制等。

四、結(jié) 語

公共服務(wù)合同外包作為政府公共服務(wù)提供方式變革的重要工具之一，不僅是推進(jìn)地方政府與行業(yè)協(xié)會(huì)合作、完善政府公共服務(wù)職能的內(nèi)在需求，也是應(yīng)對(duì)外部環(huán)境變革的客觀需要，其合理實(shí)施將創(chuàng)造競爭并使其制度化，而這正是積極鼓勵(lì)建立良好社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)績效的核心因素，從而利于政府更好地轉(zhuǎn)移其部分職能，下放權(quán)力，精兵簡政，以期建立起“小政府，大社會(huì)”的新型服務(wù)型政府。endprint