天津城市化進程中失地農(nóng)民利益補償機制構建

宋建輝

摘要：當前，失地農(nóng)民利益補償已成為社會各界關注的熱點問題，故構建有效的利益補償機制顯得尤為必要。這不僅事關失地農(nóng)民自身利益，更關系到整個社會和諧穩(wěn)定。通過對天津區(qū)縣失地農(nóng)民利益補償情況的現(xiàn)實考察，發(fā)現(xiàn)存在補償偏低、知情權和參與度不足、滿意度不高等現(xiàn)實問題，而補償標準不合理、補償范圍過窄、集體土地產(chǎn)權不清、補償款分配混亂是導致農(nóng)民利益受損的深層原因。最后針對性提出保障失地農(nóng)民合法權益的配套措施。

關鍵詞：失地農(nóng)民；城市化；征地補償；補償機制；天津

中圖分類號：F291.1

文獻標識號：A

文章編號：1001-4942（2015）10-0151-06

近年來，天津城市化進程加快。截至2011年底，全市以城鎮(zhèn)人口占常住人口比重計算的城市化率達到80.5%（天津市2011年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報），位居全國各省市前列。城市化的快速推進使大量農(nóng)村集體土地轉為城市國有土地，產(chǎn)生大量失地農(nóng)民。然而，土地是農(nóng)民賴以生存的物質基礎，征地也使他們失去了生存和發(fā)展的物質基礎。農(nóng)民失去了土地，就等于失去了最基本的生活資料、失去了最基本的生計來源?？陀^而言，現(xiàn)行征地利益補償機制面臨著諸多困境，不僅影響了城市化的健康發(fā)展，也為社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展埋下了隱患。未來，亟需加大力度維護失地農(nóng)民合法權益，通過構建科學合理的制度體系實現(xiàn)對其利益的充分補償。相應地，失地農(nóng)民利益補償機制構建也成為城市化進程中亟待解決和關注的重大現(xiàn)實問題?；诖?，筆者通過對天津城市化進程中失地農(nóng)民利益補償情況的現(xiàn)實考察，挖掘其利益受損的制度根源，力求探尋維護其合法權益的制度機制。

1失地農(nóng)民利益補償情況的現(xiàn)實考察

為強化對天津城市化進程中失地農(nóng)民利益補償情況的深刻理解，課題組于2012年9月分別對天津市區(qū)周邊區(qū)縣進行了實地調研，重點圍繞失地農(nóng)民征地補償情況、知情權和參與度、對征地補償?shù)囊庖姾蛻B(tài)度等內容展開。調研對象樣本選取參考了相關鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊經(jīng)濟實力、距離城鎮(zhèn)遠近程度、經(jīng)濟發(fā)展類型及征地時間和規(guī)模等因素。調研過程中，采用了結構式抽樣調查或深度訪談方法，先后涉及14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、46個村莊，累計獲取113份有效問卷。

1.1農(nóng)地征用總體情況

1998年全國第三次土地調整時，受訪113位失地農(nóng)民家庭中累計384人共分得土地34.94公頃，人均分得土地0.09公頃。各區(qū)縣人均農(nóng)地面積不盡相同，武清、靜海、寧河、寶坻人均農(nóng)地面積多在0.09～0.27公頃之間，其它區(qū)縣人均農(nóng)地面積則在0.09公頃以下。伴隨工業(yè)化、城市化迅速推進，尤其2000年以來天津征地規(guī)模和速度明顯加快，絕大多數(shù)農(nóng)民家庭土地被一次性征收完畢。在受訪113位失地農(nóng)民家庭中有99戶土地被一次性征收，占總數(shù)的87.6%；其余14戶土地分2～4次逐步征收完畢，占總數(shù)的12.4%。同時，天津各區(qū)縣征地規(guī)模也不盡相同。農(nóng)民單戶最大失地面積達1.33公頃，位于武清區(qū)東浦洼鄉(xiāng)繩南宮村；單戶最小失地面積則僅有0.02公頃，位于農(nóng)地資源稀缺的北部山區(qū)——薊縣漁陽鎮(zhèn)土樓村。天津農(nóng)地征收的一個顯著特點即實施“宅基地換房工程”，即農(nóng)民以一定面積宅基地平房換取相應面積樓房集中居住，加快宅基地等農(nóng)村集體建設用地的集中統(tǒng)一開發(fā)步伐。調研得知，約85.8%受訪農(nóng)戶在失去農(nóng)地的同時也失去了宅基地，其余14.2%也正在或即將實施“宅基地換房工程”。

1.2農(nóng)地征用補償情況

天津各區(qū)縣依據(jù)征地規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展程度及失地農(nóng)民現(xiàn)實情況，分別采用了不同的利益補償安置方式。

一是現(xiàn)金補償。政府將失地補償費用以貨幣形式給予失地農(nóng)民后由其自謀出路?，F(xiàn)金補償分一次性補償和分期補償兩種方式。依據(jù)各地區(qū)位、經(jīng)濟發(fā)展、土地供需狀況、征地時間不同，天津的貨幣補償費用大約為每公頃（45～225）×10⁴元，靜海、漢沽、薊縣等地采用一次性貨幣補償。分期貨幣補償則是政府或開發(fā)商將失地補償費用按年或月定期支付給失地農(nóng)民，這種補償方式相對較少且主要用于西青、靜海、大港等地部分村鎮(zhèn)。這些地方大多采用租賃方式將農(nóng)民土地集中收回統(tǒng)一經(jīng)營。現(xiàn)金補償方式便于操作執(zhí)行，短期內農(nóng)民也容易接受，但它沒有充分考慮到農(nóng)民的長遠利益和長期生活保障，一旦補償資金用完，農(nóng)民未來生活將陷入困境。

二是實物補償。該補償方式主要針對“宅基地換房工程”，在農(nóng)地征用實踐中很少采用。該補償方式解決了農(nóng)民失去宅基地后的安居住房問題，但由于農(nóng)民住進樓房后的額外購房成本、房屋裝修費用及物業(yè)、水、電、暖、氣費用增加而導致生活開支加大。

三是保險安置。即主要為失地農(nóng)民提供養(yǎng)老、醫(yī)療保險。該安置方式主要在津南區(qū)、北辰區(qū)采用。如津南區(qū)辛莊鎮(zhèn)為每位成年失地農(nóng)民一次性補繳（4.75～6.7）×10⁴元不等的養(yǎng)老保險費，解決了農(nóng)民失去土地后的長期生活保障問題。保險安置考慮到了農(nóng)民的長遠生計問題，然而卻對農(nóng)民失地后的現(xiàn)實生計考慮不足，導致其現(xiàn)實生活困難，同樣招致失地農(nóng)民的不滿。

四是現(xiàn)金加保險組合補償。即在給失地農(nóng)民一定額度貨幣補償?shù)耐瑫r還為其繳納養(yǎng)老、醫(yī)療社會保險的安置方式。該補償方式在考慮農(nóng)民失地后現(xiàn)實生活需求的同時，還兼顧了農(nóng)民的長期生活保障問題。東麗、西青、塘沽、武清、寶坻等區(qū)縣大多采用這種方式，征地過程較為順利。

以上無論哪種補償方式，相對于政府出讓土地后的收入而言都明顯偏低。政府將征收的農(nóng)村土地出讓后，往往增值達數(shù)十倍乃至數(shù)百倍，而失地農(nóng)民卻沒有分享到土地出讓后的增值收益。更有甚者，部分失地農(nóng)民至今尚未拿到征地補償款或得到其它方式的合理補償。在被調查農(nóng)戶中至少有3戶農(nóng)民家庭在失地的同時尚未得到妥善安置和補償，占全部受訪農(nóng)戶的2.7%。

1.3農(nóng)民對征地補償?shù)闹闄嗪蛥⑴c度

作為土地的使用者和經(jīng)營者，農(nóng)民在征地過程中應該擁有知情權、參與權、談判權等政治權利。然而，由于征地過程中農(nóng)民對征地政策相關信息知之甚少，導致其沒有獲得充分的知情權。endprint

調查表明，有14位失地農(nóng)民反映當?shù)卣鞯剡^程中對征地補償政策沒有進行任何宣傳；即使認為進行過宣傳的99位失地農(nóng)民也僅僅反映當?shù)卣皇呛唵伟l(fā)布了征地公告、發(fā)放了宣傳冊、召開村委會進行了口頭通知或者對被征地農(nóng)民進行了口頭解釋。農(nóng)民對于征地目的、用途、依據(jù)、補償標準等具體信息則無從知曉或較為模糊。在關于“征地補償政策了解程度”調查中，沒有農(nóng)民認為對當?shù)卣鞯匮a償政策“完全了解”，認為“了解大部分內容”的也只有3位，而認為“了解一點兒”和“根本不了解”的則多達48人和62人。失地農(nóng)民大多數(shù)認為征地補償公告或宣傳冊只是“走形式”或“辦理手續(xù)的通知書”，內容模糊，作用不大，沒有充分尊重他們的知情權。

關于失地農(nóng)民的參與權，征地過程中更是難以得到有效執(zhí)行。據(jù)調查，高達80.5%的失地農(nóng)民未參與征地補償款的協(xié)商或談判，僅有19.5%失地農(nóng)民參與了相關問題的討論。至于“征地補償方案確定前是否召開全體村民或村民代表大會”，63位失地農(nóng)民反映召開過，50位失地農(nóng)民表示沒有召開過。即使參加過會議的失地農(nóng)民也僅僅表示會議集中于傳達上級政策文件、公告征地方案，很少就征地補償問題進行民主討論和民主表決，農(nóng)民決策過程中仍處于弱勢地位。在關于“征地補償方案確定是否征求過村民意見”調查中，74位反映召開村委會時征求過部分村民或村民代表意見，但自己未參加也未表達意見；24位反映只是征求過村干部意見，未征求過自己意見；4位反映沒有征求過任何人意見；僅有11位反映登門入戶征求過村民意見或以其他方式征求過意見。

以上情況表明，天津失地農(nóng)民在征地過程中的知情權和參與度明顯不足，國家征地政策、征收程序沒有得到相關部門的足夠重視、宣傳和執(zhí)行。

1.4農(nóng)民對征地補償?shù)囊庖姾蛻B(tài)度

由于征地過程中問題較多、利益受損嚴重，失地農(nóng)民普遍對征地補償政策的認同度偏低。失地農(nóng)民征地補償滿意度調查顯示，在113位受訪者中對當前征地補償不太滿意人數(shù)占調查總數(shù)的45.1%；31.9%的農(nóng)民認為征地補償一般、勉強可以接受；選擇非常滿意、比較滿意的分別僅占調查總數(shù)的1.8%和11.5%；另外，還有9.7%的農(nóng)民對征地補償很不滿意。

在關于“每公頃農(nóng)地給予多少補償才算合理或才能滿足長遠生計需要”調查中，僅有3位失地農(nóng)民認為每公頃在45萬元以下，有11位認為（45～75）×10⁴元可以接受，35位認為（75～150）×10⁴元較為合理，剩余64位認為150萬元以上才能滿足家庭長遠生計需要。不同區(qū)縣農(nóng)民對征地補償要求也不盡一致。市內環(huán)城四區(qū)及濱海新區(qū)由于區(qū)位優(yōu)越、經(jīng)濟發(fā)展水平高、消費開支大而普遍要求征地補償每公頃在150萬元以上，其他遠郊區(qū)縣農(nóng)民征地補償要求則相對偏低。但多數(shù)失地農(nóng)民對每公頃土地補償標準的預期至少在75萬元以上，然而現(xiàn)實中相當部分失地農(nóng)民所獲補償?shù)陀谶@一要求。

在失地農(nóng)民“最希望解決問題”調查中，高達85%受訪農(nóng)民重點集中于提高征地補償標準、增強征地補償?shù)闹闄嗪驼勁心芰Α崿F(xiàn)征地政策的公正實施和公平分配等方面?？梢姡У剞r(nóng)民更為關注自身失去土地后受償權利的充分尊重與維護，這也成為未來征地制度改革的重點與方向。

2失地農(nóng)民利益受損原因探析

農(nóng)民失地是工業(yè)化、城市化發(fā)展的必然結果，理應有助于農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化發(fā)展成果。然而，征地過程中由于多方面原因導致農(nóng)民利益受損嚴重。這其中既有制度緣由，也有相關政策執(zhí)行過程中的扭曲。

2.1征地補償標準不盡合理

我國《土地管理法》第47條規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償；征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費?，F(xiàn)行征地補償標準是按照土地原有用途的年產(chǎn)值倍數(shù)來計算的，其中土地補償費和安置補助費總舍不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。顯然，該補償標準沒有考慮土地區(qū)位、地方經(jīng)濟發(fā)展水平、人均耕地面積等影響土地價值的經(jīng)濟因素，也沒有考慮土地的預期收益及長期使用過程中的增值因素，標準制定依據(jù)過于簡單。征地補償僅僅依據(jù)一定時期內土地可以產(chǎn)生的直接收入來設定，顯然與土地的公平市場價格存在較大差距，這樣的補償標準難以彌補農(nóng)民因失地而帶來的價值損失，更沒有考慮失地農(nóng)民長遠的生存和生活保障成本。

具體到天津各區(qū)縣農(nóng)民征地補償，由于農(nóng)民失地前大多種植蔬菜、棉花、花卉、葡萄等經(jīng)濟作物，而征地補償費仍按照種植糧食作物的標準給予補償，自然使農(nóng)民感到利益受損嚴重，招致農(nóng)民的不滿。可見，征地使農(nóng)民喪失了土地所有權和使用權，而補償卻未充分體現(xiàn)農(nóng)村土地的所有權價值和使用權價值。

2.2征地補償范圍過窄

依據(jù)相關法律規(guī)定，征地補償僅限于與被征地農(nóng)民有直接關聯(lián)的經(jīng)濟損失，而間接關聯(lián)損失或者附帶損失則未考慮在內。農(nóng)民失地后，僅獲得農(nóng)地本身、人口和勞動力安置及地上附著物和青苗費的補償，至于殘余地分割損失、農(nóng)業(yè)經(jīng)營損失、租金損失及其他各種因征地所致的必要直接或間接費用損失均未列入補償范圍。

同時，傳統(tǒng)農(nóng)村土地上負載著農(nóng)民就業(yè)和社會保障功能。農(nóng)民失地后無法順利找到工作、生活無著落、無收入來源保障、無法融入城市生活、居住條件變差等等，這些變化均對失地農(nóng)民帶來現(xiàn)實物質層面和心理精神層面的負面影響。這些損失和傷害由于種種原因目前仍未納入征地補償范圍。

同全國其他省區(qū)一樣，天津失地農(nóng)民所獲補償也僅為土地農(nóng)業(yè)用途方面的損失補償，而土地非農(nóng)化后的增值收益則被地方政府和開發(fā)商所獲得。區(qū)縣宅基地換房實物補償也僅體現(xiàn)的是宅基地上房屋價值的補償，而對于房屋所占宅基地使用權價值則未能得到充分體現(xiàn)?？梢?，農(nóng)民失地后所獲補償僅為其所受損失的部分補償，仍未得到公平合理的全面補償。

2.3集體土地所有權主體不清

依據(jù)我國《憲法》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》等相關法律規(guī)定，農(nóng)村土地所有權屬于農(nóng)民集體。然而，由于“農(nóng)民集體”是一個相當抽象、沒有具體組織形態(tài)和法律人格意義的集合群體，這樣導致現(xiàn)實中難以找到準確的對應載體。農(nóng)民集體既可以指鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體，也可以指村集體或村民小組，從而使集體土地所有權主體具有不確定性，更難以界定各自擁有土地的產(chǎn)權邊界。endprint